Правовое регулирование государственного земельного надзора

Министерство сельского  хозяйства Российской Федерации

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ  образовательное УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

Государственный университет  по землеустройству

 

 

Кафедра земельного права

 

 

 

 

Курсовая работа

по земельному праву на тему:

 

«Правовое регулирование  государственного земельного надзора.»

 

 

 

 

 

Выполнил студент 

43(1) группы  IV курса

факультета землеустройства                                                   А.И. Грудко

 

Проверила и допустила к защите                                                                    

«__»______2013г.

к.э.н. доц. кафедры землеустройства                                        О.Б. Раевская

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2013

 

 

Содержание

стр.

Введение………………………………………………………….………………..3

Глава  1. Теоретические положения формирования земельного надзора в системе управления земельными ресурсами...........................................6

1.1 Понятие земельного земельного надзора в системе управления земельными ресурсами ………………………………….………….…….7

1.2 Состояние нормативно-правового регулирования в сфере государственного земельного надзора ……………………………..…10

Глава 2. Задачи и функции осуществления государственного земельного надзора, а также меры, применяемые к нарушителям земельного законодательства)……………………………………………………………….15

2.1 Задачи и функции осуществления государственного земельного надзора.………………………..………………………………………….16

2.2 Перечень обязательных требований законодательства  
Российской Федерации, выполнение которых является  
предметом проверок соблюдения земельного законодательства ……………………………………………………………………………….17

2.3 МЕРЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К НАРУШИТЕЛЯМ ЗЕМЕЛЬНОГО  
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ……………………………….……………………18

Заключение………………………………………………………..…………….20

Список используемой литературы……………………………………….…….21

 

 

Введение

Актуальность  исследования. Практически во всех субъектах Российской Федерации существует устойчивая тенденция ухудшения состояния земель: растет площадь деградированных земель, плодородие почвы снижается, земли выводятся из интенсивного оборота. Наблюдается ежегодный рост количества самовольной застройки и захвата земель.

Проблемы, возникшие в национальном землепользовании, вызваны как несовершенством  государственной политики рационального  использования земельных ресурсов страны и их охраны, так и несовершенством  земельного законодательства.

В связи с этим в последнее время в трудах отечественных ученых все больше внимания уделяется решению проблем управления земельными ресурсами на разных административно-территориальных уровнях, которым посвящены работы таких видных ученых и специалистов, как Д.Б. Аратский, Н.И. Бурмакина, А.А. Варламов, В.А. Вашанов, В.В. Вершинин, С.Н. Волков, С.А. Гальченко,  М.М. Демидова, Т.А. Емельянова, Н.В. Комов, Н.Г. Конокотин, В.В. Косинский, А.С. Косякин, П.Ф. Лойко, А.А. Мурашева, С.И. Носов,  А.П. Огарков,  А.Э. Сагайдак, А.В. Севостьянов, В.Н. Хлыстуна, Ю.А. Цыпкин, Д.А. Шаповалов и др. 

Однако многие проблемы повышения эффективности земельного надзора и контроля, как элемента УЗР, включающие расчет эффективности  деятельности конкретного инспектора по предложенной системе критериев, обоснование теоретических положений  учета земельной ренты и кадастровой  стоимости земельных участков при  проведении процедур государственного земельного надзора, применение материалов аэрофотосъемок и другие остаются не разработанными и требуют более  детального научного изучения. Поэтому актуальным является уточнение ряда теоретических и методических положений формирования организационно-правового и экономического механизмов земельного надзора, усовершенствования информационного обеспечения системы земельного надзора, разработка методических положений расчета экономической эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля за счет роста доходов от штрафных санкций, учета стоимости предотвращенного ущерба и др.

Целью  исследования является разработка теоретических, методических и организационных положений ведения экономически эффективного государственного земельного надзора на основе данных государственных кадастра недвижимости и мониторинга земель.

Для достижения поставленной цели в  работе необходимо решить следующие задачи:

1. Уточнить теоретические и  методические положения формирования  организационно-правового и экономического  механизмов земельного надзора.

2. Усовершенствовать теоретические  и методические основы информационного  обеспечения системы земельного  надзора.

3. Разработать методику положения  расчета экономической эффективности  основных методов ведения государственного  земельного надзора и муниципального  земельного контроля на разных  административно-территориальных   уровнях.

4. Разработать методику расчета  экономического ущерба от земельных  правонарушений на разных административно-территориальных  уровнях.

5. Рассчитать экономическую эффективность  ведения государственного земельного  надзора на примере Федеральной  службы государственной регистрации,  кадастра и картографии.

Объектом исследования выступают земельные ресурсы Российской Федерации.

Предметом исследования является процесс формирования эффективного организационно-экономического механизма надзора и контроля за использованием и охраной земель Российской Федерации.

Исходные материалы. В процессе исследования использованы Законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нормативные документы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее- Росреестр),  Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), акты арбитражных судов и судов общей юрисдикции, земельно-учетная, экономическая и статистическая информация, нормативно-справочные материалы, специальная научная литература.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основами исследования являются основополагающие законы развития природы и общества, труды отечественных ученых, экономистов, землеустроителей и юристов в области земельного кадастра и кадастра недвижимости, землеустройства, мониторинга земель, правового и экономического регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, их информационного обеспечения. В работе использованы экономико-статистический, расчетно-конструктивный, монографический, абстрактно-логический и экспериментальный методы исследования.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Уточнены и сформулированы  основные теоретические и методические  положения системы  надзора  и контроля за использованием  и охраной земель как комплекса  природных, социальных, экономических,  экологических и политических  факторов, включающие совершенствование  правового,  экономического и  организационного механизмов функционирования  системы государственного земельного  контроля и надзора и др.

2. Выявлена необходимость совершенствования  правовой обеспеченности ведения  государственного земельного надзора,  включая установление гибкой  периодичности и согласования  проверок субъектов земельных  отношений, механизма устранения  и предупреждения нарушений на  основе комплекса правовых, организационных  и экономических мероприятий  за использованием и охраной  земель.

3. На основании проведенного  анализа предложена и обоснована  методика расчета эффективности  государственного земельного надзора  и муниципального земельного  контроля, включающая ряд показателей  (устраняемость выявленных правонарушений, исполняемость вынесенных предписаний  об устранении нарушений земельного  законодательства, полнота взыскания  административных штрафов и др.), определены экономически обоснованные  способы и пути повышения экономической  эффективности государственного  земельного надзора на основе  выявленного ущерба земельным  ресурсам (установление размера  штрафов в зависимости от площади  нарушения, стоимости и степени  деградации земель и др.).

4. Разработана методика расчета  экономического ущерба от возможных  земельных правонарушений для  обеспечения  рационального использования земель и профилактике возможных правонарушений, а так же соответствия административного воздействия (в случае необходимости) совершенному противоправному действию (бездействию).

5. Рассчитана экономическая эффективность  государственного земельного надзора  на примере Федеральной службы  государственной регистрации, кадастра  и картографии.

 

Практическая значимость исследования состоит в том, что внедренные в практику результаты работы, сформулированные выводы и предложения позволят улучшить организацию управления земельными ресурсами страны, повысить экономическую и социальную эффективность земельного надзора на основе актуальной, достоверной и систематизированной информации. Предложенная система государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля позволят значительно сократить затраты бюджетных средств на содержание аппаратов соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, местных органов власти, обеспечить экономическую и правовую защиту субъектов земельных отношений от ненадлежащего осуществления контрольных функций соответствующими властными структурами.

Создаваемая система также позволит сформировать экономически эффективный  оборот земли, обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования  земельных ресурсов, повысить эффективность  кадастровых и землеустроительных действий в условиях интенсивного  развития экономики России путем  решения управленческих и экономических  задач, стоящих перед органами управления страны. Результаты исследования имеют большое значение для органов управления и могут быть использованы территориальными органами системы Россельхознадзора, Росреестра и Росприроднадзора, для формирования системы управления земельными ресурсами, а также для подготовки специалистов по кадастрам и землеустройству.

 

 

1.Теоретические положения  формирования земельного надзора  в системе управления земельными  ресурсами

 

 

 

В главе 1 – «Теоретические положения формирования земельного надзора в системе управления земельными ресурсами» проведен анализ развития организационно-правовых форм земельного надзора, исследованию влияния законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на ведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, изучению экономического содержания системы земельного надзора.

Управление земельными ресурсами  представляет собо й систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения, основанное на познании объективных закономерностях в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Методы управления земельными ресурсами в основном определяются господствующими формами собственности на землю и характеризуются системой политических, социально-экономических, правовых и организационно-административных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом.

Одним из основных методов управления земельными ресурсами  является земельный надзор. В соответствии со статьями 71, 72 и 73 Земельного кодекса  Российской Федерации 2001 г. содержание понятия «земельный надзор» составляет контроль и систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, контроль за использованием и охраной земель.

Земельный надзор необходим  как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений, который выполняет три основные функции: предупредительную (профилактическую), направленную на предотвращение еще  не начавшегося противоправного  воздействия на земельные участки; информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах, и карательную, направленную на привлечение  нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.

Основное место в системе  земельного надзора принадлежит государственному земельному надзору, от состояния которого зависит сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России. Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельными ресурсами имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности. Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства, включающих меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д.

Третья особенность  заключается в том, что государственный  земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается  во времени).

Четвертой особенностью является то, что система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, включает в себя три федеральных  органа исполнительной власти, наделенных различными полномочиями и имеющих  различные структуры: Росреестр, Россельхознадзор, Росприроднадзор и их территориальные органы. Структура Росреестра соответствует структуре организации политической власти России: «муниципальное образование – субъект РФ – Российская Федерация» и системе управления земельными ресурсами. Структура Росприроднадзора, хотя и является также трехуровневой, но в ней (в отличие от структуры Росреестра) отсутствует уровень муниципального образования. При этом имеется уровень федерального округа. Структура Россельхознадзора является двухуровневой: «субъект РФ – Российская Федерация». В ней отсутствует как уровень муниципального образования, так и уровень федерального округа.

Система органов, осуществляющих государственный  земельный надзор, представляет собой  сложный механизм, отдельные блоки  которого должны взаимодействовать  друг с другом. Взаимодействие Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора осуществляется в рамках реализации норм ФЗ «О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля

Как показывает практика, существуют определенные сложности  с организацией муниципального земельного контроля. В частности, поскольку создание специального подразделения по осуществлению муниципального земельного контроля в структуре исполнительной власти требует определенной численности работников и затрат на содержание названного органа, а в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность органов местного самоуправления определяется в зависимости от численности населения района, сельского и городского поселения, то, как правило, полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля возлагаются на сотрудника (группу сотрудников) исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) или созданные комиссии и рабочие группы, рассматривающие отдельные вопросы, связанные с земельными отношениями.

Необходимо отметить, что по состоянию  на 31 декабря 2010 г., согласно проведенному диссертантом исследованию, Положения  о муниципальном земельном контроле (административные регламенты по его  проведению) приняты  лишь  в 2718 муниципальных  образованиях, что составляет 11,4 % от общего количества муниципальных образований  в России по состоянию на 1 января 2010 г. Поэтому на одно муниципальное  образование в среднем приходится менее одного муниципального земельного инспектора (0,6).

Таким образом, можно констатировать, что в стране наблюдается низкая активность значительной части органов  местного самоуправления в организации  и проведении муниципального земельного контроля. В связи с этим на большей  части территории России осуществляется преимущественно государственный  земельный надзор в рамках проводимых проверок соблюдения земельного законодательства. Поэтому с целью исключения дублирования государственного земельного надзора  и муниципального земельного контроля целесообразно внести следующие изменения в российское законодательство: а) наделение должностных лиц органов муниципального земельного контроля полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, которые уполномочены рассматривать должностные лица органов государственного земельного надзора; б) унификация порядка организации и проведения муниципального земельного контроля. Эти изменения позволят также снизить административное давление на субъекты хозяйственной и иной деятельности.

Целесообразно, по мнению диссертанта, установить обязательность постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт, внеся соответствующие поправки в действующее законодательство о государственном кадастре недвижимости. Введение данных изменений позволит урегулировать имеющиеся в настоящее время трудности в земельных правоотношениях, а также будет способствовать повышению эффективности налогообложения. Как показывает практика, стоимость земельных участков, поставленных на кадастровый учет и с зарегистрированными правами возрастрает на 15-20%.

 При этом представляется  необходимым, во-первых, установить  срок, в течение которого собственники  должны осуществить государственный  кадастровый учёт используемых земельных участков. Во-вторых, ввести административную ответственность за непостановку земельного участка на государственный кадастровый учёт (по истечению указанного срока), внеся соответствующие изменения в статью 7.1 КоАП РФ. Важно подчеркнуть, что бремя первоначального формирования кадастра должны взять на себя государство и крупные собственники земельных участков. Проведение массовой работы по межеванию и регистрации земли в общенациональном масштабе позволит существенно снизить стоимость названной работы. Следует отметить, что в 2010 году имелось более 2 млн. га земель государственной и муниципальной собственности, используемых предприятиями без документального оформления.

Таким образом, для проведения качественного анализа использования земель необходимо проделать огромный объем работ, в том числе по зонированию сельскохозяйственных угодий с учетом их пригодности и продуктивности  в сельскохозяйственном производстве (определив виды разрешенного использования земельных участков применительно к каждой зоне), а также внесению сведений о качестве (продуктивности) сельскохозяйственных угодий в государственный кадастр недвижимости (предварительно приняв соответствующие поправки в действующее земельное законодательство).

Важнейшая экономическая  функция земли  - ее ценность как  объекта товарного обращения, капитализации  и налогообложения. В целях повышения  заинтересованности собственников  земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и  воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных воздействий хозяйственной  деятельности может осуществляться экономическое стимулирование использования  и охраны земель в порядке, установленном  бюджетным законодательством и  законодательством о налогах  и сборах (п. 8 ст. 13 ЗК РФ). Однако внедрение экономического стимулирования рационального и эффективного землепользования, а также установление социально справедливых платежей за землю представляют собой лишь часть комплекса мер экономического воздействия, характеризующих механизм экономического регулирования земельных отношений.  Названный механизм включает в себя также систему мер, направленных на введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния земельных участков, порчу земель сельскохозяйственного назначения, снижение плодородия почв, самовольное занятие и тому подобное, поскольку (согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ) собственники и пользователи земельных участков при реализации своего права самостоятельного хозяйствования не должны наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.

Таким образом, экономическим содержанием государственного земельного надзора является обеспечение  рационального использования и охраны земель посредством применения или возможности применения  экономических санкций за нарушение правил использования и охраны земель или их улучшение.

По мнению диссертанта, в целях стимулирования рационального использования земель необходимо кратно увеличить сумму административного штрафа за использование земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия и ухудшению экологической обстановки. При этом размер штрафа должен зависеть от площади и качества земельного участка, на котором выявлено нарушение. К примеру, за использование земель не в соответствии с их целевым назначением, категорией земель и (или) разрешенным использованием, неиспользованием земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства,  в указанных целях следует налагать административный штраф на граждан в размере 1-1,5 тыс. руб./100 м2; на должностных лиц – 2-3 тыс.  руб./100 м2; на юридических лиц – 40-50 тыс. руб./100 м2. Кроме того, как представляется, решению рассмотренной проблемы будет способствовать наделение уполномоченных должностных лиц органов государственного земельного надзора полномочиями по применению ареста  земельного участка в качестве меры обеспечения  производства по делу об административном производстве (обеспечения исполнения принятого по делу постановления).

По  мнению автора, целесообразно создание единого органа государственного земельного надзора, а также делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий по осуществлению функции государственного земельного надзора, что позволит проводить целенаправленную политику и необходимое методологическое обеспечение земельного надзора, снизить нагрузку на землепользователей за счет сокращения числа проверок, значительно сократить затраты бюджетных средств на содержание аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Так, при изъятии функции государственного земельного контроля из полномочий Росреестра экономия денежных средств федерального бюджета составит 1,4 млрд. руб. в год.

 

1.2 Состояние нормативно-правового  регулирования в сфере государственного  земельного надзора.

 

В Российской Федерации сформировалась система органов государственной  власти, осуществляющих государственный  контроль (надзор) по различным направлениям.

Одним из видов такого государственного контроля (надзора) является государственный  земельный надзор.

  Так в соответствии со  статьей 71 Земельного кодекса  Российской Федерации  под  государственным земельным надзором  понимаются деятельность уполномоченных  федеральных органов исполнительной  власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений  органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

  Государственный земельный  надзор осуществляется уполномоченными  федеральными органами исполнительной  власти согласно их компетенции  в соответствии с настоящим  Кодексом, законодательством Российской  Федерации в области охраны  окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Государственный земельный надзор за использованием и охраной земель осуществляется в соответствии с  Земельным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом  от 26.12.2008 №294-ФЗ « О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановлением Правительства  Российской Федерации  от 15.11.2006 №689 «О государственном земельном контроле», Административным регламентом Федеральной  службы государственной регистрации  кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 №318.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Управление) осуществляет мероприятия по государственному земельному надзору за деятельностью  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с  требованиями Федерального закона   от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Исходя из п. 1 абз. 1 ст. 2 Закона, государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральной и субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Так, государственный земельный  надзор осуществляется в части:

      1. выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
      2. соблюдения порядка переуступки права пользования землей;
      3. выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и разрешенному использованию и выполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
      4. выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
      5. соблюдения порядка предоставление сведений о состоянии земель;
      6. исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Правовое регулирование государственного земельного надзора