Правовое регулирование государственного кредита

  Введение

  Государственный кредит и его регулирование - одна из наиболее актуальных и сложных  проблем для современной российской экономики. Проводимая в последние  годы политика бюджетного профицита  помогла снизить остроту долговой проблемы. Однако государственный долг в настоящее время остается одной  из наиболее острых проблем, сдерживающих социально-экономический рост страны.

  Государственный кредит, являясь составной частью финансовой системы любого государства, активно используется им в целях  сбалансированности бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики. Представляя  собой одну из форм мобилизации финансовых ресурсов, государственный кредит играет двоякую роль. Во-первых, в отношениях по государственному долгу он ориентирован на формирование дополнительных денежных средств в целях финансирования основных функций государства, во-вторых, в отношениях по государственному кредитованию он направлен на распределение имеющихся  денежных средств для финансирования отдельных направлений государственной  деятельности.

  Особое  значение в современных условиях приобретает вопрос об источниках финансирования государственной деятельности. Одним  из таких источников, наряду с налогами и иными доходами, являются государственные  заимствования. Государственные заимствования  являются важнейшим инструментом экономической  политики государства, формирующим  государственный долг. Государственное  кредитование также активно используется в качестве инструмента регулирования  экономики с целью поддержания  тех или иных отраслей экономики, регионов, в некоторых случаях  отдельных социально значимых предприятий  и фирм. Использование международного кредита носит политический характер и служит обеспечению экономических  и политических интересов России в современном мире.

  В современный период, когда у Российской Федерации сохраняется значительный по объему государственный долг не вызывает сомнений, что он нуждается в организации, упорядочении, регулировании со стороны государства в целях поддержания его объема на безопасном для государства уровне, обеспечения исполнения обязательств в полном объеме, а также оптимизации стоимости обслуживания государственного долга. Необходимо отметить, что сложившаяся организационно-функциональная структура управленческого цикла в области долговой политики государства получила юридическое оформление. Однако названная система не лишена недостатков в финансово-правовом аспекте. Не до конца решенными остаются вопросы субъектного состава управления госкредитом, а именно в сфере разграничения компетенции, ответственности за осуществляемые действия между государственными органами и специализированными кредитными организациями. Не получили должного нормативного закрепления активно применяемые на практике «новые способы» управления долгом. Все это придает особую значимость правовой оценке названной проблемы.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие государственного кредита.

    Государственный кредит - это урегулированная  нормами финансового права деятельность  государства, направленная на  получение в кредит, т.е. взаймы, денег от юридических лиц и  граждан, а также других государств  на условиях возвратности, срочности,  возмездности и добровольности. В порядке исключения может  быть использован и беспроцентный  заем денежных средств.

    В отношении других государств  Российская Федерация может выступать  как должником, так и кредитором. В правоотношениях по государственному кредиту стороны не могут изменять предписаний государства.

    Взятые в займы денежные средства  у населения, хозяйствующих субъектов  и других государств поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они могут быть использованы просто как планируемый бюджетный ресурс, ресурс для пополнения внебюджетных фондов на специальные цели, инвестиционный ресурс, но, как правило, государственные займы в разных формах используются особенно интенсивно для покрытия бюджетного дефицита.

    Источником погашения государственных  займов и выплаты процентов  по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку1. Однако в условиях нарастания бюджетного дефицита государство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга, т.е. погасить старую государственную задолженность путем выпуска новых займов. В сферу государственно-кредититных отношений попадают временно свободные средства населения и хозяйствующих субъектов, но не предназначенные для текущего потребления. Конечно, при определенных условиях население может сознательно идти на ограничение потребления, как было в годы Великой отечественной войны. В условиях тоталитарного государства ограничение текущих расходов часто происходило принудительно, и население должно было подписываться на государственные займы в размере нескольких зарплат в ущерб себе. В 1956 году поступления по займам составили около 33 млрд. рублей, которые в основном, были направлены на развитие тяжелой индустрии. Следует отдельно рассмотреть Государственный 3%-ный внутренний выигрышный заем 1982 г. Это был свободно обращающийся заем. Он размещался в порядке индивидуальной покупки за наличный расчет. Продажа облигаций проводилась по установленному (несколько повышенному) курсу, а покупка - без ограничений по нарицательной стоимости облигаций.

    Реальная доходность облигаций  эмитента определяется курсовой  разницей, которая зависит от многих причин, в том числе от величины номинального процента по облигациям, насыщенности рынка ценными бумагами, от состояния хозяйственной конъюнктуры, степени доверия населения правительству. Применительно к настоящему моменту в сложившемуся нашей  стране, практически при полном отсутствии доверия к правительству, облигации должны продаваться по цене ниже номинала. Таким образом, кредитным ресурсом в области государственного кредита могут служить средства населения, юридических лиц, заемные средства других государств.

    К государственным займам могут  быть отнесены и казначейские  ссуды. Они выражаются в оказании финансовой помощи предприятиям и организациям, а также органам государственной власти и управления за счет бюджетных средств, которые в данном случае являются кредитным ресурсом, на условиях срочности, платности и возвратности. В государственной экономической деятельности все время возникает необходимость оказывать финансовую помощь для налаживания стабильной деятельности тех предприятий и отраслей промышленности, в которых государство заинтересованно и по этому использование казначейской ссуды в дальнейшем не исключено. Казначейская ссуда отличается от банковской тем, что она выдается на льготных условиях, не имеет коммерческой цели, а является средством поддержки важных для государства экономических или властных структур.

    Иногда правительство может гарантировать  безусловное погашение займа, выпущенного нижестоящим органом власти или управления, и даже выплаты процентов по нему. Здесь правительство несет гарантированную ответственность в случае неплатежеспособности плательщика. Однако для каждого случая эмиссии нижестоящими государственными органами или отдельными структурами каких-либо процентных или беспроцентных ценных бумаг вопрос их погашения должен согласовываться с Министерством финансов или Правительством РФ. Если эмитентом является не государственная а коммерческая структура, то за эмиссию впускаемых ею денежных обязательств независимо от их названия - ценные это бумаги или нет, государство ответственности не несет, даже если на деятельность этих коммерческих структур ЦБ РФ выдана лицензия В этом случае лицензия только удостоверяет, что данная коммерческая финансовая или хозяйствующая структура получила разрешение на выпуск таких обязательств и государством проверены порядок ее образования, величина уставного капитала, наличие резервных фондов, что является гарантией выплат по ценным бумага, но не более. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Правовые  основы государственного кредита.

    В настоящее время государственный  кредит регулируется Законом  “О государственном внутреннем долге Российской федерации”. По этому закону государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в государственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя РФ.

    Государственный внутренний долг  состоит из задолженности прошлых  лет и вновь возникающей задолженности. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

    Долговые обязательства РФ могут  быть в форме кредитов, полученных Правительством РФ, государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительств РФ, других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.

    Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств  РФ определяется Правительством РФ. Эта деятельность называется управлением государственным долгом.

    Обслуживание государственного  внутреннего долга Российской  Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, или иное не установлено Правительством РФ. Обслуживание государственного внутреннего долга осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

    Внутренний валютный долг погашается  на основании Указа Президента  “О мерах по урегулированию  внутреннего валютного долга  бывшего СССР”, где предусмотрено, что погашение задолженности Внешэкономбанка физическим лицам осуществляется с 1 июля 1993 года по первому требованию клиентов без ограничения сумм выдачи в пределах средств, имеющихся на их счетах.

    Для обеспечения выплаты задолженности физическим лицам - резидента бывшего Союза ССР использовать : средства республиканского бюджета РФ; 100 процентов валютной выручки, направляемой в соответствии с отдельными решениями Правительства РФ на погашение обязательств перед физическими лицами; средства от реализации активов бывшего СССР, как это предусмотрено пунктом 10 решения Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием внешнего долга и использованием активов Союза ССР от 28 мая 1992 года (протокол №11).

    Для обеспечения правопреемства  РФ по обязательствам СССР  перед российскими предприятиями,  организациями, в том числе  учреждениями банка, было поручено  Минфину РФ совместно с Центральным  банком РФ и Внешэкономбанком  переоформить указанные обязательства  путем выпуска государственных  облигаций в иностранной валюте  на следующих основных условиях: эмитент - Минфин РФ; валюта облигационного  займа - доллары США; процентная  ставка - 3 процента годовых; срок  погашения облигаций - от 1 до 15 лет.

    Государство полностью берет  на себя ответственность по  погашению внутреннего валютного  долга. Нужно иметь в виду, что  государство ответственно относится  и ко всем другим своим долгам. Так, уже принимались меры по  восстановлению и защите вкладов  населения в сберегательном банке, 51 процент акций которого принадлежит  государству. Вопросы погашения  внутреннего долга постоянно  обсуждаются в Думе и в конце  концов, надо надеяться, будут  решены. 
 
 
 
 

3. Функции государственного кредита

  Государственный кредит - одна из форм кредитных отношений, имеющая следующие признаки кредита:

• наличие кредитора и заемщика как юридически самостоятельных субъектов кредитной сделки;
• аккумуляции свободных денежных средств населения, предприятий и организаций на принципах возвратности срочности и платности (в исключительных случаях допускается беспроцентный заем ресурсов);
• возможность использования госкредитных операций внутри страны и в международных отношениях.

  Государственный кредит является составной частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его  часть составляет банковский кредит).

  Принципы  срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным и  банковским кредитом имеются существенные различия.

  Основная, особенность государственного кредита  заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для  погашения процентов за пользование  государственным и муниципальным  кредитом служат либо налоги, либо новые  займы. К. Маркс называл государственный  кредит антиципированными (взятыми  заранее) налогами.

  Характерной чертой банковского кредита является производительное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной  стоимости. В отношениях банковского  кредита участвуют две стороны: банк -- в роли кредитора (заимодавца), юридические и физические лица -- в роли заемщиков. При государственном кредите заемщиком, как правило, всегда является государство.

  Если  отношения банковского кредита  имеют своим следствием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то результатом госкредитных операций выступает внутренний государственный  долг, являющийся объектом финансовых правоотношений.

  Представители финансово-правовой науки дореволюционной  России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др.) выделяли и другие, актуальные и сейчас различия между государственным  и банковским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

  1. В отношениях по государственному  кредиту всегда имеется верховенство  государства, несмотря на то, что  государство является заемщиком  (должником), а не кредитором. При  банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой  прав по применению мер принуждения,  предоставляемых ему законом  в случае неисправности должника.

  2. Учитывая особую роль государства,  оно заключает долгосрочные займы  без обеспечения их каким-либо  залогом, тогда как при заключении  договоров долгосрочных банковских  ссуд необходимо предоставление  залога.

  3. При банковском кредите договор  банковской ссуды заключается,  как и любой гражданско-правовой  договор, на условиях равенства  сторон. Применение принципа диспозитивности,  в регулировании отношений по  банковскому кредиту абсолютно  несовместимо с элементом принуждения  при заключении кредитной сделки. При государственном же кредите  принуждение «имеет иногда место  при заключении займа».

  Государственный кредит представляет отношения вторичного распределения стоимости валового внутреннего продукта и части  национального богатства. В сферу  его применения попадает часть доходов  и фондов, сформированных на стадии первичного распределения стоимости. Через государственный кредит перераспределяются средства, направляемые в фонды потребления. Обычно ими являются временно свободные денежные средства населения предприятий и организаций, не предназначенные для текущего потребления. Но при определенных экономических и политических ситуациях население и хозорганы могут идти на сознательное ограничение потребления и в сферу государственного кредита втягиваются средства, предназначенные для текущих производственных или социальных нужд (в истории были примеры, когда подобное ограничение потребностей происходило по принуждению государства - подписка на государственные займы).

  Формирование  посредством госкредитных отношений  дополнительных финансовых ресурсов отражает одну сторону сущности государственного кредита как особой формы движения стоимости (ссудного фонда). Второй стороной выступают отношения, обусловленные  возвратностью и платностью ресурсов, мобилизуемых с помощью государственного кредита. Государство гарантирует  возврат средств с уплатой  кредиторам установленного дохода в  виде процентов. Госкредитные отношения  и налоговые не подменяют друг друга и являются самостоятельными финансовыми инструментами. Отношения  по возврату средств и выплате  вознаграждения также имеют перераспределительный  характер.

  Кредиторами выступают физические и юридические  лица, заемщиком - государство в лице его органов (министерства финансов, местных органов власти). Для заемщика ценная форма кредита позволяет  мобилизировать дополнительные денежные ресурсы для покрытия бюджетного дефицита без использования для  этих целей бумажно-денежной эмиссии, для не инфляционного кредитно-денежного  обращения путем операций на открытом рынке, формирование финансового рынка. В условиях развития инфляционного  процесса государственные займы  у населения временно уменьшают  его платежеспособный спрос. Из обращения  изымается избыточная денежная масса, т.е. происходит отвлечение средств из денежного оборота на заранее оговоренный срок. Чрезмерное увеличение государственного долга вместе с тем может привести к платежам по обязательствам, сумма которых составит величину большую, чем поступления от займов, что отрицательно скажется на состоянии финансов государства.

  В последнее время государство  в отношениях по госкредиту выступает  в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, государство на безвозмездных  либо льготных условиях предоставляет  казначейские ссуды предприятиям, учреждениям, организациям, деятельность которых  имеет важное значение для всего  общества в целом, либо в целях  стабилизации экономики страны.

  Итак, государственный кредит -- это совокупность экономических отношений между  государством в лице его органов  власти и управления с одной стороны, и юридическими и физическими  лицами, с другой, при которых  государство выступает преимущественно  в качестве заемщика, а также кредитора  и гаранта. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Виды  государственного кредита

  Выделяются  следующие виды государственного кредита:

  - Государственный финансовый кредит;

  - Государственный экспортный кредит;

  Государственный финансовый кредит представляет собой  форму бюджетного кредита, при которой  РФ предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и  на условиях, предусмотренных соответствующим  соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства.

  Государственный экспортный кредит представляет собой  форму бюджетного кредита, при которой  за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика -- импортера  товаров и услуг, в объеме и  на условиях, предусмотренных соответствующим  соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства  или соответствующим договором  между банком -- агентом Правительства  РФ и иностранным заемщиком -- импортером товаров и услуг или его  банком-кредитором, при наличии государственной  гарантии иностранного государства  по возврату этого кредита, платежи  в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу РФ.

  Согласно  статье, 125 БК РФ программа предоставления государственных финансовых и государственных  экспортных кредитов представляет собой  перечень государственных финансовых кредитов и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год  и плановый период с указанием  по каждому из них:

  1) наименования иностранного государства  и иностранного юридического лица получателя государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита;

  2) наименования гаранта возврата  государственного финансового кредита  и государственного экспортного  кредита, если условиями договора  о предоставлении государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита предусматривается наличие гарантии;

  З) целей предоставления государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита;

  4) общей суммы государственного  финансового кредита и государственного  экспортного кредита на весь  срок использования;

  5) срока использования государственного  финансового кредита и государственного  экспортного кредита;

  6) процентной ставки по государственному  финансовому кредиту и государственному  экспортному кредиту;

  7) срока погашения государственного  финансового кредита и государственного  экспортного кредита;

  8) прогноза объема бюджетных средств  направленных на оплату товаров  и услуг для государственного  экспортного кредита;

  9) прогноза объема предоставления  денежных средств для государственного  финансового кредита.

  Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и  плановый период утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону.

  В случае не утверждения Государственной  думой очередной программы предоставления государственных финансовых и государственных  экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период действие ранее  утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год и  плановый период. 
 
 

5. Финансово-правовое регулирование государственного кредита

  Финансово-правовое регулирование государственного кредита  характеризуется усилением его  взаимосвязи с другими институтами  и подотраслями финансового права. Это очевидно в отношении бюджетного и банковского права, правового  регулирования? валютных отношений, денежного  обращения, безналичных расчетов. Одновременно усиливается взаимосвязь государственного кредита с конституционным, гражданским, международным правом. Это позволяет  сделать вывод о межотраслевом, комплексном характере правового  регулирования государственного кредита  в рамках российской системы права.11 Финансы: Учебное пособие / Под ред. проф. А.М.Ковалевой. - М.: Финансы и  статистика , 2004

  Правовое  регулирование государственных  внешних ценных бумаг, выпускаемых  Российской Федерацией, во многом связано  с нормами международного частного права, а также обычаями делового оборота иностранных фондовых бирж. Вместе с тем, общего внутреннего  правового регулирования указанных  ценных бумаг на сегодняшний день нет.

  Кроме того, в связи с тем, что в  настоящее время происходит процесс  активного вовлечения еврооблигаций  в государственную долговую политику, на законодательном уровне необходимо закрепить нормы, которые позволят активно использовать облигации  внешних облигационных займов на внутреннем фондовом рынке, что, в конечном счете, будет способствовать аккумуляции  дополнительных средств в бюджет.

  Привлечение заемных средств в форме ценных бумаг способствует проведению денежно-кредитной  политики, которая в соответствии с законодательством осуществляется Центральным Банком Российской Федерации  путем проведения операций на открытом рынке. К таким операциям относятся, например, операции ломбардного кредитования, операции с обратным выкупом -- РЕПО. Единое нормативно-правовое регулирование  подобного рода сделок в настоящее  время практически отсутствует, за исключением нескольких нормативных  актов Банка России. В то же время в связи с активным использованием подобного рода операций на практике, на законодательном уровне необходимо закрепить общие принципы и механизмы их совершения.

  В целях компенсации понесенных расходов федерального бюджета по исполнению обязательства получателя государственной  гарантии в Бюджетном кодексе  Российской Федерации необходимо закрепить  норму, обязывающую гаранта (Российскую Федерацию) предъявлять регрессные требования к получателю гарантии по возмещению уплаченных сумм. Отсутствие предлагаемой нормы приводит тому, что предоставляемая* государственная  гарантия фактически является формой финансирования, целей, которые не запланированы  в расходной части соответствующего бюджета.

  В рамках государственного кредитования как отдельного института произошло  оформление двух групп отношений: отношений, ведущих к формированию внешних  долговых активов Российской Федерации, и отношений по формированию внутренних долговых активов Российской. Федерации, основными критериями, разграничения  которых являются субъект - заемщик  бюджетных средств и валюта кредита.

  В виду отсутствия в современный период легального определения понятия  «управление госдолгом» на законодательном  уровне необходимо закрепить данную основную категорию государственного кредита, конкретизировав ее применительно  к активному и пассивному, внешнему и внутреннему долгу.

  В связи с активным вовлечением  в долговую политику «новых» инструментов управления госдолгом и отсутствием  их законодательного регулирования, необходимо на уровне закона закрепить «новые»  способы управления, а также определить цели и условия их применения.