Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства. 3
2015
СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………
Глава 1. Понятие и виды ответственности
за нарушение бюджетного законодательства……………………………………
1.1 Понятие и сущность ответственности
за нарушение бюджетного законодательства……………………………………
1.2 Виды ответственности за нарушение
бюджетного законодательства……………………………………
Глава 2. Правовое регулирование
ответственности за нарушение бюджетного
законодательства……………………………………
2.1 Понятие и основания ответственности
за нарушение бюджетного законодательства……………………………………
2.2 Виды и меры бюджетно-правовой ответственности………29
Глава 3. Анализ Федерального
закона от 23 июля 2013 года №252-ФЗ “О внесении
изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные
законодательные акты РФ” и нерешённые проблемы применения
бюджетного законодательства……………………………………
3.1 Новое в законодательстве: усилены
меры государственного и муниципального
контроля за соблюдением бюджетного законодательства……………………………………
3.2 Нерешённые проблемы применения
бюджетного законодательства……………………………………
Заключение……………………………………………………
Список использованной литературы……………………………………42
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы состоит в том, что в настоящее время большое значение уделяется формированию бюджета. В мире трудно отыскать страну, у которой бы не возникали проблемы и сложности в бюджетных взаимоотношениях между центром и территориями. И чем больше государство, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и регионов. Ответственное исполнение бюджетного законодательства определяет эффективность государства, стабильность жизни и деятельности его граждан.
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство воздействует на формирование фондов денежных средств.
Объект исследования данной темы – бюджетное законодательство.
Предмет исследования – нарушения в сфере бюджетного законодательства.
Цель работы заключается в исследовании ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
– рассмотреть понятие и сущность ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
– изучить виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
– рассмотреть понятие и основания ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
– изучить виды и меры бюджетно-правовой ответственности;
– изучить и проанализировать Федеральный закон от 23 июля 2013 года №252-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ”;
– выявить при анализе действующего бюджетного законодательства нерешённые проблемы применения бюджетного законодательства.
При проведении исследования были использованы следующие методы: анализ существующей источниковой базы (метод научного анализа); обобщение и синтез точек зрения, представленных в источниковой базе (метод научного синтеза и обобщения); моделирование на основе полученных данных авторского видения в раскрытии поставленной проблематики (метод моделирования).
Теоретико-методологическую базу исследования составили: авторские издания; учебная литература (учебники и учебные пособия); научные статьи в периодических журналах; специализированные веб-сайты организаций.
Нормативно-правая база состоит из действующего законодательства РФ, с использованием справочно-правовой системы “Консультант +”, “Гарант”. Информационная база исследования: российское законодательство, материалы периодической печати.
В тематике исследования существует недостаточная разработанность и нерешённые вопросы. Это значит, что данная работа, помимо, учебной, будет иметь теоретическую, так и практическую значимость. Научная значимость данной работы состоит в оптимизации и упорядочивании существующей научно-методологической базы по исследуемой проблематике – ещё одним независимым авторским исследованием. Практическая значимость темы состоит в анализе проблем, как во временном, так и в пространственном разрезах.
Структура данной работы состоит из введения, трёх разделов, заключения и списка использованной литературы.
1. Понятие и виды
1.1 Понятие и сущность ответственности за нарушение бюджетного законодательства
В механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. Социальная функция финансовой ответственности выражается в общем предупреждении финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства.
Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечёт за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность как разновидность юридической ответственности. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства – вид финансово-правовой ответственности.
Ответственности за нарушения бюджетного законодательства присущи все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, то есть внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства – это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.
Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определённых лишениях личного, имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель и представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.
В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства, реализуется в строго определённом порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.
В-четвёртых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения.
Юридическая ответственность – это реакция на правонарушение. Правонарушение выступает основанием ответственности, без правонарушения нет ответственности. Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками: государственным принуждением; отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние; наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания. При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической ответственности государство преследует, как правило, три цели: обеспечение исполнения бюджетного законодательства; наказание правонарушителя; защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений.
В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности – бюджетно-правовую ответственность – это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.
Характеризуя бюджетные полномочия РФ в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, необходимо отметить следующие обстоятельства: установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ; установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения, бюджетных мер принуждения.1
1.2 Виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную.
Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная – в случае причинения работником ущерба предприятию.2 Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 года №63-ФЗ (ред. от 23.07.2013) (далее – УК РФ):3
1. Присвоение или растрата,
то есть хищение чужого
2. Превышение должностных полномочий - совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлёкших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства – наказывается штрафом в размере до 180 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 мес., либо лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 5 лет, либо принудительными работами на срок до 4 лет, либо арестом на срок от 4 до 6 мес., либо лишением свободы на срок до 4 лет.7 В БК РФ – нарушение условий предоставления бюджетного кредита.8
3. Нецелевое расходование бюджетных средств, в соответствии с которым преступлением является расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определённым утверждёнными бюджетом – наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного 1 до 2 лет, либо принудительными работами на срок до 2 лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3 лет или без такового, либо арестом на срок до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до 2 лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3 лет или без такового.9 В БК РФ – нецелевое использование бюджетных средств.10
В определённых случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 года №195-ФЗ (ред. от 30.09.2013) (далее – КоАП РФ):11
1. Нецелевое использование бюджетных средств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, полученных из бюджета бюджетной системы РФ –влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 15 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет; на юридических лиц – от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.12 В БК РФ - нецелевое использование бюджетных средств.13
2. Невозврат бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 15 тыс. руб.14 Невозврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 15 тыс. руб.; на юридических лиц – от 5 до 25% суммы бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ.15
Возврат бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ, с нарушением срока возврата – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.16 Возврат бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, с нарушением срока возврата – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.; на юридических лиц – от 2 до 12% суммы бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ.17
В БК РФ – невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита.18
3. Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным бюджету бюджетной системы РФ – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб.19 Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юридическому лицу – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.; на юридических лиц – от 5 до 25% суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ.20
Перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным бюджету бюджетной системы РФ, с нарушением срока – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 тыс. до 15 тыс. руб.21 Перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юридическому лицу, с нарушением срока –
влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 тыс. до 15 тыс. руб.; на юридических лиц - от 2 до 12% суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ.22
В БК РФ - неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом.23
4. Нарушение кредитором условий предоставления бюджетного кредита, за исключением отдельных случаев 24 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 2 лет.25 Нарушение заёмщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ, за исключением отдельных случаев26 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 2 лет.27 Нарушение заёмщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, за исключением отдельных случаев28 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.; на юридических лиц – от 2 до 12% суммы полученного бюджетного кредита.29
В БК РФ – нарушение условий предоставления бюджетного кредита.30
5. Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления, за исключением отдельных случаев31 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 2 лет.32
В БК РФ – нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.33
Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, сомнений не вызывает. Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что её мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного,34 налогового,35 земельного36 законодательства может наступать административная ответственность.
Однако действующее бюджетное законодательство даёт основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности: во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности; во-вторых, это связано с мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:
– бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
– бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
– бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
– приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
– передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.37
Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, необходимо сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий “меры государственного принуждения”, “юридическая ответственность”, “наказание”, “санкция”.
В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения – это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В БК РФ не используются термины “санкция”, “наказание”, а употребляется термин “меры принуждения”, что наиболее точно отражает сущность закреплённого в Кодексе.
Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.
К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:
1. Нецелевое использование бюджетных средств и нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов – приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).38
2. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, и нарушение условий предоставления бюджетного кредита – приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.39
Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.
Правовосстановительными мерами являются:
1. Нецелевое использование бюджетных средств – бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими.40
2. Нарушение условий предоставления бюджетного кредита – бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита.41
3. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита – бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ42 за каждый день просрочки.43
4. Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом – бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за её несвоевременное перечисление в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ44 за каждый день просрочки.45
Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причинённых как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер, дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают. Наиболее спорным является вопрос относительно пени. Пеня – это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Её значение – в компенсации потерь, ущерба, причинённого общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ (часть первая) от 31 июля 1998 года №146-ФЗ (ред. от 23.07.2013) (далее – НК РФ), то можно увидеть, что пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности.46 Такая же позиция отражена в КоАП РФ, где пеня не называется в качестве административного наказания.47 Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.
Теперь определим сущность штрафа, и предупреждения как мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ. Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства РФ – по нормативу 100%.48
Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для осуществления их полномочий по государственному (муниципальному) финансовому контролю, а равно их представление не в полном объёме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечёт за собой ответственность, установленную законодательством РФ.49
В санкции, которой указан штраф, предусмотренный КоАП РФ, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса –непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объёме или в искаженном виде, за исключением отдельных случаев50 – влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц – от 300 до 500 руб.; на юридических лиц – от 3 тыс. до 5 тыс. руб.51
То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение,52 является мерой административной ответственности.
Административный штраф является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.53
Что касается предупреждения, то выделяют его в качестве административного наказания,54 причём так же, как и штрафа, – основного.55 Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно.56 В то же время БК РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания – штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф – это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим законодательством – трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, – предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное БК РФ нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чём уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности – финансово-правовую ответственность.
Таким образом, действующая редакция БК РФ даёт нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства –уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.57 Следовательно, такие правонарушения являются сложными – административно-финансовыми.
2. Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства
2.1 Понятие и основания ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Законодатель в действующем БК РФ закрепил нормы, регулирующие основы бюджетного законодательства РФ58 и перечислил виды регулируемых БК РФ общественных отношений.59 Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств. Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений и поэтому им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:
– бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;60
– права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета – основного финансового плана;61
– в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;62
– бюджетные отношения длятся не свыше 1 года, но вместе с тем носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения, а также составления, рассмотрения и утверждения отчёта об исполнении бюджета;63
– носят публичный характер;64
– бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.65
Законодатель разграничивает бюджетные правоотношения по содержанию на две группы:
