Правовой статус главы муниципального образования. 4

Введение

 

Понятие «местное самоуправление»  включает в себя комплексное и  многообразное представление об организации жизнедеятельности  общества и государства, которое  естественно предполагает различные  подходы к его толкованию. В  теории данное понятие определялось и определяется по-разному. Например, А. Замотаев, исходя из определения п.1 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующее понятие: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».1

Согласно ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - «это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Конституция Российской Федерации, определяя  российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои  его демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3(п.2), 12, 130-133 Конституции, а в ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Итак, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя  страны;

б) правом населения на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.

Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований. ФЗ РФ от 28.08.1995г. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Рассматривая правовой статус главы  муниципального образования, следует  отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В практике муниципального строительства  в отношении самостоятельности  главы муниципального образования  возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление. Именно, поэтому представляется актуальным рассмотрение данной темы курсовой работы в силу малоизученности.

Проблема правового статуса главы муниципального образования пользуется особым вниманием со стороны ученых и практиков. В частности, ей посвятили свои научные исследования: В.В Пылин, А.А Сергеев, М.А. Кулушева, В.И. Васильев.

 

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического материала выделить  основные проблемы и недостатки правового статуса главы муниципального образования, чтобы предложить оптимальные пути совершенствования соответствующих норм муниципального права.

С учетом этой цели сформулированы следующие задачи, решение, которых составляет содержание данной работы:

1.изучить понятие главы муниципального образования;

 2.проанализировать правовой статус главы муниципального образования;

3.сделать правовой  анализ ответственности главы муниципального образования;

4.выделить правила  досрочного прекращения полномочий  главы муниципального образования.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения в сфере реализации своих полномочий главой муниципального образования. Предметом исследования являются  нормативно-правовые нормы, регулирующие деятельность главы муниципального образования.

    Методологическую основу работы составляют общенаучные методы: сравнение, анализ, индукция, а также специально-юридические методы: формально-юридический метод, историко-юридический, сравнительно-правовой. Выбор именно этих методов обусловлен необходимостью подробнейшего изучения проблем связанных обеспечением и реализацией правового статуса главы муниципального образования.

Работа состоит из: введения, двух глав, четырех параграфов и заключения. Содержание моей курсовой раскрывает название, а именно в первом параграфе раскрываются основы правового статуса главы муниципального образования, во втором параграфе проблемы касающиеся его статуса, затем в третьем параграфе раскрывается ответственность главы, а в четвертом параграфе раскрываются моменты, связанные с досрочным прекращением полномочий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. Правовой статус главы муниципального образования

 

1.1.Статус главы муниципального образования

 

Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФЗ и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования  наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Законодателем фигура главы муниципального образования выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:

1)оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора;

2) на него должен распространяться  особый порядок продвижения по  службе, порядок наложения взысканий и поощрений;

3)оно должно иметь специфические права и обязанности;

4)на него должны распространяться специфические ограничения;

5)указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус главы муниципального образования с этих позиций, становится, очевидно, что глава муниципального образования не может являться муниципальным служащим, так как:

1)он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих;

2)он имеет специфические права и обязанности;

3) наложение взысканий на  главу города также имеет свою специфику;

4) он не может быть уволен  со своей должности, а имеет  только ему присущий порядок отстранения от должности.2

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы главы местной администрации, главы муниципального образования и главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание. 
Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. 
1. Сильный представительный орган – слабый глава муниципального образования. 
2.  Сильный глава муниципального образования – слабый представительный орган. Указанная модель может быть подразделена на следующие виды:

1) Представительный орган –  глава муниципального образования, который одновременно является непосредственным руководителем местной администрации и руководителем представительного органа.

2) Представительный орган –  глава муниципального образования, который является непосредственным руководителем представительного органа, но непосредственно не руководит местной администрацией, а исполнительские функции реализует назначаемый им управляющий.

3) Представительный орган –  глава муниципального образования, который является непосредственным руководителем местной администрации, но не является руководителем представительного органа.

4) Представительный орган - глава муниципального образования, который не является непосредственным руководителем ни местной администрации, ни руководителем представительного органа. 
3. Представительный орган – управляющий, который назначается на должность решением представительного органа. 
4. Комиссионная форма.

Учитывая вышеуказанные формы  организации системы местной  власти, считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения в соответствии, с которой следует муниципально - правовым термином «глава муниципального образования» или «глава местного самоуправления»  следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, одновременно возглавляющее:

А) Местную администрацию и всю  совокупность подчиненных исполнительных структур

Б) Местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур

Хотелось бы особо отметить, что  в данном случае речь не идет о том, что в конкретном муниципальном  образовании должен быть обязательно глава муниципального образования, возглавляющий вышеуказанные властные структуры. Возможны и иные формы организации местной власти, однако, в таком случае лицо, имеющее другой муниципально - правовой статус не должно механически обозначаться термином «глава муниципального образования», для его обозначения стоит использовать иной  муниципально – правовой термин. Также достаточно неразработанным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местной администрации и главы муниципального образования, муниципально – властного субъекта, первоначально наделенного муниципально – властными полномочиями исполнительного характера.3

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально – властных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал. То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально–властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Рассмотрев стандартную структуру  местной администрации, в которой традиционно выделяются:

1) руководящие должностные лица, которые назначаются главой муниципального образования и ответственны перед ним;

2) аппарат главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы главы муниципального образования и его заместителей.

Можно прийти к выводу о том, что все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность главы муниципального образования по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально – правового статуса главы муниципального образования. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает самостоятельной компетенцией.

В связи с этим, вероятно, правильнее будет остановиться на том, что главу муниципального образования следует рассматривать только как высшее выборное муниципальное должностное лицо.

 

1.2. Проблемы правового статуса главы муниципального образования

 

Не вызывает сомнения, что статус главы муниципального образования  в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании  и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Не останавливаясь отдельно на каждой возможной в условиях Федерального закона модели организации органов местного самоуправления, из-за практической заинтересованности, ограничимся рассмотрением статуса главы муниципального образования в условиях, если: а) в поселении глава избирается представительным органом из своего состава; б) представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избранных в соответствии с равной нормой представительства; в) председатель представительного органа муниципального района избирается представительным органом района из своего состава. Первого условия достаточно для того, чтобы статус главы поселения приобрел комплексный характер: глава является депутатом представительного органа и высшим должностным лицом городского или сельского поселения. Если выполняются одновременно два первых условия, то статус главы муниципального образования усложняется: он приобретает также полномочия депутата представительного органа муниципального района.

Юридически возможна и нередко  встречается на практике правовая конструкция, при которой комплексный характер статуса лица, занимающего должность  главы поселения, наиболее выражен. Это происходит в случае, если депутаты представительного органа муниципального района своим председателем избирают не депутата одного из по селений, выбранного в районный представительный орган по норме представительства, а главу какого-либо из поселений. В этом случае глава муниципального района является одновременно членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой двух муниципальных образований. Так, в Ленинградской области 10 из 17 глав муниципальных районов одновременно являются главами городских поселений, образованных на территориях городов - административных центров соответствующих муниципальных районов, и в одном муниципальном районе глава муниципального образования одновременно возглавляет одно из крупных сельских поселений.4

В конце 2005 года, когда на территории Ленинградской области формировались представительные органы муниципальных районов, в пользу такого институционального решения приводились различные аргументы, из которых стоит упомянуть два. В первую очередь инициаторы этой идеи говорили о том, что оплачивать работу и содержать аппарат для одного главы дешевле, чем для двоих. Второй аргумент носил политический характер: принимался во внимание негативный опыт прошлых лет, когда руководители района и города нередко оказывались втянутыми в длительные конфликты и противоборство друг с другом. Фигура «общего» главы муниципального образования была призвана служить гарантом, обеспечивающим предотвращение возникновения конфликтных ситуаций между властью муниципального района и властью крупнейшего городского поселения. Время, прошедшее с начала 2006 года, показало, что эти соображения в целом себя оправдали и возможность замещения одним лицом должностей глав двух муниципальных образований разного уровня - одно из преимуществ Федерального закона.

В таких обстоятельствах лицо, занимающее должность главы муниципального района, вправе выбрать любой из четырех мандатов для осуществления полномочий на постоянной основе (депутата поселения, депутата муниципального района, главы поселения и главы муниципального района). Полномочия по другим мандатам будут осуществляться на непостоянной основе.

Возможен вариант, при котором  такой глава муниципального района все свои полномочия в обоих муниципальных  образованиях осуществляет на непостоянной основе.

Статус главы муниципального образования будет комплексным в любом случае, однако выполнение означенных условий порождает уникальную ситуацию, при которой одно лицо становится носителем важнейших полномочий одновременно в двух муниципальных образованиях.

Относительно статуса главы  муниципального образования приходится высказать свое несогласие с мнением авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера.5 Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования  на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы  муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К ним относятся:

1) представление муниципального  образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование  нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание правовых актов в пределах своих полномочий (как справедливо отмечено М.А. Герасимовой, принятие нормативных правовых актов, затрагивающих права и обязанности граждан и организаций, не является исключительным полномочием представительного органа6;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа.

Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную  администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь  рассматривать полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель.7

Полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в ч. 6 ст. 37 Федерального закона - полномочие по заключению контракта с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации.

В июне 2006 года на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ от Государственного Совета Удмуртской Республики поступил проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Законодатели Удмуртской Республики среди прочего предложили ч. 7 ст. 36 Федерального закона после слов «главы муниципального образования» дополнить словами «а также в случаях, когда глава муниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности». Таким образом, к случаям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предлагалось добавить случаи его временного отсутствия - болезнь и отпуск. Если такое дополнение и представляется оправданным при некоторых условиях, то, по меньшей мере, не является полным и точным.8

Ситуации отсутствия главы муниципального образования следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует понимать принципиальное отличие случаев досрочного прекращения  этих полномочий от случаев временного отсутствия главы муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом.

Случаи временного отсутствия главы  муниципального образования целесообразно  подразделить на случаи краткосрочного и длительного отсутствия. К последней группе должны быть отнесены случаи его отсутствия, превышающие по длительности некоторый временной критерий, который должен быть установлен законом (длительное заболевание или временное отстранение от должности, длительность которого превышает соответствующий срок).

Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы  муниципального образования случаями именно досрочного прекращения его  полномочий является на сегодняшний  день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления.

Ограничение возможности исполнения полномочий главы муниципального образования  случаями досрочного прекращения полномочий является, по моему убеждению, необходимой политико-организационной гарантией его деятельности, а также стабильности и единства политики органов местного самоуправления, в значительной степени определяемой высшим должностным лицом муниципального образования.

Однако представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного  характера. Существование порядка  временного исполнения полномочий главы  муниципального образования в его  настоящем виде, т. е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин. Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города - административного центра района). С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы.

В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования  речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы  местной администрации (в зависимости от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.

Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл только для случаев, если глава  муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных  выборах. В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов.

В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов «главы муниципального образования» добавить слова «а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности».

Федеральным законом не предусматривается  возможность возникновения ситуации, при которой глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, может помимо собственного желания утратить полномочия главы, сохранив при этом полномочия депутата.

Это означает, что нарушается сформулированный в ч. 5 ст. 36 Федерального закона принцип  подконтрольности главы муниципального образования представительному органу.

Такую ситуацию едва ли можно объяснять  соображениями стабильности и независимости  от политической конъюнктуры. Представительный орган местного самоуправления должен иметь возможность прекратить досрочно полномочия избранного из своего состава  главы муниципального образования. При этом, как справедливо отмечает А.А. Сергеев, «порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица»9.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона определяет понятия «должностное лицо местного самоуправления» и «выборное должностное лицо местного самоуправления». Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Глава муниципального образования  в рассматриваемой правовой конструкции  избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту он, естественно, на должность также не принимается.

Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава  представительного органа, не подпадает под определение понятия «должностное лицо местного самоуправления». Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона являются высшими должностными лицами муниципального образования.

Правовой статус главы муниципального образования. 4