Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Правовое регулирование недропользования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

НЕФТИ И ГАЗА им. И.М. ГУБКИНА

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Горное право»

на тему: «Правовое регулирование недропользования»

Выполнил Д.К. Ашмян

Группа 3ЮР-08-3

Приняла: Т.Г. Каварская

г. Москва

2010 г.

Оглавление

Введение ……………………………………………………………….…...…..3

Глава 1. Система предоставление недр в пользование в

Российской Федерации…...................................................................................6

1.1. Понятие и виды предоставление недр в пользование ……………..6

1.2. Лицензионная система недропользования………………………....18

Глава 2. Порядок предоставление недр в пользование……………………..33

2.1. Процедура выдачи лицензии……………………………….……….33

2.2. Проблемы правового регулирования аукционов и конкурсов

на право пользование недрами………………..………………….….….42

Заключение……………………………………..…………..….………............53

Список использованных источников и литературы ………………….…….56

Введение.

В данной работе мне хотелось бы осветить наиболее значимые проблемы, возникающие при регулировании предоставления недр в пользование. Полезность недр для человека и общества состоит в том, что они являются источником минерального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Необходимо отметить, что среди всех природных ресурсов, определяющих развитие человечества, наиболее важная роль отводится минеральным ресурсам, от которых во многом зависит экономическая и политическая независимость государства. Как показывает опыт, надёжное, бесперебойное снабжение минеральным сырьём правительства многих стран рассматривают как одну из приоритетных задач во внутренней и внешней политике. Требование по обеспечению потребности в минеральном сырье служит условием сохранения национальной безопасности, благосостояния и уровня промышленного производства.

Недра удовлетворяют также научные потребности, используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций, хотя приоритет в настоящее время отдаётся добыче полезных ископаемых. Кроме этого, следует учитывать, что недра являются невосполнимым ресурсом, так как в силу ограниченности и практической невозобновляемости запасов полезных ископаемых происходит их постепенное истощение и снижение качественных характеристик. В результате этого необходимо обеспечить наиболее полное и эффективное использование недр с учётом в первую очередь экологических требований (рациональное недропользование).

Достичь данного результата возможно только путём создания качественной системы государственного регулирования предоставления недр в пользование. Ведущую роль в этой системе играет правовой механизм лицензирования недропользования. Поскольку правовое регулирование отношений недропользования согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, правовая база, регулирующая данные вопросы, включает в себя как законодательство Российской Федерации, так и региональное законодательство. В частности, в законодательстве, регулирующем предоставление недр в пользование, отражены такие аспекты, как:

1. Основания для предоставления недр в пользование, которые в общем виде перечислены в Законе РФ «О недрах» от 21.02.92 г.

2. Процедура их предоставления. Помимо Закона «О недрах», данная процедура конкретизируется в актах федеральных органов исполнительной власти (Положение о порядке лицензирования пользования недрами и др.), а также в законодательстве субъектов Российской Федерации (например, Закон Свердловской области от 24.04.2009 № 25-ОЗ «Об особенностях пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Свердловской области» и т.д.)

3. Взаимосвязь недропользования с иными видами природопользования, регулируемая, помимо Закона «О недрах», иными федеральными законами (Федеральный закон «О животном мире», Земельный кодекс, и т.д.) и законами субъектов Российской Федерации (Областной закон Свердловской области от 21.11.2005 № 115 (ред. от 19.12.2008) «Об особо охраняемых природных территориях в Свердловской области»).

Исследование проблем в недропользовании имеет место в работах таких авторов, как С.А. Боголюбова, М.Е.Певзнера, О.И.Крассова, В.П.Пахомова, М.Н.Игнатьева, В.Н.Беляева и других. Однако все перечисленные авторы сходятся во мнении, что решение данных невозможно без внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

В условиях современного развития рыночных отношений в Российской Федерации все чаще встает вопрос о пересмотре форм регулирования недропользования. Особенно остро обсуждаются проблемы лицензирования права пользования недрами и выполнения лицензионных соглашений. Отдельные вопросы совершенствования системы лицензирования недропользования рассматривались в трудах В.В.Круглова, О.М. Теплова, Н.И. Толстых, Е.В.Новиковой, А.Б.Багандова, А.В.Гущина, Д.В.Осинцева, К.И.Налетова, и других исследователей.

В связи с этим целями данной работы являются:

1. изучение действующего законодательства, практики его применения и иной литературы, посвящённой данной теме;

2. выявление противоречий в российском законодательстве и конкретных проблем реализации его на практике.

В работе рассматриваются общие положения о пользовании недрами, проблемы, возникающие при лицензировании недропользования; проводится анализ высказываемых в литературе предложений по совершенствованию законодательства, учитывая как экономический, так и экологический аспект недропользования.

Отдельно выделяются проблемы и противоречия, возникающие при проведении конкурсов и аукционов. При рассмотрении правового регулирования данных процедур, можно выявить ряд проблем и противоречий, затрудняющих как сам порядок подготовки и проведения конкурсов и аукционов, так и критерии, позволяющие выявить их победителей, что, в свою очередь, препятствует осуществлению недропользования наиболее эффективным способом.

Глава I. Система предоставления недр в пользование в Российской Федерации.

Понятие и виды предоставление недр в пользование.

Регулирование отношений недропользовании в России в основном осуществляется на основе Конституции Российской Федерации¹, закрепляющей основные принципы использования природных ресурсов, Закона Российской Федерации «О недрах»² и Положения о порядке регулирования пользования недрами³. В частности в статье 9 Конституции Российской Федерации использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. При этом формулировка «могут находиться» дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано «могут быть», то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности⁴.

При рассмотрении вопроса о предоставлении права пользования недрами необходимо остановиться на вопросе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые определяются Конституцией Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, относятся:

а) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе касающихся экологии, использования недр;

б) федеральная государственная собственность, прежде всего на природные ресурсы, управление государственной собственностью;

в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

г) определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

д) метеорологическая служба, стандарты, в том числе в области охраны окружающей среды, охраны и использования недр.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:

а) защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе в сфере экологии и природопользования;

б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

в) разграничение государственной собственности, прежде всего на недра и другие природные ресурсы;

г) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории и объекты (в том числе редкие и находящиеся под угрозой исчезновения);

д) законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Закон Российской Федерации «О недрах» конкретизирует данные положения, закрепляя за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления конкретные вопросы в сфере недропользования (ст. 3, 4, 5 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Как уже отмечалось, недропользование наряду с землепользованием и другими видами ресурсопользования является одной из важнейших областей человеческой деятельности. Это обусловлено статусом природных ресурсов, определенным в Конституции Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). Деятельность любого добывающего предприятия неразрывно связана с использованием полезных свойств недр, что делает весьма важным вопрос об их рациональном использовании и охране.

Российское законодательство не раскрывает термина «недропользование», так Закон Российской Федерации «О недрах» не проводит различий между понятиями «недропользование» и «использование недр». И.Б.Калинин определяет недропользование как «использование полезных свойств недр Земли и покрывающих её вод для изучения, разведки и добычи содержащихся в них ресурсов (полезных ископаемых и иных неживых ресурсов), а также в целях, не связанных с их извлечением»⁵. Чтобы окончательно разобраться, что входит в данное понятие, а также для разграничения предмета правового регулирования законодательства о недрах от иных отраслей законодательства о природных ресурсах⁶, необходимо, прежде всего, определиться с самим термином «недра».

Понятие «недра» достаточно давно используется в российском законодательстве, но единства мнений по поводу того, что входит в его содержание, до сих пор не достигнуто. Ранее чаще всего он использовался как синоним понятия «полезные ископаемые». Однако в таком случае из определения и соответственно правового регулирования выпадают неразведанные запасы, выработанные пустоты и т.д. М.Е.Певзнер⁷ также отрицает данное сравнение, соотнося понятия «полезные ископаемые» и «недра» как часть и целое.

Определение недр дается в преамбуле Закона Российской Федерации «О недрах»: «Недра – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии, – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»⁸.

Говоря о недрах⁹, понимают только часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водного объекта, простирающейся до глубин, доступных для ее геологического изучения и освоения (первый десяток километров). Однако надо отметить, что существует и другие точки зрения, согласно которой определение недр не должно ограничиваться таким способом, как это сделано в действующем законе. В частности, А.И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий¹⁰.

В Законе Российской Федерации «О недрах» (в редакции на 27.12.2009 г)¹¹ определено, что недра как часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до центра Земли.

Для эффективных поисков, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых необходимы исследования земных недр, познание их геологического строения и происходящих процессов, установления закономерностей формирования и размещения месторождений¹². Весь этот комплекс работ, от исследований недр до добычи полезных ископаемых относится к сфере недропользования.

Так, в соответствии с действующим законодательством к пользованию недрами относятся различные виды геолого-геофизических и других исследований, направленных на общее геологическое изучение недр. Но всё-таки одним из важнейших и масштабных по объему видов пользования недрами является деятельность, связанная с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых и добычей полезных ископаемых, так как добыча ископаемых – это результат и причина всех предшествующих работ.

Следует также различать понятия «недра» и «ресурсы недр», к которым относятся рудные полезные ископаемые, топливно-энергетические ресурсы, полости естественного и техногенного происхождения в массиве горных пород¹³, поскольку использование недр предназначено не только для извлечения соответствующих ресурсов, но и для иных целей, в том числе не связанных с добычей полезных ископаемых (ст.6 Закона Российской Федерации «О недрах» перечисляет шесть видов недропользования).

Предоставление права недропользования оформляется лицензией, то есть документом, который удостоверяет право владельца на пользование участками недр. В лицензии должны быть указаны границы участка, цель, условия и срок пользования (ст.12 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах" подробно регламентирует ее содержание). Тем самым регистрация направлена на упорядочение и гармонизацию отношений между пользователями недр и землей на поверхности¹⁴. В ряде случаев право недропользования приобретается путем проведения конкурса или аукциона.

В теории в России выделяют два вида недропользования:

Общее;
Специальное.

Общее недропользование регулируется статьей 19 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах". Под общим недропользованием понимается право владельцев земельных участков в границах своего участка осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд до пяти метров, а так же устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, который не является источником централизованного водоснабжения, соблюдая законодательство и интересы соседних землепользователей. Для осуществления права общего недропользования не требуется специального разрешения (лицензии).

Специальное недропользование включает в себя следующие виды:

- регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

- геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

В последние несколько лет интерес к данному виду значительно возрос. Если раньше цель изучения носила более научный характер, то сейчас появляются компании, которые занимаются изучением месторождений в целях коммерческой продажи полученной информации. Таким образом, изучение стало видом коммерческой деятельности. Необходимо различать разведку и исследование /изучение. Последнее предполагает значительно больший охват территории и минимум нарушения целостности недр (то есть при отсутствии глубинных земляных работ, используются методы математического расчета, съемки высокочувствительных приборов). Отличительными моментами данного вида недропользования является то, что данное право не является исключительным (то есть право на изучение одного участка может быть предоставлено нескольким субъектам) и не дает приоритетного права на получение лицензии по добыче полезных ископаемых.

- разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

Данный вид направлен на целенаправленную разработку месторождений полезных ископаемых и осуществление их добычи и требует лицензии. Предоставление участка недр определенному субъекту зависит от двух факторов: от возможностей, технической оснащенности субъекта (определяется на основе конкурса или аукциона); от вида полезных ископаемых.

Полезные ископаемые классифицированы Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации № от 22.06.1998 «Об утверждении методических указаний Российской Федерации по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых»¹⁵. Данная классификация определяет единые для Российской Федерации принципы оценки и учета ресурсов полезных ископаемых и включает в себя твердые полезные ископаемые и подземные воды.

Основными критериями для классификации являются: сложность геологического строения (простое, сложное, очень сложное); степень изученности месторождения (разведанные и оцененные). В соответствии с данными критериями выделяют четыре группы запасов полезных ископаемых: "А";"В";"С1";"С2".

Дополнительной классификацией является деление запасов полезных ископаемых по экономическому показателю на балансовые (те, которые выгодно добывать государству сейчас или не выгодно из-за низкого технического уровня) и забалансовые (которые невозможно добывать из-за правовых или экологических причин или невыгодно из-за низкого содержания полезного компонента). Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии, переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу.

- строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данный вид включает использование недр для:

а) Строительства и эксплуатации подземных сооружений (объектов) различного назначения, размещаемых в выработках, пройденных при разработке месторождений полезных ископаемых, а также в естественных подземных полостях (пещерах). К таким объектам относятся: технические системы, требующие особых условий эксплуатации (в том числе обеспечивающие научные исследования); сооружения транспортного и энергетического назначения (линии метрополитена, тоннели, электростанции, трансформаторные станции); объекты оборонного и иного специального назначения; хранилища газонефтепродуктов, химических и радиоактивных веществ; сооружения, предназначенные для организации учреждений здравоохранения (соляные пещеры); сооружения, предназначенные для организации туризма и отдыха;

б) Захоронения в недрах отходов и вредных веществ, сброса сточных вод. К объектам для захоронения отходов относятся: системы закачки сточных вод, не содержащих радиоактивных и вредных компонентов; системы подземного захоронения жидких радиоактивных отходов и вредных веществ; возврата (обратной закачки) в недра дренажных, попутно извлеченных, а также использованных минеральных, теплоэнергетических, промышленных и технических вод; системы подземного захоронения вредных веществ и отходов.

в) Создания подземных хранилищ газа и нефтепродуктов.

- образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). При данном виде пользования недрами лицензия удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.

- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Этот вид характерен тем, что в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию.

Пользователями недр могут выступать физические, юридические лица, иностранные граждане, иностранные юридические лица, объединения юридических лиц, хотя применительно к отдельным видам недропользования существуют ограничения, например: добычу радиоактивного сырья могут осуществлять только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Пользование недрами в отделенных случаях может быть ограничено, например: в целях национально безопасности, при угрозе жизни или здоровью людей, если данный участок недр является особо охраняемым природным объектом.

А так же считается, что в отношении допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах до недавнего времени являлось одним из самых либеральных в мире¹⁶, но с принятием Федерального закона от 29.04.2008 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»¹⁷, который внес изменении и дополнении в Закон «О недрах», об определении особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении участков недр федерального значения. Тем самым подтверждает стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах». Основанием для возникновения права недропользования может служить соглашение о разделе продукции. Данное соглашение представляет собой договор, по которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) исключительное право на поиск, разведку и добычу минерального сырья на возмездной основе на определенный срок на определенном участке, а инвестор производит указанные работы за свой счет и на свой риск. Если полезные ископаемые обнаружены, то происходит раздел полученной продукции между государством и инвестором, то есть происходит компенсация затрат. Если полезные ископаемые не обнаружены, то расходы составляют риск инвестора. При заключении данного соглашения инвестор имеет определенные преимущества пред другими недропользователями (например, освобождается от уплаты ряда налогов). Соглашения о разделе продукции возникли ввиду отсутствия у государства достаточных финансовых средств для разработки новых месторождений и необходимости привлечения высокозатратных специальных технологий¹⁸.

Таким образом, порядок предоставление недр в пользование в Российской Федерации, зависит, главным образом, от вида пользования недрами и вида добываемого, изучаемого полезного ископаемого. Необходимо точное соблюдение требований законодательства, где подробно прописаны необходимые условия, которым должны соответствовать лица, претендующие на получение права пользование недрами. Так же нужно четко различать виды недропользования, и отличать общее недропользование, не требующее наличие лицензии на право пользования недрами, и специальное недропользование, где пользование недрами возможно осуществлять только при наличии лицензии, которая выдается лицензирующим органом для определённого вида использования недр. Осуществление отдельных видов недропользования в отдельных случаях возможно также при наличии разрешения уполномоченного органа.

Лицензионная система недропользования.

Как отмечалось, предоставление лицензий осуществляется через государственную систему лицензирования. В структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1996г. функционирует Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы¹⁹.