Правовое регулирование налогового контроля в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

С

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3 

  1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ
    1. Правовые основы налогового контроля в РФ. Источники правового регулирования налогового контроля ……………………………………..4                                                     
    2. Основные элементы налогового контроля: субъект и объект. Предмет, формы и методы осуществления налогового контроля…………………8                        
    3. Налоговая проверка как форма налогового контроля. Понятие, виды и общие правила проведения налоговых проверок………………………11                               
    4. Виды налоговых правонарушений, выявленных в ходе проведения налогового контроля и ответственность за их совершение……………21               
 
  1. ДЕЙСТВИЯ  НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В ПРОЦЕССЕ ПРОВЕДЕНИЯ НАЛОГОВОЙ ПРОВЕРКИ
    1. Полномочия налоговых органов при проведении налогового контроля…………………………………………………………………...24
    2. Порядок приостановления и продления сроков выездной налоговой проверки…………………………………………………………………...27
    3. Процедура «дополнительной» проверки………………………………..30
 
 
  1. ПРОБЛЕМЫ  ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА……………………………………………………..34
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….38 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..40 

ВВЕДЕНИЕ

     Современная цивилизованная общественная система  в качестве основополагающего источника  формирования доходов государства  определила налоги. Данное обстоятельство вызвано возможностью соблюдать  фискальные интересы государства не только через налоговые правоотношения, но и с помощью эффективной  налоговой политики регулировать общественное воспроизводство, воздействовать на инвестиционный климат и деловую активность.

     В современных условиях увеличение темпов роста экономического развития и  непрерывное наращивание экономического потенциала возможно только при стабильной и эффективной налоговой системе.

     В связи с этим важнейшее значение приобретает налоговый контроль как система мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, который является базовым условием эффективного функционирования налоговой системы в государстве. Его приоритетность обусловлена значимостью объемов налогов и сборов как источников доходов бюджета, с помощью которых государством реализуются конституционно закрепленные права человека и гражданина (право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и др.).

     Становление государственного налогового контроля на протяжении последних лет проходило  в условиях нестабильности налогового законодательства и негативного  отношения налогоплательщиков к  налоговой системе как таковой. Эти обстоятельства неизбежно повлияли на уровень организации и эффективности  налогового контроля.

     Введение  в действие частей первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) в определенной мере способствовало упорядочению отношений  в области налогового контроля. При  этом сам факт систематизации в кодифицированном акте целого ряда норм и положений, регулировавших различные сферы  налогообложения, является важным шагом  в развитии налогового законодательства.

  1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ
    1. Правовые основы налогового контроля в РФ. Источники правового регулирования налогового контроля
 

     Значимость  налогов и сборов как элементов налоговой системы и как источников доходов федерального, региональных и местных бюджетов в первую очередь обусловливает приоритетность налогового контроля как направления деятельности налоговых органов.

     В большей степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования своеобразного механизма налогового контроля.

     Налоговый контроль — это одна из составляющих налоговой системы РФ. Только благодаря налоговому контролю налоговая система обеспечивает выполнение главной государственной цели, а именно обеспечения доходной части государственного бюджета, которая создается в основном за счет налогов.

     Налоговые производства, контроль и ответственность  являются важнейшими институтами налогового права. В практике налогообложения они служат главными инструментами, побуждающими всех налогоплательщиков и иных обязанных лиц к исполнению налоговой обязанности. Эти острые правовые средства воздействия на поведение налогоплательщиков и иных обязанных лиц должны применяться в строгих процессуальных рамках, которые можно в комплексе определить как налоговая юрисдикция, содержанием которой является контрольно-проверочная и процессуальная деятельность по выявлению, пресечению и предупреждению налоговых правонарушений, привлечению виновных к ответственности, обеспечению полноты собираемости налогов и сборов и укреплению налоговой законности.

     Проще говоря, налоговая юрисдикция представляет собой деятельность органов налогового контроля по реализации их административно-властных полномочий, осуществляемая в форме  налоговых административных производств, таких как:

     - производство по бесспорному взысканию налоговой недоимки и пеней с организаций;

     - производство по взысканию налоговой недоимки и пеней за счет имущества физических лиц;

     - регистрационно-учетное производство;

     - производство по контролю за расходами физических лиц;

     - производство камеральной налоговой проверки;

     - производство выездной налоговой проверки;

     - производство по делам о налоговых правонарушениях;

     - производство о нарушении налогового законодательства банками;

     - производство по делам об административных правонарушениях;

     Все эти виды налоговых административных производств объединяет в единый юрисдикционный комплекс ряд общих признаков: контрольно-процессуальное содержание деятельности; направление на обеспечение налоговой законности; выявление, предупреждение и пресечение нарушений налогового законодательства, административно-властный характер реализуемых полномочий.

     Налоговый контроль можно определить как комплекс учетно-проверочных и административно-процессуальных действий направленных на выявление, предупреждение и пресечение нарушений налогового законодательства, обеспечение полноты  собираемости налогов и укрепление налоговой законности в целом. Таким образом, налоговый контроль как разновидность государственного специализированного (только в отношении налогов и сборов) надведомственного контроля, представляет собой не только проверку соблюдения законодательства о налогах и сборах, но и проверку правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов, а также в устранении выявленных нарушений.

     Осуществлять  налоговый контроль в полном объеме уполномочены налоговые органы, поскольку  в ст.1 Закона РФ от 21 марта 1991г"О налоговых органах РФ" налоговые органы РФ определены как единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет (фонд) налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ, а также контроля за соблюдением валютного законодательства России, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов. В этом смысле о налоговом контроле следует говорить именно как о специализированном надведомственном контроле, а не о надзоре, являющемся задачей и функцией Прокуратуры РФ. Отличие прокурорского надзора в системе налогообложения от налогового контроля состоит в том, что прокурорский надзор, предназначенный только для обеспечения законности, строгого и единообразного исполнения законов. При его осуществлении проверяется не работа учреждений, а исполнение ими правовых предписаний.

     Посредством налогового контроля проверяется законность и целесообразность осуществляемой деятельности, своевременность уплаты налогов, сборов, пошлин и других платежей в бюджеты (фонды) разных уровней, а  также выявляются причины нарушений  налогового законодательства, а их виновники могут привлекаться к  ответственности 
Можно сказать, что контроль в налоговой деятельности - это метод руководства компетентного органа государственного управления за соблюдением налогоплательщиками требований налогового законодательства. Основной задачей налогового контроля является укрепление налоговой законности и на этой основе - обеспечение полноты собираемых налогов и сборов.

     Содержание  налогового контроля составляет совокупность установленных законом действий:

     - сбор, обработка и анализ информации о полноте (неполноте) исполнения налоговых обязанностей налогоплательщиками и другими лицами;

     - проверка полноты учета субъектов и объектов налогообложения;

     -выявление, предупреждение и пресечение нарушений налогового законодательства;

     -выявление причин и условий нарушений налогового законодательства и принятие необходимых правовых, организационных и административно-властных мер по их устранению.

     Правовыми основами налогового контроля являются Конституция РФ, НК РФ и система  иных актов законодательства о налогах  и сборах, среди которых можно  назвать:

         - Федеральные законы  (Федеральный Закон РФ от 21.03.91 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»; Федеральный закон РФ от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (с изменениями и дополнениями).

         - Указы Президента РФ;

         - Постановления Правительства РФ, такие как Постановление Правительства от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»; Постановление Правительства Российской Федерации от 10.08.2006 № 479 "О внесении изменений в Положение о Федеральной налоговой службе"и другими постановлениями Правительства РФ;

          - нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

     НК  РФ имеет приоритет по отношению  к другим нормативным актам, издаваемым органами государственной и исполнительной власти. Эти подзаконные акты действуют в части, не противоречащей НК РФ. 
Особое внимание следует обратить на то, что приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, издаваемые Министерством РФ по налогам и сборам, обязательны только для его подразделений и не относятся к актам законодательства о налогах и сборах. 
 

    1. Основные  элементы налогового контроля: субъект  и объект. Предмет, формы и методы осуществления налогового контроля
 

     Основными элементами налогового контроля являются: субъект налогового контроля (уполномоченный контролирующий орган); объект контроля;  предмет контроля, формы и методы осуществления контроля. Субъект контроля, (т.е. кто проверяет), объект (кого проверяют), предмет (что проверяется), цели контроля (для чего проверяется) и методы осуществления контроля (как проверяется)». Теперь я постараюсь раскрыть содержание каждого элемента.

       Объектами налогового контроля  являются лица, на которых налоговым  законодательством возложены юридические  обязанности. В их числе можно  выделить несколько основных  групп: 1) налогоплательщики; 2) налоговые  агенты; 3) банки; 4) лица, которые располагают  информацией о налогоплательщике. 

     Предметом налогового контроля выступает исполнение проверяемым лицом обязанностей, возложенных на него налоговым законодательством.    Целью налогового контроля является: выявление фактов нарушения налогового законодательства или некачественного исполнения участником налогового правоотношения своих обязанностей; выявление виновных и привлечение их к установленной юридической ответственности; устранение нарушений налогового законодательства; защита материальных интересов государства в виде принятия мер по взысканию недоимки; предупреждение нарушений налогового законодательства.

     Под методами налогового контроля понимаются способы, приёмы  его осуществления. Так как налоговый контроль  это разновидность финансового  контроля, то логично, что и методы у них общие. Поэтому я не буду их освещать в данной работе, а остановлюсь  на характерных чертах, присущих лишь налоговому контролю.   Существуют различные методы налогового контроля, как-то:

     1) общенаучные методы, такие как статистический, логический, сравнительный и другие;

     2) специальные методы исследования, такие как проверка документов; экономический анализ; исследование предметов и документов; осмотр помещений (территорий) и предметов; инвентаризация; экспертиза и т.д., применение которых характерно именно для определенных видов деятельности, в частности таких, как контрольная деятельность; 
3) методы воздействия на поведение проверяемых лиц в ходе осуществления налогового контроля, такие как убеждение, поощрение, принуждение и др.

     По  форме своего осуществления налоговый  контроль подразделяется на:

     1)непосредственный  контроль;

     2) опосредованный контроль.

     Непосредственный  контроль – это налоговый  контроль, проверка на котором ведется на самом  объекте контроля, а проверяющие  лица изучают и анализируют первичную  документацию, относящуюся к налоговому учёту. Опосредованный налоговый контроль характеризуется,  во-первых, тем, что  субъект контроля и его объект не вступают в непосредственный контакт, т.е. проверка носит заочный характер. Во-вторых, проверяющие лица, (т.е. работники  органов налоговой службы), имеют  дело главным образом с отчётной документацией.

     По  времени своего осуществления налоговый  контроль подразделяется на:

     - предварительный;

     - текущий; 

     - последующий.

     Предварительный налоговый контроль осуществляется до совершения какого-либо финансового  мероприятия. В ходе этого контроля выясняется вопрос, будет ли предполагаемое действие законным. Задача предварительного налогового контроля – не допустить  нарушений налоговой дисциплины, поэтому иногда этот вид налогового контроля называют превентивным (предупредительным).   

       Текущий налоговый контроль осуществляется  в процессе производства какого-либо  финансового мероприятия. В ходе  его выясняется вопрос, является  ли производимая операция законной. Задача текущего налогового контроля  состоит в том, чтобы пресечь  нарушения налоговой дисциплины. Иногда это вид контроля называют  оперативным. 

     Последующий налоговый контроль осуществляется после истечения срока, предоставленного для исполнения той или иной налоговой  обязанности. В ходе его выясняется вопрос, была ли эта обязанность  выполнена.

     Налоговый контроль может носить внутренний и  внешний характер. Внутренний контроль - это когда субъекты объект контроля являются  звеньями одной организационной  системы. Внешний контроль осуществляется в отношении организационно неподчинённых  субъектов.

     В настоящее время в ст. 82 Налогового кодекса устанавливаются следующие формы проведения налогового контроля:

     -  налоговые проверки;

     - получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов;

     -  проверки данных учета и отчетности;

     - осмотр и обследование помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);

     - другие формы (такие, например, как создание налоговых постов и т.д.). 

    1. Налоговая проверка как форма налогового контроля. Понятие, виды и общие правила  проведения налоговых проверок

     Налоговая проверка – это одна из форм налогового контроля, т.е. деятельности налоговых органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ. Такой контроль осуществляется должностными лицами налоговых органов в рамках их компетенции в форме различных мероприятий, круг которых определен законом. Право налоговых органов на проведение которых закреплено в ст. 31 НК РФ.

     Любая налоговая проверки направлена на проверку правильности исчисления налогов, на выявление  и установление фактов нарушения  законодательства о налогах и  сборах, в результате совершения которых  нарушается фискальный интерес государства. Кроме того, принято считать, что  они также имеют своей целью  предупреждение совершения налоговых  правонарушений в будущем. Причем не следует думать, что налоговая  проверка всегда касается только того налогоплательщика, в отношении  которого она проводится. На практике часто в круговорот налоговой проверки одного хозяйствующего субъекта оказываются вовлеченными многие его контрагенты, банки, государственные органы. Это связано с тем, что для получения информации о проверяемом лице или о сделке налоговые инспекторы наделены правом истребования документов у третьих лиц (это так называемые «встречные проверки» ).

     В некоторых работах помимо выездных и камеральных проверок выделяют как самостоятельный вид налоговых  проверок, определённых НК РФ, встречные  проверки. На мой взгляд, встречная  проверка в ст. 87 НК РФ употребляется  лишь для обозначения определённого  процессуального действия: истребования у третьих лиц документов, относящихся  к деятельности проверяемого налогоплательщика. Ведь данное действие не имеет своего самостоятельного значения и является лишь одним из методов налогового контроля, который может использоваться в ходе проведения камеральной или  выездной налоговой проверки. Поэтому, я считаю некорректным квалифицировать  встречные проверки как отдельный  вид налоговой проверки, а считаю необходимым отнести встречные  проверки к методам налогового контроля, которые используются при проведении налоговых проверок.

     Согласно  п. 1 ст. 87 НК РФ налоговые органы могут  осуществлять два вида налоговых проверок, имеющих фундаментальное различие: камеральные налоговые проверки и выездные налоговые проверки.

     Выездные  налоговые проверки отличаются от камеральных  по основаниям, срокам, месту и порядку  проведения, объему круга полномочий проверяющих и т. д. Причем при  выездной налоговой проверке налоговым  органам предоставляется значительно  больше полномочий по проведению мероприятий  налогового контроля, они располагают  более значительными временными сроками и задействуют более  серьезные людские и информационные ресурсы. Именно за счет этого и достигается результативность выездной налоговой проверки по сравнению со всеми другими мероприятиями налогового контроля, в том числе и с камеральной налоговой проверкой.

     Недаром и сама налоговая служба признает, что «основной и наиболее эффективной  формой налогового контроля являются выездные налоговые проверки» (приказ ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@). В то же время выездные проверки отнимают у налоговых инспекций  много сил, поэтому они стараются проводить их только «наверняка», т.е. при наличии оснований полагать, что тот или иной налогоплательщик полностью не уплатил налоги. Причем зачастую основанием для начала выездной налоговой проверки нередко является камеральная проверка.  
 

     Таблица №1 Сравнительная характеристика камеральных и выездных     проверок

  Камеральная налоговая  проверка Выездная налоговая  проверка
Субъект Территориальные налоговые органы Налоговые органы всех уровней
Объект Совокупность  финансово-хозяйственных операций только за отчетный период Совокупность  финансово-хозяйственных операций за весь проверяемый период, но не более  трех лет, предшествующих году проведения проверки
Основание для проведения Специального  решения не требуется Решения руководителя налогового органа
Периодичность Регулярно с  периодичностью представления отчетности Выборочно по мере необходимости
Место проведения Место нахождения налогового органа Место нахождения налогоплательщика
Категория проверяемых налогоплательщиков Все налогоплательщики Юридические лица и ИП
Используемые  мероприятия Мероприятия, не связанные с нахождением на территории налогоплательщика Любые, установленные  НК РФ мероприятия
 

     Налоговые проверки делятся на камеральные и выездные. Но можно представить и другую классификацию: по месту проведения и объёму проверяемой документации, а также и по другим признакам. Результат можно представить в виде схемы №1. 

     Схема №1 Способы квалификации налоговых  проверок

     

 

       
 
 
 
 
 

     Камеральная налоговая проверка - «это проверка представленных

налогоплательщиком  налоговых деклараций и иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов, а также проверка других имеющихся у налогового органа документов о деятельности налогоплательщика, проводимая по месту нахождения налогового органа»6.

     Сущность  камеральной налоговой проверки заключается в следующем:

     · контроль за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства;

     · выявление и предотвращение налоговых  правонарушений;

     · взыскание сумм неуплаченных или  не полностью уплаченных налогов

     ·привлечение виновных лиц к налоговой и административной ответственности за совершение преступлений;

     ·подготовка информации для обеспечения рационального отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

_______

6 Полтева А.М. «Камеральная налоговая проверка как форма налогового контроля» // М., 2009

Установленные НК РФ, правила проведения камеральных  налоговых проверок, рассмотрим в  виде схемы:  

     Схема№2 Проведение камеральной проверки 

Камеральная проверка 

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│                    1. Проведение камеральной проверки                   │

└─────────────────┬──────────────────────────────────────┬────────────────┘

                  │ проводится в течение 3 месяцев       │

                  │ со дня, следующего за  днем подачи    │

                  │ декларации (расчета)                 │

                  V                                      V

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│       Автоматизированный контроль и сверка контрольных соотношений      │

│                       по представленной отчетности                      │

└─────────────────┬──────────────────────────────────────┬────────────────┘

                  V                                      V

┌──────────────────────────────────┐   ┌──────────────────────────────────┐

│   Нет оснований для углубленной  │   │Есть основания для углубленной    │

│       камеральной проверки,      │   │камеральной проверки, например:   │

│         ошибки не найдены        │   │- выявлены ошибки, противоречия,  │

└─┬────────────────────────────────┘   │несоответствие декларации         │

  │                                    │(расчета) иным документам;        │

  │                 ┌──────────────────┤- заявлена  сумма НДС к возмещению;│

  │                 │                  │- заявлены льготы;                │

  │                 │                  │- подана отчетность по налогам,   │

  │                 │                  │связанным с использованием        │

  │                 │                  │природных ресурсов;               │

Правовое регулирование налогового контроля в РФ