Правовое регулирование предоставления ЖКУ

Содержание

Введение

Провозглашенная Конституцией Российской Федерации 1993 г. свобода  рынка, в настоящее время, исходя из развития нормативно-правового регулирования для государственных органов, является приоритетной в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг. Основным направлением жилищно-коммунальной реформы является переведение жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость и, как следствие, переход на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг населением. Следует отметить, что при исследовании социальной политики современного Российского государства не заслуженно умалчивается роль обеспечения населения жильем и обслуживанием в данной области общественной жизни.

В современных условиях реформирования жилищно-коммунального  хозяйства, необходимости соблюдения и обеспечения прав граждан основная роль в регулировании предоставления жилищно-коммунальных услуг отводится  административно-правовому регулированию в жилищной сфере.

Необходимость привлечения  частного капитала в отрасль требует  существенных изменений в системе  взаимоотношений органов управления городов и районов с работающими  в рыночных условиях предприятиями, повышает требования к формам и методам реагирования, обеспечивающим максимальную реализацию потенциала частного предпринимательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Разработка обоснованного  механизма управления жилищной сферой возможна лишь на нормативной основе. Заключение любого договора с подрядчиком и выдача конкретных заданий исполнителям должны соответствовать нормативному уровню обслуживания, определяемому системой научно обоснованных норм.

Применение того или  иного нормативного уровня обслуживания требует различного ресурсообеспечения. Наряду с разработкой соответствующих норм и нормативов должна быть создана тарифная система, позволяющая оценить все виды проводимых работ с учетом их объема и качественных параметров и устанавливать конкретные тарифы в сфере жилищного хозяйства для расчета с потребителями и подрядчиками. Это особенно важно для определения стоимостного эквивалента выделенных уровней обслуживания.

Обеспечение деятельности монополий и формирование предсказуемой  и долгосрочной политики в сфере  тарифного регулирования становятся одной из ключевых задач органов государственной власти.

Неразработанность на теоретическом  уровне ряда таких вопросов, как  понятие и содержание права граждан  на жилищно-коммунальное обслуживание при обеспечении достойного уровня жизни в системе конституционных прав и свобод, об особенностях нормативно-правового регулирования данного права, об особенностях и механизме предоставления качественного жилищно-коммунального обслуживания, механизма предоставления гражданам услуг на получение и использование энергии затрудняет процесс совершенствования административного и жилищного законодательства, а также законодательства иных отраслей права, регламентирующих предоставление и обеспечение жилищно-коммунальных услуг населению. Такое положение отрицательно сказывается на обеспечении конституционных гарантий социального государства и приоритета прав и свобод человека и гражданина, а также реализации существующих норм в правоприменительной практике.

Отмеченные и иные проблемы теории, законодательства и правоприменительной практики нуждаются в их научно-теоретическом изучении и оценке для выработки соответствующих предложений по совершенствованию правового регулирования института жилищно-коммунального обслуживания.

Несмотря на то, что  отдельные проблемы жилищного права были предметом исследований как советского, так и современного периода, необходимо отметить, что все эти исследования проводились в рамках изучения либо гражданско-правовых аспектов правоотношений по предоставлению жилищно-коммунальных услуг, либо в рамках исследования конституционного права на жилище, но специального исследования, посвященного проблемам совершенствования административно-правового регулирования обеспечения граждан Российской Федерации жилищно-коммунальным обслуживанием, не проводилось.

Изучением основ правового  регулирования обеспечения граждан  жилищно-коммунальными услугами занимались в российской правовой науке такие  ученые как: Н.С. Агапов, С.С.Алексеев, А. Алехин, М. Анохин, Х.А. Андриашин, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, Н.И. Глазунова, В.М. Горшенев, В.П. Грибанов, А.Н. Крамник, П.В. Крашенинников, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Д.В. Осинцев, С.Е. Нарышкин, А.С. Прудников, П.И. Седугин, Е.Н. Сидоренко, М. Студеникина, Т.Я. Хабриева, В.А. Юсупов и др.

Проблемы становления  и эволюции правового статуса отдельных видов жилищно-коммунальных услуг на разных этапах существования отечественной государственности в российской правовой науке изучались М.М. Агарковым, А.В. Венедиктовым, К.А. Граве, О.С. Иоффе, М.С. Корнеевым, Д.И. Мейером, В.П. Павловым, И.А. Покровским, А.А. Титовым, Ю.К. Толстым, О.Н. Садиковым, Н. Савельевым, Е.А. Сухановым, Р.О. Халфиной, Л.Н. Чернышовым, Н.Ф. Шершеневичем, Е.Д. Шешениным и др.

Как в советской, так  и в современной экономической  науке имеется ряд работ, посвященных разработке отдельных вопросов оказания и повышения качества как всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства, так и отдельных их разновидностей таких ученых как Н.П. Бочаров, В.В. Бузырев, В.В. Бушуев, А.Г. Воронин, Ю.Ю. Галямов, Е.В. Егоров, Д.М. Жуков, С.В. Матиящук, Т.А. Позднякова, М.В. Потапова, Л.С. Ржаницына, С.К. Сиваев, В.С. Чекалин, А.С. Широков.

Несмотря на имеющиеся  отдельные работы по исследованию значения и гарантированности прав граждан  на оказание им отдельных видов жилищно-коммунальных услуг в современном Российском государстве, комплексного исследования, посвященного основам и проблематике правового закрепления и обеспечения качественного жилищно-коммунального обслуживания и предоставления жилищно-коммунальных услуг в Российской Федерации как составляющей права на достойную жизнь, гарантиям, способам и механизму его реализации не проводилось.

Данная работа призвана восполнить указанный пробел и выявить место и роль механизма предоставления жилищно-коммунальных услуг при проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства и оказании жилищно-коммунальных услуг населению в административно-правовом регулировании реализации системы социально-экономических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Объектом исследования является вся совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе административно-правового регулирования оказания жилищно-коммунальных услуг в Российской Федерации.

Предмет исследования —  нормы административного права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация комплексного института, гарантирующего осуществление права граждан на качественное жилищно-коммунальное обслуживание в Российской Федерации.

Целью исследования является выявление особенностей административно-правового регулирования обеспечения граждан коммунальными услугами, систематизация и оценка законодательства Российской Федерации, решение актуальных проблем, связанных с обеспечением государством и предоставлением населению услуг жилищно-коммунального хозяйства.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:

- исследовать специфику и способы правового закрепления права граждан на коммунальное обслуживание в Российской Федерации;

- проанализировать место и роль права на жилищно-коммунальное обслуживание как составляющей права на жилище в системе социально-экономических прав и свобод в Российской Федерации на современном этапе;

- систематизировать и дать характеристику нормативно-правовым основам права на коммунальное обслуживание с формально-юридической и содержательной стороны на современном этапе развития законодательства;

- раскрыть понятие, содержание и элементы механизма реализации права гражданина на коммунальное обслуживание;

- показать правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

- рассмотреть проблемы правового регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства и предложить пути их решения.

Методологической основой  настоящего исследования являются общенаучные  и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-юридический, функциональный и другие методы.

Нормативную базу исследования административно-правового регулирования  обеспечения граждан Российской Федерации коммунальными услугами составил широкий ряд международных документов, нормативных актов федерального законодательства, указов Президента России и постановлений федерального Правительства.

Структура работы отражает цель и задачи исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из четырех параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.

1. Понятие,  содержание и нормативно-правовые  основы права граждан на коммунальное  обслуживание

1. Понятие и содержание права граждан

на коммунальное обслуживание

Эволюция конституционного регулирования права на жилище и жилищно-коммунальное обслуживание имеет свою специфику. Она выражается в том, что исследованию различных аспектов проблемы сущности и содержания права граждан на жилище придавалось традиционно важное значение не только в теории гражданского и жилищного права, но и в теории и истории государства и права (с позиции рассмотрения места права на жилище в системе прав и свобод человека), в конституционном (государственном) праве (исходя из последовательного закрепления права граждан на жилище, начиная с 1977 г. в конституциях СССР, РСФСР и Российской Федерации как вида социально-экономических прав) и в праве социального обеспечения (с точки зрения рассмотрения права граждан на жилище в системе мер социальной поддержки населения). При этом, изучая право на жилище, исследователи практически не изучали саму природу данного права, также как и природу права на коммунальное обслуживание.

Изучив многообразие существующих в науке точек зрения на природу и содержание права на жилище¹, можно предложить следующую его структуру:

- владение, пользование, распоряжение жилыми помещениями;

-  пользование общим имуществом собственников помещений;

-  содержание и ремонт  жилых помещений;

-  переустройство и  перепланировка жилых помещений;

-  управление многоквартирными  домами;

- создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

-  предоставление коммунальных услуг;

-  внесение платы  за жилое помещение и коммунальные  услуги;

- контроль за использованием  и сохранностью жилищного фонда,  соответствием жилых помещений,  установленным санитарным и техническим  правилам и нормам, иным требованиям  законодательства.

Роль права на коммунальное обслуживание в системе составляющих права на жилище является существенной. Право на жилищно-коммунальное обслуживание есть совокупность следующих правомочий: возможность граждан получать жилищно-коммунальные услуги, нести обязанности по оплате указанных услуг; защищать свои нарушенные права на жилищно-коммунальное обслуживание².

Как составляющую права  на жилище, право на коммунальное обслуживание обеспечивают органы государственной  власти и органы местного самоуправления, которые создают условия для осуществления данного права. Таким образом, указанное право признано государством за всеми гражданами Российской Федерации и в отношении указанных лиц органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для его осуществления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации, оказывающие коммунальные услуги, являются традиционными участниками жилищных правоотношений, однако, в ходе реформирования жилищной сферы их права и обязанности существенно изменились. Государство приняло на себя обязанность по созданию условий для осуществления гражданами права на коммунальное обслуживание, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот, обязанности без корреспондирующего ей права.

Право граждан Российской Федерации на жилище, а вместе с  ним и на коммунальное обслуживание по содержанию есть право социальное и является одним из основных прав, составляющих основу правового статуса  граждан Российской Федерации.

Социальные права призваны обеспечивать человеку достойный уровень  жизни и социальную защищенность, поскольку человек может быть свободен только тогда, когда он защищен  от нищеты и произвола властей. Но во многих странах, в том числе  и в России, подобные нормы носят пока декларативный характер.

Закрепление права граждан  на жилище в Конституции России, а также регламентация правоотношений по поводу предоставления жилищно-коммунальных услуг большим количеством нормативно-правовых актов, подкрепленное обязанностью государства по созданию благоприятных условий гражданам для его реализации, свидетельствует о ключевом значении указанного права в жизни граждан.

Несомненно, практическая реализация нормы о праве каждого  на жилище, закрепленной в ст. 40 Конституции³, тесно связана с экономическими возможностями государства, политической и правовой ситуацией в стране. Тем не менее, это право является подлинным, а не правовым стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике.

Речь может лишь идти о достижении разумного баланса между экономическими возможностями государства и объемом, формами реализации социальных прав граждан, в том числе и конституционного права граждан на жилище и жилищно-коммунальное обслуживание.

К сожалению, право на жилище и коммунальное обслуживание исключено из перечня всеобщих и, несомненно, гарантируемых современным государством прав.

В связи со всем выше изложенным необходима следующая система конституционных основ права граждан на жилищно-коммунальное обслуживание: признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью (ст. 2 Конституции Российской Федерации); признание России социальным государством (ст. 7 Конституции); единство экономического пространства (ст. 8 Конституции); гарантии местного самоуправления (ст. 12); свобода предпринимательства (ст. 34); гарантия государственной защиты прав и свобод граждан (ст. 45); недопустимость умаления прав и свобод человека (ст. 55); разграничение предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 71, глава 8 Конституции) и другие⁴.

1.2. Нормативно-правовая регламентация обеспечения граждан жилищно-коммунальным обслуживанием

Проблему нормативно-правового регулирования предоставления гражданам жилищно-коммунального обслуживания необходимо рассматривать через анализ совокупности его составляющих в конституционном, административном, жилищном и гражданском праве.

Тщательное регулирование необходимо для того, чтобы найти оптимальное соотношение между публичными и частными интересами государства, общества и индивида.

Нормы международно-правовых актов в отличие от Конституции  Российской Федерации не предусматривают  в прямой постановке (само по себе) право  граждан на жилищно-коммунальное обслуживание, а закрепляют его в рамках права  на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи. Тем не менее, в отечественной юридической литературе эти нормы традиционно принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права каждого гражданина на жилищно-коммунальное обслуживание как таковое.

Жилье, а равно и  коммунальное обслуживание, являются одной из базовых конституционных  ценностей, обеспечивающих гражданам  ощущение экономической стабильности и безопасности, формирующее отношение  граждан к государству, поскольку государство является гарантом реализации конституционного права граждан на жилище.

Иерархия норм, регулирующих правоотношения в сфере предоставления гражданам жилищно-коммунального  обслуживания выглядит следующим образом:

- Конституция РФ;

- Федеральные законы и подзаконные акты;

- региональные законы  и подзаконные акты;

- акты органов местного  самоуправления.

Так, Конституция РФ, закрепляющая право на жилище, имеет верховенство на всей территории России. Приоритетом  в системе федеральных законов  и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления коммунальных услуг обладает Жилищный кодекс. В нем содержатся важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг: их стороны, основания возникновения и содержание, взаимные обязательства сторон, порядок оплаты и ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств. Все нормы подзаконных актов должны соответствовать Жилищному кодексу Российской Федерации, и при возникновении правовых коллизий применяются именно положения кодекса. Гражданскому кодексу Российской Федерации в регулировании жилищно-коммунальных отношений отводится роль восполнения пробелов в специальном законодательном регулировании.

Система нормативно-правовых актов в сфере коммунальных услуг  является трехуровневой, причем основная нагрузка по решению практических вопросов ложится на органы местного самоуправления.

2. Содержание механизма предоставления гражданам

жилищно-коммунальных услуг

2.1. Структура и правовое содержание механизма предоставления гражданам жилищно-коммунального услуг

Для возникновения, изменения или прекращения гражданского правоотношения, как и любого иного, необходимо наличие комплекса определенных условий, взаимодействие которых приводит к данным правовым последствиям. Одним из таких условий является наличие соответствующей нормы права, которая регулирует определенный вид общественных отношений. Вторым таким условием выступают сами субъекты правоотношения, обладающие определенной правосубъектностью. А третьим условием являются конкретные факты реальной действительности (конкретные жизненные обстоятельства), с наличием которых нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение соответствующих субъективных прав и обязанностей правосубъектного лица, именуемые юридическими фактами.

Право на коммунальное обслуживание есть обеспеченная государством, закрепленная законом возможность граждан  на получение жилищно-коммунальных услуг. Право на коммунальное обслуживание является постоянным правом, а правоотношение длящимся. Участниками данного правоотношения являются: государство, создающее условия для осуществления данного права, организации различных форм собственности, оказывающие такие услуги, а также граждане, потребляющие коммунальные услуги. Объектом указанных правоотношений являются отношения по регулированию и регламентации предоставления жилищно-коммунальных услуг, имеющих высокую социальную значимость и обеспечивающие нормальную жизнедеятельность человека. Содержанием права указанных потребителей на жилищно-коммунальное обслуживание являются: обязанность государства обеспечить предоставление коммунальных услуг; право и обязанность организаций различных форм собственности предоставлять такие услуги; право указанных организаций требовать оплаты предоставленных услуг; возможность получения гражданами жилищно-коммунальных услуг, обязанность граждан по оплате указанных услуг; право граждан защищать свои нарушенные права на жилищно-коммунальное обслуживание всеми разрешенными законом способами.

Основными чертами механизма  обеспечения жилищно-коммунальными  услугами в настоящее время выступают:

- преобладание государственной и муниципальной собственности в коммунальной сфере и торможение формирования частного конкурентного сектора в сфере производства и оказания жилищно-коммунальных услуг;

- формирование рыночных отношений в жилищной сфере;

- появление собственников жилья, заинтересованных в повышении качества коммунальных услуг;

- высокая концентрация и ведомственная монополизация производства и предоставления коммунальных услуг;

- повышение тарифов на услуги и продукцию жилищно-коммунального сектора при низком уровне содержания жилищного фонда и жилищно-коммунального обслуживания населения;

- преимущественное дотационное финансирование предприятий коммунального комплекса⁵.

Жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя помимо жилищного фонда также санитарно-техническое, энергетическое, газовое, водопроводное, теплофикационное, канализационное хозяйство и др. Управление отраслью жилищно-коммунального хозяйства имеет главной задачей обеспечение удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения. Для стабильности общественных отношений и обеспечения жизнедеятельности общества наиболее существенное значение играют именно отношения энергоснабжения.

Жилищный кодекс Российской Федерации  императивно установил двухступенчатую  систему договорных отношений, обязав управляющую компанию, с одной  стороны, оказывать собственникам  помещений в многоквартирных жилых домах коммунальные услуги, а, с другой стороны, заключать договоры с поставщиками энергоресурсов.

Исключение из данного правила  составляет случай непосредственного  управления многоквартирным жилым  домом собственниками помещений  в таком доме. Такой подход лишает участников отношений возможности установления «прямых» договорных связей между потребителями и производителями (поставщиками) энергоресурсов путем придания управляющей жилищной компании роли посредника между ними. В целях упорядочения механизма предоставления услуг по снабжению граждан энергией следует на федеральном уровне — предоставить федеральным органам исполнительной власти право определять и устанавливать обязательные условия договоров энергоснабжения; — принять нормативный акт, определяющий порядок и способы заключения договора энергоснабжения.

Пункт 6 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам⁶ дополнить формулировкой следующего содержания: «Предоставление холодного и горячего водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, отопления осуществляется на основании норм договора энергоснабжения».

Практически невозможно создать всеобъемлющий список коммунальных услуг, однако, это не исключает необходимости правовой регламентации тех услуг, которые обеспечивают гражданам комфортное проживание и достойный жизненный уровень. К таковым относятся жилищно-коммунальные услуги по техническому обслуживанию жилищного фонда, вывозу и утилизации твердых бытовых отходов и другие услуги. Для создания условий реализации гражданами права на жилищно-коммунальное обслуживание, необходимо дополнить Правила предоставления жилищно-коммунальных услуг гражданам следующим перечнем коммунальных услуг: обслуживание внутридомового газового оборудования, техническое обслуживание лифтов, сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов, капитальный и текущий ремонт жилого дома, его конструктивных элементов и мест общего пользования, содержание кровли, стен, фундаментов чердачных и подвальных помещений, содержание фасадов, содержание мест общего пользования, эксплуатация и ремонт инженерного оборудования и сетей, включая дренажные, ремонт отопительных печей и очагов для приготовления пищи, содержание придомовой территории, подготовка жилого дома к сезонной эксплуатации.

Правовое регулирование предоставления вышеперечисленных коммунальных услуг большим количеством различных нормативных актов затрудняет получение полной и достоверной информации о них, что создает препятствия населению в пользовании такими услугами. А, следовательно, необходима их регламентация единым нормативным документом.

Анализируя законодательное регулирование комплекса мер, позволяющих гарантировать охрану и защиту права граждан на жилищно-коммунальное обслуживание, выявили пути совершенствования законодательства в соответствующей части и предлагаем конкретные изменения в законодательство.

Административные правоотношения в сфере жилищно-коммунального обслуживания должны строиться в соответствии с конституционными принципами, которые в свою очередь должны учитываться законодателем при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения по предоставлению жилищно-коммунального обслуживания.

Для эффективного функционирования механизма  обеспечения граждан жилищно-коммунальным обслуживанием необходимо улучшение  качества управления посредством улучшение регламентации самого механизма.

В связи с реформой жилищно-коммунального хозяйства и административной реформой, проводимыми в России актуальность приобретает вопрос административной защиты права граждан на жилищно-коммунальное обслуживание. Данный вопрос требует большой детальной проработки на законодательном уровне.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства  в части системы финансирования отрасли предполагает:

- переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

- увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги⁷.

Предполагается, что по мере повышения  уровня доходов населения доля расходов населения на оплату жилья и коммунальных услуг будет постепенно увеличиваться, пока полная оплата не будет производиться  только за счет средств граждан.

Сущность новой системы оплаты жилья и коммунальных услуг коротко  можно определить как модернизацию механизма финансирования отрасли  в части изменения соотношения между основными источниками - платежами потребителей данного вида услуг и дотациями из бюджетов различных уровней - в сторону сокращения расходов бюджетов за счет увеличения расходов потребителей.

В настоящее время в целях  совершенствования правового регулирования  социальной защиты населения в жилищно-коммунальной сфере необходимо на конституционном уровне признать право граждан на жилищно-коммунальное обслуживание и закрепить обязанность государства по предоставлению жилищных компенсаций и субсидий.