Правовое регулирование муниципальной службы

Федеральное государственное бюджетное  учреждение

высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  »

Челябинский филиал

Факультет: экономики и права

Специальность/направление  подготовки: 030900.62 «Юриспруденция»

Кафедра: государственно-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ  РАБОТА

на  тему:

«Правовое регулирование муниципальной службы»

Автор работы:

студентка 2 курса,

группа  Юо-41-11

очной формы  обучения

Садовникова П.С.

Подпись___________________

Руководитель работы:

кандидат  юридических наук

Смородина Ольга Сергеевна Оценка____________________

Подпись ___________________

«___»________________2013 г.

Челябинск

2013

Содержание

Введение 3

Глава 1 Муниципальная служба: понятие и характерные черты 5

1.1 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы 5

1.2 Цели, задачи и функции муниципальной службы 8

1.3 Принципы организации и функционирования муниципальной службы 11

Глава 2 Муниципальная должность муниципальной службы: понятие, виды 16

2.1 Правовой статус муниципального служащего 16

2.2 Прохождение муниципальной службы 28

Заключение 31

Библиографический список 33

Введение

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Исходя из положения Конституции  Российской Федерации данная тема является актуальной, так как местное самоуправление является важным институтом для государства, а так как муниципальная службы это отдельный институт в системе местного самоуправления, то он является наиболее значимым и требующим изучения.

Объектом исследования в курсовой работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-служебных отношений.

Предметом исследования является муниципальная  служба как организационный и правовой институт.

Целью исследования является детально изучить институт местного самоуправления.

Постановка цели определила возникновение  конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

• определение понятия и особенностей муниципальной службы как публично-правового института, обоснование необходимости усиления публично-правовых начал в ее регулировании;
• рассмотрение теоретических основ закрепления принципов муниципальной службы и вопросов, связанных с их реализацией в действующем муниципально-служебном законодательстве;
• построение целостной модели правового статуса муниципального служащего, изучение отдельных его элементов;
• изучение прохождения муниципальной службы.

Методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный.

Теоретическую основу данной работы составило большое количество научных  трудов таких ученых как Козбаненко В.А., Старилов Ю.Н., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Пресняков М.В., Чаннов С.Е., Манохин B.M., Бахрах Д.Н., Алексеев С.С., Лившиц Р.З.

Нормативную базу исследования составили  международно-правовые нормы, Конституция  Российской Федерации, федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Структура курсовой работы состоит  из введения, двух глав с параграфами, заключения и библиографического списка.

Глава 1 Муниципальная служба: понятие и характерные черты

1.1 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный  уровень власти, независимый от государства  и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что  публичная власть Российской Федерации  представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные  уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.

Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и  организационный институт. Чтобы  выявить те аспекты муниципальной  службы, которые подчеркивают ее публичную  направленность, обратимся к современным  концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего, обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу»¹.

Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенного контингента – служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных структур»². Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество³. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства⁴. Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим»⁵.

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности⁶. По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей⁷.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как  вида деятельности. Служба – это  разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается  в обработке информационных потоков  и регулируется правовыми нормами  непосредственно в процессе своего осуществления.

Понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве в 1996 году, не используется и сейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой. Все тот же Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, – служащие публичных учреждений, т.е. лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права»⁸. По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского "... муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе"⁹. В.А. Козбаненко также констатирует, что понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях.

Таким образом, публичная служба по мнению указанных авторов должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым явлением.

В таком случае возникает закономерный вопрос о соотношении понятий  «публичная служба» и «аппарат управления государством». На наш взгляд, эти  понятия соотносятся как часть  и целое. Публичная служба, так  же как и государственная и  муниципальная, является только частью аппарата государственного, одним из способов реализации функций государства  и достижения целей управления обществом.

Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия «публичная служба»  и «аппарат государственного управления»  должны соотноситься как частное  к общему. В свою очередь система  публичной службы является общим  для входящих в нее систем и  элементов управления.

Таким образом, муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления.

1.2 Цели, задачи и функции муниципальной службы

Понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной  службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные  служащие, выполнявшие специфические  функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были «государственные служащие местных органов государственной власти».

С принятием в 1990-х годах новых  законов, устанавливающих систему  местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах  местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые  органами местного самоуправления, нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной  власти на началах самоуправления и  становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы  осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти.

Муниципальная служба является сложным  социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок  возникновения и прекращения  служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных гражданских служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Существуют общие черты, характерные  для муниципальной службы любой  развитой страны:

- муниципальная служба в значительной  степени интегрирована в государственный  механизм, выполняет многие функции,  имеющие общегосударственное значение;

- муниципальная служба функционирует,  в конечном счете, под контролем  центральной власти;

- исполнительские функции осуществляются  профессионалами. 

Содержание, цели, задачи и функции, разнообразие структур муниципальной  службы определены законодательством  о местном самоуправления в Российской Федерации. Принадлежность муниципальной службы к системе органов местного самоуправления определяет самостоятельность муниципальной службы в системе власти России и различия между государственной и муниципальной службами.

Основные цели муниципальной службы:

- муниципальная служба должна  стать эффективной структурой  социального обслуживания, ответственной  перед государством и подотчетной  населению; 

- муниципальная служба может  успешно функционировать на нижних  уровнях управления, не дожидаясь  команд с "верхних этажей", в соответствии с принципом  оперативности управления;

- муниципальная служба способна  эффективнее разрабатывать природные,  экономические, человеческие ресурсы  муниципального образования посредством  самоорганизации местных коллективов  и профессионального управления.

Основными задачами муниципальной  службы являются:

- обеспечение наряду с государственной  службой прав и свобод человека  и гражданина на территории  муниципального образования; 

- обеспечение самостоятельного  решения населением вопросов  местного значения;

- подготовка, принятие, исполнение  и контроль решений в пределах  полномочий органов местного  самоуправления;

- защита прав и законных интересов  муниципального образования. 

Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена:

- в социальном аспекте: это  профессиональное осуществление  по поручению государства общественно  полезной деятельности лицами;

- в политическом: как деятельность  по реализации государственной  политики, достижение целей и  задач в обществе и государстве,  то есть от ее стабильности  и эффективности зависит устойчивость  общественных отношений; 

- в правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы  муниципального образования.

Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.

Далее, разработка и организация  социально-экономических программ развития территории и обеспечение  их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной  собственностью.

Не менее важная функция - это  руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного  фонда, объектов коммунального и  дорожного хозяйства и другими  муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями.

Наконец, важнейшая функция: осуществление  полномочий органов государственной  власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации  с одновременной передачей необходимых  материальных и финансовых средств.

Итак, под функциями муниципальной  службы следует понимать основные направления  практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих  целей правового регулирования  служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей  социальной роли и государственно-правового  назначения.

Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

Таким образом, муниципальная служба - это сложный социально-правовой институт относящийся к системе органов местного самоуправления, который способствует развитию человеческих прав и свобод.

1.3 Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон «О муниципальной  службе в Российской Федерации», так  же, как и утративший силу Федеральный  закон «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в закон. Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей»¹⁰.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов  и эффективность правового регулирования  во многом зависят от того, как в  них сформулированы и раскрыты такие  принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются  учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами¹¹.

В связи с этим в теории права  отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в  том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или  затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства¹².

Принципы муниципальной службы – это отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и  функционирования муниципальной службы¹³. Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Исходя из изложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2) равный доступ граждан, владеющих  государственным языком Российской  Федерации, к муниципальной службе  и равные условия ее прохождения  независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и  должностного положения, места  жительства, отношения к религии,  убеждений, принадлежности к общественным  объединениям, а также от других  обстоятельств, не связанных с  профессиональными и деловыми  качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность  муниципальных служащих;

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных  служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной  службы, способной решать вопросы  местного значения, исходя из интересов  населения¹⁴.

Реализации данного принципа должны прежде всего способствовать закрепляемые законодательством квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующих на занятие должности муниципальной службы.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

4) стабильность муниципальной службы;

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский  служащий может эффективно исполнять  свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе¹⁵.

5) доступность информации о деятельности  муниципальных служащих;

Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

6) взаимодействие с общественными  объединениями и гражданами;

Муниципальная служба, также как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

7) единство основных требований  к муниципальной службе, а также  учет исторических и иных местных  традиций при прохождении муниципальной  службы;

Данный принцип отражает особенности  правового регулирования муниципальной  службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов России, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции¹⁶.

8) правовая и социальная защищенность  муниципальных служащих;

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему  необходимые условия работы, ежемесячное  денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего  в случае его смерти, связанной  с исполнением им должностных  обязанностей, и т.п.

9) ответственность муниципальных  служащих за неисполнение или  ненадлежащее исполнение своих  должностных обязанностей;

Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

10) внепартийность муниципальной  службы.

Данный принцип является заключительным в перечне, приведенном в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Суть его заключается в том, что муниципальная служба, как публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений.

Указанный закон является базовым  для всей системы муниципальной  службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе¹⁷. В то же время, можно сделать вывод, что являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений.

Глава 2 Муниципальная должность муниципальной службы: понятие, виды

 
2.1 Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому  статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего  в наибольшей степени отражает его  положение как публичного лица, обладающего  властными полномочиями. Нормы о  правовом статусе устанавливают  отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а  муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в  наибольшей степени из всех законодательных  норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

Прежде, чем обратиться к собственно к анализу правового статуса  муниципального служащего – необходимо определить, что такое «правовой  статус» и «правовое положение» как юридические категории.

Следует сказать, что эти понятия  по прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов «правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры. Обратимся к наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.

Сам термин «правовой статус», в  качестве самостоятельной юридической  категории возник в советской  правовой науке в 60-х годах XX века.

Что же такое правовой статус? В  самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической  науке как юридически закрепленное положение личности в обществе¹⁸. Однако правовое положение личности – это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом¹⁹. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение²⁰.

В основе правового статуса лежит  фактический социальный статус, то реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Важнейшей  органической частью социального статуса  является правовой статус²¹.

Говоря о категории правового  статуса, необходимо ответить на вопрос: являются ли аналогичными категории  «правовой статус» и «правовое  положение» или это разные понятия?

В юридической литературе существуют разные точки зрения на данный вопрос. Большинство современных авторов  исходят из того, что существенных различий между данными терминами  нет. Так, Л.Д. Воеводин указывает, что  указанные термины, в сущности, обозначают одно и то же явление – место  человека в обществе и государстве. Говоря иначе, место человека в общественном производстве и распределении, в  управлении делами общества и государства, в сфере частной (приватной) жизни, личной безопасности. Предпринятые попытки  обособить эти понятия, влить  в них различное содержание, мало что дают для понимания обсуждаемой  проблемы²².

Вместе  с тем, имеются и другие точки  зрения. Так, Н.В. Витрук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго²³.

Так же В. А. Патюлин предлагал разграничить правовой статус и правовое положение личности и гражданина, одновременно используя термины – «правовое положение личности в СССР (как гражданина СССР)» и «правовой статус гражданина СССР (совокупность прав и обязанностей, адресованных гражданину СССР как субъекту данного рода, т. е. как гражданину)»; «правовое положение личности в СССР (как конкретной личности)» и «правовой статус гражданина СССР». При этом помимо правового статуса и правового положения гражданина, он предложил ввести в науку понятие «правовой модус». Под правовым модусом предложено понимать «совокупность норм объективного права, закрепляющих на основе правового статуса гражданина права и обязанности субъектов права данного вида по признаку возраста, пола, профессии, рода занятий и т. п. (например, правовой модус пенсионеров, правовой модус работников профессий с тяжелыми условиями труда, правовой модус работников Крайнего Севера и т. д.)» ²⁴.