СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 

      Введение

     В последние годы в России стали  уделять большое внимание развитию туризма. Перспективы развития туристского  комплекса России во многом зависят  от усиления государственного регулирования  туристской сферы на общенациональном уровне, которое должно сочетаться с современной стратегией продвижения региональных туруслуг.

     Для нормального развития туристской индустрии  необходимо действующее туристское законодательство. В связи с этим основной целью законодательных  органов должна быть деятельность по объединению юридических правил и процедур, касающихся туризма, во всеобъемлющее законодательство, предусматривающее совершенствование и проведение в жизнь туристских законов.

     Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» ознаменовал собой новую веху в правовом развитии туризма. Он стал основой, стержнем правовой системы в сфере туризма. Это единственный специальный нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой в области туристских отношений.

     Многие  нормы туристского Закона — нормы  прямого действия, не требующие для  их исполнения принятия иных нормативно-правовых актов. Однако, несмотря на то, что в  целом Закон стал правовой основой  отношений в сфере туризма  и создал предпосылки для развития федерального и регионального туристского законодательства, его содержание далеко от совершенства и требует дальнейшего корректирования и дополнения с учетом развивающихся туристских отношений.

     Первые  серьезные разработки в теории правового регулирования туристской деятельности в российской науке возникли одновременно с массовым развитием туристской индустрии в Российской Федерации — в начале 90-х годов.

     Значительные  попытки заложить основы такого нового направления гражданского законодательства - как туристского, были предприняты Н.И. Волошиным, Я.Е. Парцием, М.М. Марининым, B.C. Сениным, Е.Л. Писаревским и другими. Именно названные ученые впервые обратили внимание читающей страны на проблемы правового обеспечения туризма.

     На  сегодняшний момент, несмотря на десятилетний опыт развития туристской индустрии в России, проблема правового регулирования туристской деятельности остается не в полной мере разработанной. Это связано не только с отсутствием интереса федеральных законодательных органов власти к туристским правовым проблемам, но и попустительской политикой региональных органов власти в процессе пользования природными ресурсами при отсутствии местной законодательной базы.

     Цель  исследования заключается в комплексном  анализе различных аспектов правового регулирования туристской деятельности.

     Для достижения целей, поставленных в работе, потребовалось решить следующие  задачи:

     - характеристика туристской деятельности  как предмета правового регулирования; 

     - анализ Закона о туристской  деятельности;

     - исследование проблемных аспектов  международно-правового регулирования 

      Глава 1. Предпринимательская  деятельность в сфере  туризма

     1.1 Туристская деятельность  как предмет правового  регулирования

     Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет туристскую деятельность как туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий (ст.1)¹.

     Туристская  деятельность, оказание туристских услуг  есть предпринимательская деятельность, которая регулируется гражданским законодательством. Согласно статье 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

     Для вхождения туристской услуги в отношения  купли-продажи Законом об основах  туристской деятельности были введены: понятие «тур» как комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, услуги гидов-переводчиков и другие услуги, предоставляе мые в зависимости от целей путешествия, а также понятие «туристский продукт» как право на тур, предназначенное для реализации туристу.

     Следует поддержать критику законодательного понятия туристского продукта как  право на тур. Но, как пишет М.Б. Биржаков в упомянутой книге «...в  истоках римского права есть догма - закон плох, но он закон. Закон следует  уважать и соблюдать, и поэтому формально - туристский продукт - право на тур, а по своему физическому существу комплекс услуг, работ и товаров; и сертификации, т.е. оценке соответствия качества, подлежат не права, а конкретные услуги, работы и товары».

     Объяснение  указанного в Законе понятия туристского продукта как права на тур, предназначенного для реализации туристу, может быть следующее.

     Право на тур, приобретенное туристом, является его субъективным правом пользоваться услугами, входящими в тур. А это  и есть имущественное право туриста на оказание туристских услуг, т.е. то, что подлежит купле-продаже. Согласно п. 4 ст. 454 ПС положения, предусмотренные договором купли-продажи, «применяются к продаже имущественных прав, если иное не вытекает из содержания или характера этих прав». Здесь продается не конечный результат деятельности, имеющей вещественное выражение, а туристский продукт - право на тур, реализация которого и приведет к результату - получению комплекса туристских услуг.

     В условиях предпринимательства как  сердцевины рыночных отношений туристская деятельность должна осуществляться прежде всего на основе социальных приоритетов.

     В последние годы образовалось значительное преобладание выездного туризма  над въездным, а следовательно, превышение вывоза валюты над ввозом. Причин тому множество, но основная из них - безудержная коммерциализация туризма и, как следствие, резкое падение конкурентоспособности внутреннего, а за ним и въездного туризма. В этой части государственное регулирование туристской деятельности (прежде всего принятие Закона о социальном туризме) должно быть нацелено на восстановление приемлемого баланса въездного и выездного туризма, оживление внутреннего туризма. Необходимо использовать также возможности, заложенные в ст. 4 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»: предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории РФ (внутренний туризм) и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории РФ (въездной туризм)².

     Туристские  услуги, прежде всего внутреннего  туризма, должны быть доступными для  всех слоев населения. Лишь в этом случае появится серьезный стимул для  расширения рынка потребительских  услуг, которые, в свою очередь, будут конкурентоспособными и обеспечат рост занятости в сфере туризма.

     Профессиональная  деятельность специалистов в сфере  туризма требует знаний правовых основ рыночной экономики, и прежде всего норм гражданского законодательства (во многом сходных в разных странах Содружества), направленных на стабильное регулирование сложившихся в результате реформ отношений, установивших новые правила имущественного оборота. К сожалению, предпринимательская практика ряда туристских фирм основана на стремлении обойти закон. Но коммерциализация туристской деятельности не должна сопровождаться беззаконием, в том числе по причине незнания закона. Незнание или непонимание закона не освобождает от ответственности. Специалист обязан ориентироваться в многочисленных юридических источниках, знать основные нормативные акты соответствующей отрасли права, уметь отстаивать права и интересы своей туристской организации со ссылкой на закон³.

      1.2 Лицензирование  субъектов туристской  деятельности

     В Российской Федерации лицензируется туроператорская и турагентская деятельность⁴.

     Лицензионными требованиями и условиями при  осуществлении туроператорской  деятельности являются:

     а) наличие в штате туроператора - юридического лица не менее 7 работников, осуществляющих туроператорскую деятельность;

     б) наличие у туроператора (структурного подразделения, которое осуществляет туроператорскую деятельность) не менее 30 процентов работников (по штатному расписанию), имеющих высшее, среднее  специальное или дополнительное образование в области туризма либо стаж работы в туризме не менее 5 лет, а также наличие у руководителя туроператора (руководителя структурного подразделения, осуществляющего туроператорскую деятельность) высшего, среднего специального или дополнительного образования и стажа работы в области туризма не менее 5 лет;

     в) наличие сертификата соответствия туристических услуг требованиям  безопасности;

     г) повышение не реже 1 раза в 3 года квалификации работников юридического лица, осуществляющих туроператорскую деятельность, а также туроператора - индивидуального предпринимателя;

     д) доведение в установленном порядке  до каждого туриста исчерпывающей  информации об особенностях выезда, въезда и пребывания в иностранном государстве, о специфике поведения во время  туристической поездки, в том числе о необходимости уважения местных традиций и обычаев, бережном отношении к культурному наследию и окружающей среде и других правилах пребывания в каждой конкретной стране;

     е) оказание туристических услуг только после заключения с клиентом договора, соответствующего требованиям законодательства Российской Федерации;

     ж) предоставление клиенту исчерпывающей  информации о режиме работы туроператора, месте его нахождения, наличии  лицензии, сертификатов на услуги, подлежащие обязательной сертификации, фамилии, имени и отчестве должностных лиц, ответственных за ведение соответствующих направлений туристической деятельности⁵.

     Контроль  за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется на основании предписания руководителя лицензирующего органа, в котором определяются лицензиат, сроки проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. По результатам проверки оформляется акт с указанием конкретных нарушений, который подписывается всеми членами комиссии. Лицензиат (его представитель) должен быть ознакомлен с результатами проверки, и в акте должна быть сделана соответствующая запись о факте ознакомления. Если лицензиат не согласен с результатами проверки, он имеет право отразить в акте свое мнение. Если лицензиат отказывается ознакомиться с результатами проверки, члены комиссии фиксируют этот факт в акте и заверяют его своими подписями.

     Срок  проведения проверки устранения лицензиатом  нарушений, повлекших за собой приостановление  действия лицензии, не должен превышать 15 дней со дня получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений.

     Лицензиат обязан проинформировать в 15-дневный  срок (в письменной форме) лицензирующий  орган об изменении своего почтового  адреса и (или) адресов используемых им для осуществления туроператорской деятельности зданий и помещений, а также обеспечивать условия для проведения проверок, в том числе предоставлять необходимую информацию и документы.

     Лицензионными требованиями и условиями при  осуществлении турагентской деятельности являются:

     а) наличие у турагента (структурного подразделения, осуществляющего турагентскую деятельность) не менее 20 процентов  работников (по штатному расписанию), имеющих  высшее, среднее специальное или  дополнительное образование в области  туризма либо стаж работы в области туризма не менее 3 лет, а также наличие у руководителя турагентства (руководителя структурного подразделения, осуществляющего турагентскую деятельность) высшего, среднего специального или дополнительного образования и стажа работы в области туризма не менее 3 лет;

     б) наличие сертификата соответствия туристических услуг требованиям  безопасности;

     в) повышение не реже 1 раза в 3 года квалификации работников юридического лица, осуществляющих турагентскую деятельность, а также  турагента - индивидуального предпринимателя;

     г) доведение в установленном порядке  до каждого туриста исчерпывающей  информации об особенностях выезда, въезда и пребывания в иностранном государстве, о специфике поведения во время  туристической поездки, в том  числе о необходимости уважения местных традиций и обычаев, бережном отношении к культурному наследию и окружающей среде и других правилах пребывания в каждой конкретной стране;

     д) оказание туристических услуг только после заключения с клиентом договора, соответствующего законодательству Российской Федерации;

     е) предоставление клиенту исчерпывающей  информации о режиме работы турагента, месте его нахождения, наличии  лицензии, сертификатов на услуги, подлежащие обязательной сертификации, фамилии, имени  и отчестве должностных лиц, ответственных за ведение конкретных направлений туристической деятельности.

     Контроль  за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется на основании предписания руководителя лицензирующего органа, в котором  определяются лицензиат, сроки проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. По результатам проверки оформляется акт с указанием конкретных нарушений, который подписывается всеми членами комиссии. Лицензиат (его представитель) должен быть ознакомлен с результатами проверки, и в акте должна быть сделана соответствующая запись о факте ознакомления. Если лицензиат не согласен с результатами проверки, он имеет право отразить в акте свое мнение. Если лицензиат отказывается ознакомиться с результатами проверки, члены комиссии фиксируют этот факт в акте и заверяют его своими подписями.

     Срок  проведения проверки устранения лицензиатом  выявленных нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должен превышать 15 дней с  даты получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений.

     Лицензиат обязан проинформировать в 15-дневный  срок (в письменной форме) лицензирующий  орган об изменении своего почтового  адреса и (или) адресов используемых им для осуществления турагентской деятельности зданий и помещений, а также обеспечивать условия для проведения проверок, в том числе предоставлять необходимую информацию и документы⁶.

      1.3. Туристский договор

     По  российскому закону о туристской деятельности договор между туристом и турфирмой именуется договором розничной купли-продажи турпродукта (ст. 6), что противоречит ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации, где данное соглашение названо договором оказания услуг по туристическому обслуживанию.

     В российском законе предметом договора является туристский продукт, т.е. имущественное право на тур, предназначенное для реализации туристу. Тур, в свою очередь, определяется как комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионных услуг, а также услуг гидов- переводчиков и других услуг, предоставляемых в зависимости от целей путешествия.

     В то же время, ст. 1212 (III часть) Гражданского кодекса Российской Федерации, косвенно определяет, что предметом договора в сфере туристического обслуживания является оказание за общую цену услуг  по перевозке и размещению (независимо от включения в общую цену стоимости других услуг).

     Туризм, являясь сферой экономики, в полной мере воспринимает регулирующее воздействие  норм различных отраслей права: административного, экологического, страхового, таможенного, защиты прав потребителей и других, которые относятся к неопределенному кругу юридических и физических лиц. В этом ряду особое значение отводится гражданскому праву.

     С принятием Гражданского кодекса  Российской Федерации (часть первая: введена в действие с 1 января 1995 г., часть вторая - с 1 марта 1996 г.) были устранены многочисленные наслоения и противоречия в прежнем законодательстве, созданы механизмы защиты экономических и личных прав граждан, определены основные права и обязанности предпринимателей, установлены правила имущественного оборота. Своими нормами Гражданский кодекс охватывает и сферу туризма.

     Хотя  отношения, возникающие при реализации прав граждан РФ, иностранных граждан  и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, регулируются Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», практика оказания туристских услуг неизбежно сталкивается с применением гражданского законодательства.

     Обязательственные правоотношения между фирмой и туристом возникают на основе договора как юридического факта, направленного на установление гражданских прав и обязанностей сторон. И здесь встает вопрос - какой вид договора из перечисленных в ГК РФ следует заключать на рынке туристских услуг?

     Обратимся к закону. Статья 128 ГК рассматривает  услуги как один из объектов гражданских  прав, а статьи 779-783, объединенные в  главу 39 ГК, посвящены договору возмездного  оказания услуг. По договору возмездного  оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ст. 779 ГК). Далее в этой статье говорится, что правила главы 39 ГК «применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных...».

     Казалось  бы, имеется прямое указание закона о виде договора по туристскому обслуживанию. Это должен быть договор возмездного оказания услуг.

     При этом туристские услуги будут оказываться  чаще всего не тем, кто реализовал туристскую путевку (турагент), а туристской организацией, непосредственно предоставляющей  услуги по проживанию, питанию, транспортные и другие услуги, т.е. третьим лицом. Такая возможность закреплена в ст. 780 ГК, если об этом будет указано в самом договоре между турагентом и туристом. О возможности исполнения обязательств третьим лицом говорится также в ст. 313 ГК: «Исполнение обязательств может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично».

     Однако  в Федеральном законе «Об основах  туристской деятельности в Российской Федерации», принятом после вступления в силу части второй Гражданского кодекса, за основу был взят договор купли-продажи, являющийся наиболее распространенным видом договора, применяемого в имущественном обороте. Семь видов договоров купли-продажи описаны в статьях 45 4» 5 66 ГК.

     По  договору купли-продажи, указывается  в статье 454 ГК, одна сторона (продавец) обязана передать вещь (товар) в собственность  другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар  и уплатить за него определенную денежную сумму (цену).

     Для договора купли-продажи наименование и количество реализуемых товаров  являются предметом договора, т.е. его  существенным условием (ст. 43 2 ГК), обеспечивающим действительность договора. Поэтому  туристская услуга вряд ли может быть равнозначной законодательному термину «вещь (товар)» и признана как предмет рассматриваемого вида договора.

     В ст. 421 ГК граждане и юридические  лица свободны в заключении договора. Стороны могут заключить договор  как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре.

     Приведенная норма ГК дает основание считать, что договоры на реализацию туристского  продукта являются, по существу, смешанными договорами. В них содержится значительная доля признаков договора возмездного оказания услуг (в ст.779 ГК конкретно указано: «туристическое обслуживание»), а также признаков договора розничной купли-продажи, где в соответствии со ст.492 ГК продавец, осуществляющий предприниматель скую деятельность по продаже товаров в розницу, обязуется передать покупателю товар, предназначенный для личного, семейного, домашнего или иного пользования, не связанного с предпринимательской деятельностью.

     Кроме того, содержание ст. 10 Закона об основах туристской деятельности, в которой предлагается в общем непростая структура договора, указывает на то, что договор на реализацию туристского продукта является смешанным договором.

      Глава 2. Правовое регулирование предпринимательской  деятельности в сфере туризма

     2.1 Государственное  регулирование туристской  деятельности

     Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики  Российской Федерации, содействует  туристской деятельности и создает  благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений⁷.

     Основными целями государственного регулирования  туристской деятельности являются:

     - обеспечение права граждан на  отдых, свободу передвижения и  иных прав при совершении путешествий; 

     - охрана окружающей природной  среды; 

     - создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

     - развитие туристской индустрии,  обеспечивающей потребности граждан  при совершении путешествий, создание  новых рабочих мест, увеличение  доходов государства и граждан  Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия⁸.

     Приоритетными направлениями государственного регулирования  туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

     Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

     - определения приоритетных направлений  развития туризма в Российской  Федерации;

     - нормативного правового регулирования  в сфере туризма; 

     - разработки и реализации федеральных,  отраслевых целевых и региональных  программ развития туризма; 

     - содействия в продвижении туристского  продукта на внутреннем и мировом  туристских рынках;

     - защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

     - содействия кадровому обеспечению  в сфере туризма; 

     - развития научных исследований  в сфере туризма; 

     - стандартизации и классификации  объектов туристской индустрии; 

     - формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

     - информационного обеспечения туризма; 

     - создания благоприятных условий  для развития туристской индустрии; 

     - оказания государственных услуг  в сфере туризма; 

     - взаимодействия с иностранными  государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации⁹.

     Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма¹⁰.

     2.3 Проблемные аспекты  международно-правового  регулирования туристических  услуг

     Рассмотрим  некоторые проблемные вопросы, препятствующие развитию международного туризма, развитию правового регулирования международного туризма, а также установления единого правового поля международного туризма.

     Первая  проблема, на которую хотелось бы обратить внимание, проблема, которая носит  не столько правовой, сколько общемировой  характер – это терроризм.

     Туризм  стал заметной мишенью актов терроризма, сопровождающихся серьезными экономическими издержками и ужасными социальными последствиями. Текущая угроза терроризма является все более заметным элементом мировой туристской ситуации на фоне прочих преступлений и право нарушений, которым по-прежнему подвергаются туристы. В то же время, несмотря на временные откаты, рост туристского сектора в долгосрочной перспективе широко признается, особенно на формирующихся и менее развитых рынках. Задача состоит в том, чтобы создать более действенные глобальные системы обеспечения безопасности, облегчая при этом туристские потоки, уважая достоинство туристов и обеспечивая всем и в особенности беднейшим странам возможность активного участия в этих системах в плане квалифицированных людских ресурсов, технологии и финансов.