Правовое регулирование земельных отношений

Содержание

Введение 

      Норма права  есть первоначальный, основной элемент  содержания права. Поэтому в  ней выражены прежде всего основные черты содержания всего права в целом (в нашем случае - земельного права). Данные черты применительно к отдельной норме права сводятся к следующему.

      Нормы права  относятся к числу социальных  норм, т.е. правил поведения людей  в их взаимных отношениях между  собой (в общественных отношениях). Это - правило, содержащее дозволение, разрешение, ограничение, запрет  либо позитивную обязанность.  Иначе говоря, норма земельного  права есть правило, определяющее  то, как можно или должно поступать  при тех или иных обстоятельствах.

      Основные  отличительные признаки юридических  правовых норм состоят в следующем:

      1. Каждой  норме права присуще качество  общеобязательного правила: она  обязательна для всех, кого по  своему содержанию прямо или  косвенно касаются ее предписания.

      2. Нормы  права в отличие от других  социальных норм, устанавливаются  либо санкционируются (т.е. допускаются,  подтверждаются), а также охраняются  от нарушения их кем бы то  ни было государством, осуществляющим  контроль за соблюдением предусмотренных законом мер принуждения за правонарушения.

      3. Правовые  нормы отличаются от иных видов  социальных норм признаком формальной  определенности. Будучи государственным  установлением, нормы права вырабатываются на основе обобщения тех или иных казусов, т.е. конкретных случаев, подлежащих регулированию.

      Правовые  нормы должны формулировать права  на конкретные виды дозволенных  действий или на те или иные объекты (земельные участки), а также обязанности, запреты и меры ответственности за их неисполнение или нарушение публичного порядка.

      Ярким примером  формальной определенности могут  служить статьи Особенной части  Уголовного кодекса РФ, которые  предусматривают составы конкретных  преступлений и виды наказаний.  Применительно к земельным преступлениям  - это, в частности, ст.254 "Порча  земли"3. Наказания должны применяться  буквально, в точном соответствии  с законом и только по приговору  суда. Применительно к названной  ст.254 УК РФ это означает, что  отравление, загрязнение или иная  порча земли вредными продуктами  хозяйственной или иной деятельности  в следствии нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, должно наказываться штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработанной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Если эти деяния совершены в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, они наказываются ограничением или лишением свободы на срок до трех лет. Если же и те, и другие действия повлекли по неосторожности смерть человека, предусматривается лишение свободы на срок от двух до пяти лет.

      4. Формальная  определенность норм права требует  их письменной, документальной формы.  Такая форма дает всем исполнителям  норм права ясное и точное  представление о содержании, пределах  действия норм и другие необходимые  сведения о праве.

1. Правовое регулирование земельных отношений

Понятие «земля» многозначно  и употребляется во многих смыслах - как территория государства, планета, природный ресурс и др. С юридической  точки зрения, земля представляет интерес в двух основных аспектах: экономическом и экологическом.

Экономическое значение земли  состоит в том, что она является необходимым условием жизнедеятельности  человека, вещественным фактором трудового  процесса, главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а  также поверхностью, пространственно-территориальным  базисом для размещения и развития всех отраслей экономики, городов и  т. д. Экологическое значение земли заключается в том, что она представляет собой основу существования и воспроизводства человеческого общества, главное звено биосферы планеты, осуществляющее связь между всеми компонентами окружающей природной среды - воздухом, водой, животным и растительным миром, в том числе между органической и неорганической материей. В этом смысле земля понимается как почва - поверхностный слой определенной толщины, обладающий естественным плодородием, то есть способностью обеспечивать существование и развитие живых организмов.

Таким образом, юридически земля  может рассматриваться, с одной  стороны, в качестве объекта различных  прав - собственности, пользования, аренды и др., а с другой, - как объект правовой охраны окружающей природной  среды. Отношения по поводу земли, то есть в связи с ее рациональным использованием и охраной в целях воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды и защиты прав на землю граждан и организаций, называются земельными отношениями.

Правовое регулирование  земельных отношений осуществляется Конституцией РФ (ст. 9, 36), Земельным  кодексом РСФСР 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и другими нормативными актами, совокупность которых составляет земельное законодательство. Наиболее важными среди них являются: федеральные законы «О мелиорации земель» 1996 г., «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» 1998 г., Закон РФ «О плате за землю» 1991 г., указы Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 № 1767, «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ» от 24 декабря 1993 № 2287, «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 14 июня 1992 № 631, Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков» от 30 мая 1993 № 503 и др.

Осуществляемые в настоящее  время реформы в земельно-аграрной сфере вызывают необходимость обновления земельного законодательства, в частности, предполагается принять новый Земельный  кодекс Российской Федерации.

Нормы, регулирующие земельные  отношения, содержатся также в нормативных  актах, определяющих правовой режим  других природных ресурсов (Лесном, Водном кодексах РФ, Законе РФ «О недрах»  и др.), гражданском законодательстве, законодательстве о сельскохозяйственных кооперативах, крестьянских (фермерских) хозяйствах и др.

2. Понятие и состав земельного фонда

Совокупность земель в  пределах границ Российской Федерации  образует земельный фонд. Он делится  на несколько категорий земель в  соответствии с их целевым назначением:

- земли сельскохозяйственного  назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,  информатики и космического обеспечения,  энергетики, обороны и иного назначения;

- земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного  назначения;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Каждая из перечисленных  категорий земель обладает особенностями  правового режима, установленного земельным  законодательством.

Основную часть земельного фонда составляют земли сельскохозяйственного  назначения, которыми признаются земли, предоставленные для нужд сельского  хозяйства или предназначенные  для этих целей (ст. 56 Земельного кодекса  РСФСР). К ним относятся сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы и пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями и др.), а также земли, которые  обслуживают вспомогательные нужды  сельскохозяйственного производства (занятые постройками, дорогами, сооружениями и др.). Специфика правового режима этой категории земель в отличие от других определяется в конечном счете использованием сельскохозяйственных земель в качестве основного средства производства. С учетом экономической и экологической значимости данных земель как наиболее ценных и плодородных в составе земельного фонда законодательство закрепляет особый порядок их использования и охраны, приоритет сельскохозяйственного землепользования. Это означает, что земли, признанные в установленном порядке пригодными для сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для этих нужд. Для иных несельскохозяйственных целей (строительства предприятий, коммуникаций и т. д.) должны предоставляться земельные участки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества, и лишь в исключительных случаях допускается изъятие плодородных сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. Изъятие особо ценных продуктивных земель законом не разрешается (ст. 24,26,27 Земельного кодекса РСФСР).

Земельное законодательство предусматривает также специальные  обязанности землепользователей по рациональному использованию, сохранению и улучшению сельскохозяйственных земель.

Земли сельскохозяйственного  назначения предоставляются субъектам  для различных целей, связанных  с ведением сельского хозяйства:

- гражданам - для ведения  крестьянского (фермерского) хозяйства,  личного подсобного хозяйства,  садоводства, животноводства и  огородничества;

- кооперативам граждан  - для садоводства, животноводства  и огородничества;

- сельскохозяйственным предприятиям  и организациям различных форм  собственности - для сельскохозяйственного  производства;

- научно-исследовательским,  учебным и другим сельскохозяйственным  учреждениям, сельским общеобразовательным  школам - для исследовательских, учебных целей и для сельскохозяйственного производства;

- несельскохозяйственным  предприятиям, учреждениям и организациям, религиозным организациям - для ведения  подсобного сельского хозяйства.

Все остальные категории  земель имеют несельскохозяйственное назначение. Особенностью их правового  режима является использование земли  в качестве пространственного, операционного  базиса, то есть места для развертывания  хозяйственной деятельности людей. Каждая из этих категорий земель имеет  конкретную цель использования, а ее правовой режим определяется характером и назначением тех объектов, которые  на ней находятся: размещением и  благоустройством городских и сельских поселений, развитием производительных сил, лесного и водного хозяйства  и т. д.

Земли населенных пунктов  представляют собой все земли  в пределах городской, поселковой черты  или черты сельских населенных пунктов. В свою очередь в состав этих земель входят земли застройки (занятые зданиями, сооружениями и др.), земли общего пользования (пути сообщения - улицы, площади, скверы, бульвары и др.), земли, занятые лесами, и др.

Земли промышленности, транспорта и другого несельскохозяйственного  назначения - это земли, предоставленные  предприятиям, учреждениям, организациям для осуществления возложенных  на них специальных задач -строительства и эксплуатации объектов промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и т. д. Поэтому такие земли иногда называют землями специального несельскохозяйственного назначения. Особенностью их правового режима является установление зон с особыми условиями землепользования в целях нормальной эксплуатации указанных объектов и для обеспечения безопасности населения (санитарно-защитных зон предприятий, полос отвода железных и автомобильных дорог, зон охраны линий связи и электропередачи и др.).

К землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного  назначения относятся земли запо­ведников, заказников, национальных парков, памятников природы, истории и культуры, ботанических и дендрологических садов, курортов, земли для организации массового отдыха и туризма населения и др.

Правовой режим указанных  земель отличается тем, что они полностью  или частично исключены из хозяйственного использования. Изъятие земель природно-заповедного  фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается (ст. 24 ЗК РСФСР).

Правовой режим земель лесного фонда регулируется как  земельным, так и лесным законодательством. Земли лесного фонда - это земли, покрытые лесом или предназначенные  для их восстановления (лесные земли), и не покрытые лесом, но предоставленные  для нужд лесного хозяйства (ст. 94 ЗК РСФСР, ст. 8 Лесного кодекса РФ). Таким образом, правовой режим этой категории земель зависит от правового  режима лесного фонда, в состав которого они входят в соответствии с Лесным кодексом РФ.

Землями водного фонда  являются земли, занятые водными  объектами (реками, озерами, ледниками  и т. д.), а также прилегающие  к водоемам земли, связанные с  использованием и охраной вод (береговые  полосы, полосы отвода, земли, занятые  водохозяйственными сооружениями и  др.). На правовой режим этих земель накладывает отпечаток режим  самих водных объектов, поэтому он регулируется актами земельного и водного  законодательства (например, ст. 12, 16, 112 Водного кодекса РФ). Землями запаса являются все земли, не предоставленные каким-либо субъектам или в отношении которых право пользования прекращено (ст. 96 ЗК РСФСР).

3. Право собственности и другие вещные права на землю

В Российской Федерации юридически признаются несколько основных форм собственности на землю. Согласно нормам Конституции РФ, гражданского и земельного законодательства земля может находиться в частной, государственной, муниципальной  и иной формах собственности.

Право частной собственности  принадлежит гражданам и юридическим  лицам.

Субъектами права государственной  собственности на землю выступают  Российская Федерация и субъекты РФ (республики, края, области, автономные образования, Москва и Санкт-Петербург), а муниципальной - различные муниципальные  образования (города, районы, сельские поселения и др.).

От имени субъектов  права государственной и муниципальной  собственности правомочия собственников  осуществляют соответствующие компетентные органы: они устанавливают правовой режим и порядок предоставления земель, распределяют земельные участки, взимают плату за землю, осуществляют контроль за использованием и охраной  земель и т. д. Рассматриваемые земли  непосредственно закрепляются за отдельными государственными и муниципальными предприятиями или учреждениями (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ).

Государственной собственностью являются все земли, не находящиеся  в собственности граждан, юридических  лиц либо муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ). В составе этих земель выделяются федеральные земли, правовой статус которых регулируется специальными правовыми актами. Так, Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах»  установлено, что к федеральным  могут относиться земельные участки, предоставленные для нужд обороны  и безопасности страны, а также  занятые объектами (энергетическими, транспортными, космическими, историко-культурными и др.), находящимися в федеральной собственности, земельные участки особо охра­няемых природных территорий федерального значения (заповедников, национальных парков, курортов и др.).

Земельные участки могут  также принадлежать нескольким субъектам  на праве общей собственности. Граждане и юридические лица вправе образовывать общую долевую или совместную собственность путем объединения  принадлежащих им земельных участков (например, общая долевая собственность  членов сельскохозяйственных кооперативов, реорганизованных в акционерные  общества колхозов и совхозов и др.), а также путем совместного  приобретения земельных участков (например, общая совместная собственность  на землю супругов, членов крестьянского  хозяйства). Режим таких земель определяется по нормам гражданского законодательства об общей собственности двух или  более лиц с изъятиями, установленными земельным законодательством.

В содержание права собственности  на землю входят принадлежащие собственнику правомочия владения, пользования и  распоряжения, которые осуществляются им свободно, по своему усмотрению, но лишь в той мере, в какой оборот земель допускается законом, а также если это не наносит ущерба окружающей природной среде (ст. 36 Конституции РФ, ст. 129, 209 ГК РФ и др.).

Правомочия собственника реализуются через комплекс конкретных прав и обязанностей, предоставленных  ему земельным и гражданским  законодательством.

Лица, имеющие в собственности  земельные участки, вправе их продавать, дарить, обменивать, передавать по наследству (в том числе по завещанию), сдавать  в аренду, отдавать в залог, а также  передавать земельный участок или  его часть в качестве взноса в  уставные фонды (капиталы) акционерных  обществ, товариществ, кооперативов постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте¹.

Государство, граждане, юридические  лица, муниципальные образования  могут передавать земли, находящиеся  в их собственности, для использования  другим лицам. В таких случаях  возникают различные виды вещных прав на землю, принадлежащих лицам, которые не являются ее собственниками (ст. 216 Гражданского кодекса РФ): право  пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного или временного пользования ею, земельные сервитуты  и др.

Характер и содержание рассматриваемых вещных прав определяются законом и волей собственника, который их предоставляет, поэтому  они будут ограниченными, более  узкими по объему по сравнению с  правом собственности на землю. Содержание ограниченных вещных прав на землю  складывается из правомочий владения и пользования земельным участком. Что касается распоряжения землей, то данное правомочие существенно ограничено либо совсем исключено. Так, согласно ст. 264 ГК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют права владения и пользования земельным участком и не вправе распоряжаться им, если иное не предусмотрено законом или договором.

Земельные участки в пожизненное  наследуемое владение предоставляются  компетентными государственными органами из земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности. Субъектами права пожизненного наследуемого владения землей могут быть только граждане.

Возможности распоряжения земельным  участком для гражданина-землевладельца заключаются в праве передачи земли по наследству, а также в аренду или безвозмездное срочное пользование. В то же время совершение сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка (продажа, залог и т. д.), прямо запрещено законом.

Субъектами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками могут быть как граждане, так и юридические лица. Предоставляются  они также, как и в предыдущем случае, из государственных или муниципальных земель. Кроме этого право постоянного пользования земельным участком может возникнуть у субъекта вместе с приобретением недвижимости (здания, сооружения и др.), которая на нем находится. Особенности правового положения земельных участков в связи с совершением подобных сделок регулируются нормами гражданского законодательства.

Наряду с правом владеть  и пользоваться земельным участком землепользователь может передавать его в аренду и безвозмездное  срочное пользование другим лицам, но только с согласия собственника земли.

Сервитутные права предполагают ограниченное пользование чужим земельным участком. В отличие от рассмотренных выше прав - это отдельные, строго определенные правомочия по использованию земли, которые устанавливаются для конкретных хозяйственных или потребительских целей. Например, для прохода или проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи, трубопроводов, обеспечения водоснабжения, мелиорации и других нужд.

Земельный сервитут устанавливается  в интересах и по требованию лица, которому участок принадлежит на праве собственности (пожизненного наследуемого владения, постоянного  пользования), соглашением между  этим лицом и собственником соседнего  земельного участка, а при недостижении соглашения - судом. В случае перехода прав на земельный участок, обремененный сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется. Однако сервитут не может быть самостоятельным предметом каких-либо сделок и не может передаваться каким-либо другим лицам. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, может требовать плату за пользование его земельным участком от лиц, в чьих интересах сервитут установлен.

Если основания, по которым  был установлен земельный сервитут, отпадают или земельный участок  в результате обременения сервитутом не может использоваться по назначению, то сервитут может прекратиться.

Использование земельного участка  на законных основаниях лицами, не являющимися  его собственниками, может реализовываться  и в других правовых формах: в  связи с передачей земли в  аренду, в залог, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных  обществ, товариществ, кооперативов и  др.

Право аренды земель представляет собой право срочного платного пользования  земельным участком для определенных хозяйственных и иных целей.

Сторонами договора аренды выступают граждане, юридические  лица, органы исполнительной власти (от имени государства - Российской Федерации и ее субъектов или муниципальных образований).

Сдавать земельные участки  в аренду, то есть выступать арендодателями могут собственники земли, субъекты права пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования земельным  участком. Основные условия аренды земли (предмет, срок, цель, плата и  др.) определяются в договоре аренды между сторонами и должны соответствовать  земельному законодательству. Аренда может быть краткосрочной и долгосрочной.

Право аренды земли может  быть предметом гражданско-правовых сделок - купли-продажи, залога и др., а также передаваться по наследству, вноситься в качестве взноса в  уставный капитал коммерческих организаций².

Залог земельных участков (ипотека) регулируется земельным и  гражданским законодательством, а  также специальным Федеральным  Законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» 1998 г.

Залогодателями могут  быть земельные собственники - граждане, их объединения, юридические лица. Ипотека  земельных участков обычно устанавливается  в обеспечение кредитных и  заемных обязательств.

Предметом залога не могут  быть земли в государственной  и муниципальной собственности, а также сельскохозяйственные угодья из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных  участков личных подсобных хозяйств (ст. 63 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). При общей долевой или совместной собственности на землю ипотека  может быть установлена только на земельный участок, выданный в натуре из земель, находящихся в долевой  или совместной собственности.

Заложенный земельный  участок остается у залогодателя, который сохраняет права владения и пользования им. Распоряжение этим земельным участком возможно только с согласия залогодержателя (кроме  завещания заложенного земельного участка).

Граждане РФ могут получить земельные участки в собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное или временное пользование, аренду для любых, не запрещенных  законом целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального  жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и гаражного строительства, предпринимательской деятельности и др.

Граждане, получившие земельные  участки в бессрочное пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду (кроме аренды у физических лиц), имеют право на предоставление и выкуп этих участков в собственность.

Собственники государственных  и муниципальных предприятий, приватизированных  как путем продажи на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе, так и путем преобразования в  акционерные общества, могут приобретать  в собственность или брать  в аренду с правом приобретения в  собственность земельные участки  этого предприятия.

Такими же правами обладают граждане и их объединения, которым  были предоставлены земельные участки  на праве постоянного пользования  или аренды для предпринимательской  деятельности.

При этом не подлежат продаже  земли общего пользования в населенных пунктах, земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного значения, земли, предоставленные для  сельского хозяйства, использования  и охраны недр и некоторые другие виды земель³.

4. О правовом регулировании водно-земельных отношений

Водно-земельные правоотношения имеют сложный характер. Это объясняется  особенностью самих водных объектов, представляющих совокупность водной массы  и сопряженной с ней земли: берега, дна, ложа, склонов. Водный объект не может существовать без определенной земельной площади. Поэтому правовые отношения, связанные с предоставлением (приобретением) водного объекта, дальнейшим его использованием, и некоторые  другие отношения понимаются как  водно-земельные.

 При этом они регулируются  как внутренним, так и международным  правом, частично водным и земельным.  Субъектами данных правоотношений  являются государства, их правомочные  органы, физические и юридические  лица. Международные межправительственные  и неправительственные организации  (в частности, экологического  направления) также выступают  субъектами водно-земельных правоотношений.

При их регулировании возникает  сложный комплекс проблем, нуждающихся  в решении нормами земельного и водного права. При этом должен соблюдаться баланс публичных и  частных интересов.

  Водопокрытые (водоподстилающие), а также водообслуживающие земли являются естественной природной средой и операционной базой для судоходства, лесосплава, ирригации и других нужд водного хозяйства. В частности, на них расположены гидротехнические сооружения и устройства различного назначения - противопаводковые, водозаборные и т.д. Эти площади стали местами обитания представителей дикой флоры и фауны, занесенных в региональную, федеральную и международную Красные книги, привлекательны для отдыха населения. К сожалению, нередко они становятся и объектами незаконного дачного и прочего строительства.