Правовое регулирование организации государственных закупок

    ВВЕДЕНИЕ

    Глава I. Общая характеристика государственных  и муниципальных нужд

    1.1 Понятие государственных и муниципальных  нужд

    1.2 Понятие государственных и муниципальных  заказчиков

    1.3 Понятие и сущность государственного  и муниципального контракта на  поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

    ГЛАВА II. СПОСОБЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

    2.1 Размещение заказа путем проведения  конкурса

    2.2 Размещение заказов путем запроса котировок

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    БИБЛИОГРАФИЯ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    ВВЕДЕНИЕ 

    Отказ от административно-плановых методов  управления экономикой, переход к  рыночным отношениям вызвал потребность  в новых экономических и правовых механизмах регулирования, к которым, прежде всего, относится антимонопольное регулирование, запрещающее злоупотребление доминирующим положением, ограничение конкуренции, а также правовое регулирование поставок товаров для государственных и муниципальных нужд.

    Актуальность  темы настоящей курсовой работы объясняется несколькими причинами. Во-первых, тем, что роль государственного и муниципального заказа достаточно велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика государства и муниципальных образований. Во-вторых, в настоящее время существует очень много проблем, связанных с поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд. Это, нарушения государственными или муниципальными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов – открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса. По данным Госкомстата, за год федеральными органами проводится около 40 тысяч конкурсов на поставки различной продукции. Но лишь 10% закупок осуществлялись на конкурсной основе, остальные 90% – это фактически результат личной договоренности заказчика и поставщика. Проводить конкурсы с запланированным результатом позволяло нечетко регламентированное законодательство. Действовавший до недавнего времени ФЗ от 06.05.1999г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее Закон № 97-ФЗ) детального описания процедуры конкурса не содержал. В Законе не было никаких критериев для определения победителей, что расширяло плацдарм для коррупции, не было упоминаний о внеконкурсных способах размещения заказа, которые регулировались другим нормативным актом - Указом Президента РФ от 08.04.1997г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и созданным на его основе Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Именно поэтому Закон № 97-ФЗ не получил широкого применения в практике как государственных, так и муниципальных закупок, о которых в нем даже не упоминалось.

    К тому же, долгое время не было вообще никакой нормативной правовой базы, регулирующей муниципальный заказ. Это объясняется тем, что на протяжении десятилетий существования советской власти отвергался принцип самоуправления. Комплексные планы социально-экономического развития городов и районов выполнялись по типовым методическим указаниям и носили рекомендательный характер.

    Все эти проблемы и призван решить, вступивший в силу 1 января 2006 года Федеральный  Закон от 21.07.2005г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд" (далее – Закон № 94-ФЗ), который направлен на решение задач упорядочивания нормативной базы и сведение воедино всех процедурных вопросов в области закупок, рационального расходования денежных средств, устранение возможности злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов, стимулирования добросовестной конкуренции, а также урегулирование гражданско-правовых отношений в области государственных закупок "по вертикали", то есть на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это в полной мере соответствует п. "о" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, которыми гражданское законодательство относится исключительно к компетенции Российской Федерации, по вопросам которой принимаются федеральные конституционные и федеральные законы.

    В первую очередь Закон № 94-ФЗ был  направлен на устранение наиболее распространенных злоупотреблений.

    Что же касается изменений, то из наиболее значимых новшеств Закона № 94-ФЗ можно  отметить:

    -введение  реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов;

    -закрытый  перечень случаев размещения  заказа у единственного поставщика;

    -кардинальное  изменение процедуры запроса  котировок, в том числе обязательное  размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет;

    -заложены  основы для размещения заказа  на биржах и посредством электронных  торгов;

    -установлена  ранее не применяемая процедура  запроса котировок в целях  оказания гуманитарной помощи  и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

    -введен  механизм защиты прав участников размещения заказа;

    -установлена  обязательность проведения аудиозаписи  для заказчика, возможность проведения  аудио- и видеозаписи для участников  размещения заказа. 

    Цели  работы:

    -проанализировать  институт поставок для государственных и муниципальных нужд;

    -изучить  средства и приемы, при помощи  которых удовлетворяются государственные  и муниципальные потребности;

    -раскрыть  проблемы, существующие в практике  государственных заказов и показать  пути их решения.

    В соответствии с указанными целями были поставлены следующие задачи:

    -определение  понятия государственных и муниципальных  нужд, выявление целей поставок  для государственных и муниципальных  нужд;

    -исследование  способов размещения заказов  для государственных и муниципальных  нужд в свете Закона № 94-ФЗ, выявление его положительных и отрицательных сторон и отличия от ранее действующего законодательства;

    -анализ  иных нормативно-правовых актов,  связанных с отношениями по  поставке для государственных  и муниципальных нужд;

    -исследование государственного и муниципального контракта, особенностей, порядка их заключения и исполнения, а также изучение ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного и муниципального контракта для государственных и муниципальных нужд.

    Объектом  исследования является правовое регулирование  процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных  контрактов.

    Предметом исследования данной выпускной квалификационной работы являются государственные и  муниципальные нужды, способы, и порядок их удовлетворения.

    Методологическая  основа исследования. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный  анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, методы группировки, сравнения и др. 
 
 
 
 

    Глава I. Общая характеристика государственных  и муниципальных нужд 

    1.1 Понятие государственных и муниципальных  нужд 

    Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

    Под государственными нуждами субъектов  Российской Федерации понимаются потребности  субъектов Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, понятие "государственные нужды" объединяет понятия "федеральные нужды" и "нужды субъектов РФ".

    В широком понимании государственный  заказ - это потребность органов  государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется  за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютерной техники для органов государственной власти, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для вооруженных сил РФ. В узком смысле государственным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти.

    Одним из признаков указанных нужд является обеспечиваемость их за счет средств  федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования. Подлежат ли применению нормы Закона № 94-ФЗ, когда размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд предполагается осуществлять получателями бюджетных средств, полученных ими от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности? Подразумевает ли Закон № 94-ФЗ под внебюджетными источниками финансирования исключительно средства бюджетов государственных внебюджетных фондов? Однозначно ответить здесь нельзя. Согласно ч. 2 ст. 42 Бюджетного Кодекса РФ (далее – БК РФ) доходы получателей средств федерального бюджета, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются как доходы от использования государственного (муниципального) имущества либо как доходы от оказания платных услуг. В связи с этим при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности необходимо применять нормы Закона № 94-ФЗ.

    Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении  которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

    Целевые программы являются одним из важнейших  средств реализации структурной  политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

    Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система  целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и  планируемых государством эффективных  путей и средств достижения указанных ориентиров.

    Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных  бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных  образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. 

    1.2 Понятие государственных и муниципальных  заказчиков 

    В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона № 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать  соответственно:

    - государственные  органы (в том числе органы  государственной власти). Структура федеральных органов исполнительной власти периодически утверждается указами Президента РФ;

    - органы  управления государственными внебюджетными  фондами;

    - органы  местного самоуправления;

    - бюджетные  учреждения. Бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы;

    - иные  получатели средств федерального  бюджета. К числу получателей  бюджетных средств (получатель  средств соответствующего бюджета)  БК РФ относит органы государственной  власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

    Получатели  бюджетных средств имеют право  на:

    - своевременное  получение и использование бюджетных  средств в соответствии с утвержденным  бюджетной росписью размером  с учетом сокращения и индексации;

    - своевременное  доведение уведомлений о бюджетных  ассигнованиях и лимитах бюджетных  обязательств;

    - компенсацию  в размере недофинансирования.

    Получатели  бюджетных средств обязаны:

    - своевременно  подавать бюджетные заявки или  иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

    - эффективно  использовать бюджетные средства  в соответствии с их целевым  назначением;

    - своевременно  и в полном объеме возвращать  бюджетные средства, предоставленные  на возвратной основе;

    - своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

    - своевременно  представлять отчет и иные  сведения об использовании бюджетных  средств.

    В случае, если созданы федеральный  орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа.

    На  государственном заказчике лежат  функции формирования государственного заказа (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Также на государственном заказчике лежат функции размещения государственного заказа, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение государственного заказа связано с заключением государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг, который подписывается непосредственно самим государственным или муниципальным заказчиком. 

    1.3 Понятие и сущность государственного  или муниципального контракта  на поставку товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд. 

    Под государственным или муниципальным  контрактом понимается договор, заключенный  заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования  в целях обеспечения государственных  или муниципальных нужд.

    Актами  компетентных органов власти могут предусматриваться типовые формы государственных контрактов.

    Государственный контракт и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном  Гражданским кодексом РФ и иными  федеральными законами с учетом положений  Закона № 94-ФЗ.

    Общие правила о заключении договора содержит гл. 28 ГК РФ. Договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

    Договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной. Договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. Офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора.

    Акцептом  признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным. Молчание не является акцептом, если иное не вытекает из закона, обычая делового оборота  или из прежних деловых отношений  сторон.

    Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд является разновидностью договора поставки и в этом смысле может быть охарактеризован как возмездный, консенсуальный и взаимный договор. Но этот договор обладает существенными особенностями, позволяющими выделить его из общей массы договоров поставки.

    После определения победителя конкурса, аукциона или победителя в проведении запроса  котировок в срок, предусмотренный  для заключения государственного или  муниципального контракта, заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем конкурса, аукциона или победителем в проведении запроса котировок либо при уклонении победителя конкурса, аукциона или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта с участником размещения заказа, с которым заключается такой контракт, в случае установления факта:

    1) проведения ликвидации участников  размещения заказа - юридических  лиц или принятия арбитражным  судом решения о признании  участников размещения заказа - юридических лиц, индивидуальных предпринимателей банкротами и об открытии конкурсного производства.

    2) приостановления деятельности указанных  лиц в порядке, предусмотренном  Кодексом об административных  правонарушениях РФ (далее – КоАП  РФ). В соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

    3) предоставления указанными лицами  заведомо ложных сведений, содержащихся в заявке на участие в конкурсе или в заявке на участие в аукционе.

    4) нахождения имущества указанных  лиц под арестом, наложенным  по решению суда, если на момент  истечения срока заключения контракта  балансовая стоимость арестованного  имущества превышает 25% балансовой стоимости активов указанных лиц по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.

    5) наличия у участника размещения  заказа задолженности по начисленным  налогам, сборам и иным обязательным  платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, при условии, что участник размещения заказа не обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    ГЛАВА II. СПОСОБЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД 

    2.1 Размещение заказа путем проведения  конкурса 

    Размещение  заказа может осуществляться:

    1) путем проведения торгов.

    2) без проведения торгов.  

    Под конкурсом понимаются торги, победителем  которых признается лицо, которое  предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер. Конкурс может быть открытым и закрытым.

    Открытый  конкурс используется для закупок  товаров, работ, услуг с высокой  стоимостью (выше определенного заказчиком порогового уровня). Его отличительной чертой является то, что при его проведении все участники размещения заказа вправе направить заказчику конкурсные заявки. Участникам размещения заказа предоставляются длительные сроки для подачи конкурсных заявок. Все эти условия способствуют развитию и усилению конкуренции и значительной экономии бюджетных средств. Открытый конкурс - один из самых сложных способов закупки.

    Заказчик, уполномоченный орган вправе размещать  заказ путем проведения закрытого  конкурса исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в конкурсной документации либо в проекте государственного контракта. При закрытом конкурсе заказчик не затрачивает средства на публикацию извещения о конкурсе, так как такое извещение направляется каждому участнику размещения заказа персонально в виде приглашения принять участие в закрытом конкурсе, причем только тем участникам, у которых имеется доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, и способным осуществлять поставки товаров, выполнять работы и услуги, являющиеся предметом конкурса. Закрытый конкурс проводится по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти. Вышеуказанные условия приводят к ограничению конкуренции, что является недостатком закрытого конкурса.

    Не  допускается взимание с участников размещения заказа платы за участие  в конкурсе, за исключением платы за предоставление конкурсной документации.

    Заказчиком, уполномоченным органом может быть установлено требование о внесении денежных средств в качестве обеспечения  заявки на участие в конкурсе. В  случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные в качестве заявки на участие в конкурсе, не возвращаются. При этом размер обеспечения заявки на участие в конкурсе не может превышать 5% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

    В случае если заказчиком, уполномоченным органом установлено требование обеспечения заявки на участие в конкурсе, такое требование в равной мере распространяется на всех участников размещения заказа и указывается в конкурсной документации. Указанные средства подлежат учету на счетах для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение в соответствии с законодательством РФ.

    Кроме того, плата за предоставление конкурсной документации взимается с участников конкурса в случае, если такая плата  установлена заказчиком и указание об этом содержится в извещении о проведении открытого конкурса, за исключением случаев предоставления конкурсной документации в форме электронного документа. При этом размер такой платы не должен превышать расходы заказчика на изготовление копии конкурсной документации и доставку ее лицу, подавшему заявление на получение конкурсной документации посредством почтовой связи.

    Если  организатор конкурса не может самостоятельно составить подробные спецификации товаров, определить характеристики работ, услуг (например, научно-исследовательские, опытно-конструкторские разработки, сложные реставрационные работы, строительство нового объекта и др.), то Закон № 94 - ФЗ дает ему право на публикацию в официальном печатном издании и размещение на официальном сайте сообщения о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока предоставления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг. Такое сообщение не является извещением о проведении конкурса. Это дополнительный подготовительный этап. По результатам получения отзывов на такое сообщение собственно и формируется извещение о проведении конкурса. Стоит отметить, что лица, подавшие их, не имеют каких-либо преимуществ при проведении конкурса.

    После определения предмета конкурса заказчик, уполномоченный орган принимают решение о проведении конкурса, т.е. именно после этого момента и публикуется и размещается извещение о проведении конкурса. Извещение о проведении открытого конкурса опубликовывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за тридцать дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе.

    30 дней - это минимальный срок от  опубликования извещения о проведении  открытого конкурса в официальном  издании и размещения на официальном  сайте до дня вскрытия конвертов  с заявками. На практике может  возникать потребность изменить первоначально установленный срок для исчисления даты проведения открытого конкурса. Норма, которая предусматривает возможность сокращения такого срока в Законе № 94 - ФЗ, отсутствует. Такое снижение будет нарушением. В этой связи можно лишь отказаться от проведения объявленного конкурса при соблюдении установленной процедуры, а перенести срок - нет. Если имеется острая потребность в товарах, то есть смысл провести процедуру котировок.