Правовое регулирование организации и проведение референдума в РФ

 

                                                   Оглавление

Введение……………………………………………………………………….......3

Глава I. Теоретико-правовые основы института референдума в РФ………….7

§ 1. Понятие референдума…………………………………………………….….7

§ 2. Виды референдума…………………………………………………………...9

§ 3. Право граждан на референдум……………………………………………..10

Глава II. Процедура проведения референдума в РФ………………………….14

§ 1. Особенности проведения референдума на общефедеральном уровне….14

§ 2. Особенности проведения референдума на региональном уровне……….29

§ 3. Особенности проведения референдума на местном уровне……………..32

Глава III. Правовое регулирование организации и проведение референдума в РФ…………………………………………………………………………………38

§ 1. Порядок назначение референдума в РФ. Предмет референдума. Основные стадии подготовки и проведения референдума…………………...............................................................................38

§ 2. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” 2004 г……………………………………………………………….48

§ 3. Подведение итогов референдума. Юридическая сила решений, принятых путем референдума……………………………………………………………....51

§ 4. Практика проведения референдумов в России …………,...………….….52 

§ 5.  Попытки проведения референдума Российской Федерации в 1999–2002 годах………………………………………………………………………………54

Заключение……………………………………………………………………….62

Список  использованной литературы…………………………………………...64

Введение

 

           Конституция Российской Федерации провозглашает носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Свою власть он реализует непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

           Актуальность темы исследования. Демократические преобразования современного общества, формирование в России правового государства способствуют развитию народовластия, совершенствованию форм участия населения в управлении государством и решении вопросов местного значения. Признание многонационального народа РФ единственным источником власти означает необходимость создания правовых и организационных условий для непосредственного осуществления власти гражданами РФ.

          Необходимо указать на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомлённости голосующих, ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов и защита мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: не подконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей, обман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рекламные компании, вмешательство видео и теледемократии.

           Опыт показал, что оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной. Этот способ принятия решения имеет немало как сильных, так и слабых сторон. В связи с вышеизложенным, следует считать, что проблемы института референдума РФ, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны.

          Референдум, будучи одним из основных институтов народовластия, имеет важное значение для современного российского конституционализма, определения направлений развития общества и государства, он призван обеспечивать свободное волеизъявление граждан по самому широкому спектру вопросов. Государственная власть и местное самоуправление функционируют устойчиво и эффективно лишь при наличии развитых институтов прямой демократии. Необходимо последовательное расширение участия граждан в управлении делами субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе и путем референдумов.

          Сегодня практика проведения референдумов требует значительного усиления теоретических разработок в данной области. Именно этим объясняется, с одной стороны, возросший в последние годы интерес к исследованиям данной темы, а с другой - большое количество пробелов и противоречий в законодательстве о референдуме. На первый план вышла задача создания таких референдумно-правовых механизмов, которые позволят гарантировать возможности граждан самостоятельно, независимо от воли политических элит решать важнейшие вопросы управления государством и муниципальным образованием. Основной упор должен делаться на углубление содержания и обеспечение реализации права граждан на референдум.

          Одной из задач исследователей является поиск путей преодоления известных недостатков референдум. Главная цель современного референдума - не перераспределять власть от представительных и выборных исполнительных органов к народу, не столько служить средством разрешения политических конфликтов либо решения политических задач, сколько гармонизировать отношения между обществом и государством, укреплять легитимирующую основу властных решений. Предоставление гражданам возможности инициировать референдум должно стимулировать представительные и исполнительные органы власти осуществлять свою деятельность в условиях гласности и привлечения широкого круга субъектов к участию в их деятельности.

          Целью работы является раскрытие самого понятия и порядка функционирования института референдума в РФ, выявление имеющихся правовых пробелов и формулирование предложений по совершенствованию механизмов референдума. Для достижения поставленной цели следует решить ряд задач:

  • показать процесс развития института референдума в мировой и отечественной политической и юридической практике;
  •   представить, как отображен институт референдума в современном Российском законодательстве;
  • проанализировать практику проведения референдумов в России;
  • дать оценку политической и правой эффективности института референдума в РФ;
  • определить потенциал использования института референдума в процессе становления современной российской государственности.

          Степень разработанности темы определяется тем, что проблемы прямой демократии были в центре внимания не только специалистов в области конституционного права, но и теоретиков государства и права, историков, социологов, политологов. Многим аспектам рассматриваемой темы посвятили свои работы С.А. Авакьян, М,В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.В. Комарова, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Е.Чиркин, М.Ф. Чудаков и др.

           Основные положения, выносимые на защиту:

  1. Референдум - это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа.
  2. Классификация референдумов по видам может проводиться по различным основаниям. Наибольшую теоретическую и практическую ценность имеет выделение видов референдума на основе содержания, характеристик субъекта и объекта референдума, а также по правовой силе принимаемых решений.
  3. Право граждан РФ на референдум - это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система принадлежащих совершеннолетним гражданам РФ конституционных и производных от конституционных других юридических возможностей путем свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I. Теоретико-правовые основы института референдума в РФ

§ 1. Понятие референдума

 

          Латинское refero означает сообщать, докладывать, передавать. Российская юридическая энциклопедия уточняет: лат. referendum букв: то, что должно быть сообщено.1 Этимологическое значение понятия "референдум" не совпадает с его правовым содержанием.

          Рассмотрим, какое определение дают референдуму ученые-государствоведы.         

          В.В. Маклаков рассматривает референдум как одну из разновидностей непосредственного участия избирателей в законодательстве, которая, согласно представлениям буржуазных государствоведов, занимает промежуточное положение между прямым и представительным правлением и указывает на его традиционное назначение утверждение или отклонение законопроектов. Позже он расширяет перечень актов, которые могут быть объектом решения в ходе референдума: "референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта".2

           Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет видят в референдуме "способ непосредственного решения народом в целом и населением в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни".3

           В.В. Комарова полагает, что референдум следовало бы определить в качестве "формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер".4

          В.Ф. Коток считает, что "Референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер".5

          Итак, референдум это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственной власти или органа местного самоуправления.

          Разновидностью референдума является плебисцит, который применяется для легитимизации того или иного государственного лидера или действий органов власти. Часто так называют опрос населения с целью определения судьбы какой-либо территории. По своей процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.

          Основными признаками референдума являются:

1) референдум - это форма непосредственного  осуществления народом своей  власти, позволяющая выявлять волю  народа в своем «чистом» виде, не опосредованном представительством  депутатов; 

2) референдум - это всегда голосование способ  выявления воли большинства населения; 

3) законопроекты,  принятые на референдуме, как  правило, могут изменяться (отменяться) только путем принятия нового  решения на референдуме; 

4) решение,  принятое на референдуме, не  нуждается в утверждении каким-либо  другим органом и вступает  в силу, как правило, с момента  официального опубликования результатов референдума.6

                                     

 

                                             § 2. Виды референдума

 

          Выделяют следующие виды референдума:

  • общегосударственный, региональный и местный референдум. В общегосударственном референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Региональные референдумы проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации. Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум;
  • обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума. Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем.
  • конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносятся проекты конституции, поправки к ним, изменение статей или положений конституции, а также принятие конституционных законов. Конституционный референдум это наивысшее проявление народовластия. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения;
  • допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Допарламентский референдум проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей, послепарламентский - после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума, внепарламентский - когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке;
  • утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий;
  • решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например при принятии закона). М.Ф. Чудаков отмечает, что консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом7.

Есть и  иные классификации: законодательный, международно-правовой референдум (решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениями с другими государствами), административный референдум (по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.

 

 

                                § 3. Право граждан на референдум

 

 

          Согласно статье 6 Конституции РФ, каждый гражданин РФ на ее территории обладает всеми правами и свободами.8 Право на референдум относится к группе публично-политических прав и свобод. Они существуют и реализуются в сфере политики.

          Согласно ст. 5 Закона "О референдуме" 2004 г., гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.9

          В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме РФ, субъекта РФ, местном референдуме. Гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Гражданин РФ имеет право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.10

          Согласно п. 10 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях...", на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. В России обладание правом на участие в местном референдуме для иностранных граждан обусловлено наличием международного договора между РФ и соответствующим иностранным государством и закона субъекта Федерации, а также постоянным проживанием иностранного гражданина на территории соответствующего муниципального образования.

          Конституция РФ (ст. 32, 130) непосредственно закрепляет только право граждан России участвовать в референдуме, конкретизирующее более общие конституционные права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.11

         Анализируя непосредственное участие граждан в управлении делами государства и местного самоуправления, С.А. Авакьян приходит к выводу, что оно "выражается в следующих возможностях граждан РФ:

  • в праве участвовать в принятии государственных решений (законы и др.) на референдуме РФ, а также субъекта РФ и местном референдуме;
  • в праве постановки вопросов перед государственными органами и органами местного самоуправления в порядке народной инициативы (сбор подписей за проведение референдума, подготовка и принятие законопроекта и т.п.)".12

          Конституционное право граждан на референдум может быть реализовано только коллективно, посредством выражения общей воли участников референдума, определяемой на основе волеизъявления большинства. Следовательно, исходя из принятого критерия классификации данное право можно признать коллективным.

          Итак, можно предложить следующее понятие права граждан на референдум:

право граждан  Российской Федерации на референдум - это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система  принадлежащих совершеннолетним гражданам  Российской Федерации конституционных  и производных от конституционных  юридических возможностей посредством  свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в  управлении делами государства и  осуществлении местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Процедура проведения референдума в РФ

§ 1. Особенности проведения референдума на общефедеральном уровне

 

        Статьей 2 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены основные принципы проведения референдума:

·   референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании;

·   граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, а также от других обстоятельств;

·   граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях, каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

·   гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно;

·   участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению;

·   голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

          В референдуме имеют право участвовать правоспособные граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.

         Исходя из исключительной важности вопросов, выносимых на референдум, для реализации основ конституционного строя Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» запрещает участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению референдума.

         Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» применяются нормы названного Федерального закона (п.7, ст.1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Закон является своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведения референдума как на Федеральном, так и на местном уровне.

          Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» устанавливает стабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума: принятые в установленном законом порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах или референдуме вступают в силу только после окончания избирательной кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).

         Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года регулирует предмет республиканского референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом».

          В соответствии с названной тенденцией на референдум согласно ст. 6 названного Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года не могут быть вынесены вопросы:

· об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного  Конституцией Российской Федерации;

· о досрочном прекращении или  продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении  сроков проведения таких выборов;

· об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении  или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

· о персональном составе федеральных  органов государственной власти, иных федеральных государственных  органов;

· об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении  срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным  договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или  назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным  договором Российской Федерации;

· о принятии чрезвычайных и срочных  мер по обеспечению здоровья и  безопасности населения;

· отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции  федеральных органов государственной  власти.

          Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условием является такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая бы исключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

           Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года прямо, другая - косвенно.

           К числу субъективных прав гражданина по участию в референдуме, сформулированных в данном законе, получивших прямое закрепление, относятся: право на инициирование референдума (ст. 15, 17); право подписи в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума (п. 6 ст. 17); право быть членом комиссии референдума с решающим или совещательным голосом (ст. 27); право на участие в финансировании референдума (ст. 51); право на участие в агитационной деятельности (ст. 60, 61); право быть наблюдателем на участке референдума (ст. 36); право быть уполномоченным представителем инициативной группы (ст. 34); право обжаловать решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, комиссий референдума, их должностных лиц, нарушающих право на участие в референдуме (п. 2, 4 ст. 44, ст. 87); право голоса, включая возможность досрочного голосования, получения открепительного талона (ст. 71, 73).

          Косвенное закрепление в Федеральном конституционном законе «О референдуме» от 28 июня 2004 года получило право на информирование о ходе и результатах референдума. Оно вытекает из содержания ст. 34, 44, 82 анализируемого Федерального конституционного закона, закрепляющих гласность как принцип организации и проведения референдума Российской Федерации.

          Центральная избирательная комиссия РФ направляет предварительные данные о результатах референдума редакциям средств массовой информации по мере поступления этих данных в ЦИК РФ. Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия РФ опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.

          В соответствии со ст. 14 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них; Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации; федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и вышеуказанным Федеральным конституционным законом.

Правовое регулирование организации и проведение референдума в РФ