Правовой статус государственного служащего

Оглавление

Введение……………………………………………………………………………...2

Глава 1. Понятие государственного служащего и классификация госслужащих…………………………………………………………………..……..4

§ 1. Понятие государственного служащего………………………………….....4

§ 2. Классификация государственных  служащих………………………….......7

§ 3. Законодательство о государственной  службе…………………………......9

Глава 2. Правовой статус государственного служащего………………………...13

§ 1. Права государственного служащего………………………………………13

§ 2. Обязанности государственного служащего………………………………15

§ 3. Ограничения и запреты, связанные с государственной  службой……….16

§ 4. Государственные гарантии при прохождении госслужбы………………19

§ 5. Ответственность государственных  служащих…………...........................27

Заключение………………………………………………………………………….31

Библиография……………………………………………………………………….33

Введение

Актуальность темы. В последнее  время, в пору относительной макроэкономической стабильности у власти появилось, наконец, время и средства, для того, чтобы  обратить свой взор на проблему реформирования института государственной службы. Данный институт долгое время находился  в состоянии стагнации, вынужденного застоя, связанного с тем правовым вакуумом, который сложился  в  конце прошлого века в нашей стране, пережившей острые политические и, как  следствие, социально – экономические  потрясения. В начале 90-х годов XX века сложилась такая ситуация, при  которой старый административно  – командный режим уже изжил  себя, а новый, едва зародившийся, еще  недостаточно окреп. Государственная  служба является неотъемлемой частью государства, ибо благодаря её существованию  достигается две цели: осуществляется государственное управление, а также  обеспечивается конституционное право  каждого гражданина принимать участие  в этом управлении. Рассмотрение административно  – правового статуса госслужащих, а также их классификация позволит нам более полно понять ту важность данного института для нашего общества и государства, которую  трудно переоценить в условиях непрерывно меняющегося времени. Государственная  служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового  регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления.

Цели и задачи работы. Целью  данной работы является формирование целостного представления о государственном  служащем, его административно –правовом  статусе. Правовой статус в свою очередь  поможет нам уяснить классификацию  госслужащих. Достижение этой цели зависит  от решения следующих задач:

ü         Определение понятия государственного служащего;

ü         На основе понятия проследить принципы классификации госслужащих;

ü         Изучение нормативно – правовой базы государственной службы в настоящий  момент;

ü         Определение и оценка всех элементов  правового статуса госслужащего;

ü         Выявление пробелов и недостатков  и определение перспектив развития российского законодательства и  правоприменительной практики в  данной области в XXI веке.

Методологическая база исследования. Посредством изучения нормативно –  правовой базы при написании данной курсовой применялись различные  общенаучные и частнонаучные  методы исследования. Был применен системный подход к рассматриваемой  проблеме, анализировалось законодательство о государственной службе, история  его развития на современном этапе. На основе формально-юридического метода были даны общее определение и  классификация понятий, исследовались  их признаки. Использовался сравнительно-правовой метод для выявления общих  закономерностей данного правового  явления. Применялся исторический метод, который позволил установить, что  управленческие отношения, лежащие  в основе деятельности государственного аппарата, возникли намного раньше, чем юридические нормы, регулирующие отношения в сфере государственной  службы.

При написании работы также  применялись структурно – функциональный, социологический, статистический, логический и сравнительный методы. При написании  работы учитывалась диалектика общего, особенного и единичного.

     В ходе написания  работы применялись и иные  методы исследования.

Структура работы представляет собой две главы. В первой главе  дается понятие государственного служащего, приводится классификация государственных  служащих на основе анализа действующего законодательства, а также непосредственно  строится система иерархии нормативно – правовых актов, регулирующих отношения  в сфере государственной службы. Во второй главе дается подробный  анализ правового статуса государственного служащего на основе глубокого изучения элементов его элементов.

Степень исследованности  темы. Существенным вкладом в развитие теории государственной службы стали  работы таких ученых, как А.А. Гришковец  и В.А. Козбаненко. Весьма плодотворно  развиваются антикоррупционные  аспекты системы организации  и функционирования государственной  службы в трудах А.В. Куракина. Комплексное  и очень серьезное, с научно-практической точки зрения, исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева.

Мнения этих и других авторов  будут представлены в курсовой работе.

Широко в работе используются и правовые акты, начиная с Конституции  и кончая подзаконными. Они помогают дать более полную характеристику правового  статуса госслужащего, увидеть недостатки и положительные моменты реформирования госслужбы и более полно охватить затрагиваемую проблему.

Практическое значение работы. Россия преобразуется в демократическое  федеративное правовое государство. Вслед  за коренными изменениями в политической систе­ме происходит смена общественно-экономической  формации. Вот уже десять лет страна живет по новым законам. В обозримой  исторической перспективе сформируется хотя еще и не рыночная, но уже  не прежняя административно-командная, а соответствующая переходному  перио­ду система государственного управления.

В данной работе освещено понятие  госслужащего, правовой статус, классификация  госслужащих. Таким образом на основе системного анализа законодательства приводится полная картина правового  положения госслужащих. Это поможет  выявить существующие пробелы в  законодательстве, определить пути дальнейшего  реформирования данного важнейшего института в системе государственного управления.

Глава I. Понятие государственного служащего и  классификация госслужащих

§1. Понятие государственного служащего

Долгое время понятия  «служащий» и «государственный служащий»  не имели у нас правового статуса, не разводились по содержанию и должным  образом не исследовались в науке. Вопрос еще больше запутывался тем, что в статистике и в анкетах  по учету кадров была графа «социальное  положение», ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин (колхозник), служащий. Стало быть, понятием «служащий» обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и  крестьян. В служащие зачисляли не только работников государственных  учреждений (советский аппарат, учителей, врачей, военных и т.п.), но и работников негосударственных структур (аппарат  партийных, комсомольских, профсоюзных  и др. общественных организаций). При  этом в повседневной деятельности никто  и никогда не пытался выяснить различия между «служащим» и «государственным служащим». Одним словом, эти понятия  не имели сколько-нибудь конкретного  содержания и потому использовались в значительной мере некорректно.

Вместе с тем, начиная  с конца 50-х годов в литературе предпринималось немало попыток  охарактеризовать понятие «государственный служащий». В конечном итоге все  авторы приходили к выводу, что  следует различать понятия «государственный служащий» в широком и узком  смыслах слова.

Если строго следовать  положениям Федерального закона «О системе  государственной службы Российской Федерации»[1], то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее служебную деятельность на должностях госу­дарственной службы по обеспечению  исполнения полномочий Российской Федерации  и ее субъектов, государственных  органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, а  также получающее денежное содер­жание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федераль­ного бюджета  или бюджета соответствующего субъекта РФ. Несколько иное определение государственного служащего дает Федеральный закон  «О государственной гражданской  службе Российской Федерации»[2]: гражданский  служащий — это гражда­нин РФ, взявший  на себя обязательства по прохождению  граж­данской службы. Гражданский служащий осуществляет профес­сиональную служебную деятельность на должности гражданс­кой службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Между государственным служащим и государством (государ­ственным органом) на определенном этапе возникает  конкрет­ное государственно-служебное  правоотношение, характеризу­ющееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений  и запретов, ответственности и  других атрибутов правового статуса  государственного служащего.

Федеральный государственный  служащий является граждани­ном, который  осуществляет профессиональную служебную  дея­тельность на должности федеральной  государственной службы и получает денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственным гражданс­ким служащим субъекта РФ считается гражданин, осуществляю­щий профессиональную служебную деятельность на должности  государственной гражданской службы субъекта РФ и получаю­щий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств  бюд­жета соответствующего субъекта РФ. В предусмотренных феде­ральным законом случаях государственный  гражданский служа­щий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет федерального бюджета.

Российская Федерация  является нанимателем федерального государственного служащего, а соответствующий  субъект РФ — нанимателем государственного гражданского служащего субъек­та  РФ.

В узком понимании государственный  служащий — это лицо, занимающее должность государственной службы, т. е. долж­ность в системе структурных  подразделений государственной  администрации, и выполняющее на возмездных началах (за воз­награждение, заработную плату, денежное содержание) функ­ции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).

Итак, понятие «государственный служащий» можно опреде­лить  следующими признаками.

Во-первых, государственный  служащий — это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий  государ­ственным языком, имеющий профессиональное образование и соответствующий  квалификационным требованиям, установ­ленным соответствующим федеральным законом. Государствен­ный служащий является одной  из сторон государственно-слу­жебного  правоотношения. Между государственным  органом и служащим заключается  трудовой договор[3], согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, го­сударственные функции, решает специальные задачи для дости­жения  определенной цели государственного строительства, а государство (государственный  орган), в свою очередь, имеет обязанности  перед служащим: устанавливает и  обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответствен­ность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д.

Во-вторых, государственный  служащий должен отвечать тре­бованиям законодательства о государственной  службе, т. е. по­ложениям конкретного  закона о соответствующем виде государ­ственной службы.

В-третьих, государственный  служащий занимает оплачивае­мую должность  государственной службы в установленном  зако­ном порядке. Специальные федеральные  законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обя­занности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Должности государственной службы могут занимать толь­ко государственные служащие.

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном  законом порядке классный чин, дипломатичес­кий ранг, воинское и специальное звание.

В-пятых, государственный  служащий выполняет государ­ственные функции, полномочия государственных  органов, ре­шает государственные  задачи в экономической, социальной, ад­министративно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного  порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, нало­гообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т. д.).

В-шестых, государственный  служащий совершает во многих случаях  действия (например, принимает управленческие реше­ния, налагает взыскания), которые  вызывают определенные юридические  последствия.

В-седьмых, деятельность государственных  служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и дея­тельность  трудовых коллективов.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулиро­вать  следующее определение. «Государственным служащим являет­ся гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным  законодательством и законодательством  субъектов Федерации порядке  включенную в штат должность в  структуре государствен­ной администрации (исполнительной, законодательной и  судеб­ной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший  с государствен­ным органом служебный  контракт (принявший присягу на вер­ность  Российской Федерации), осуществляющий от имени госу­дарства предоставленные  ему функции и полномочия (в  том числе и государственно-властные), получающий денежное содер­жание (заработную плату) и имеющий гарантированный  государ­ством социально-правовой статус»[4].

Исходя из всего вышеизложенного  можно заключить, что определение  понятия «государственный служащий»  является прерогативой государства. На современном этапе законотворчества данное понятие получило законченную  юридическую форму, что является несомненным шагом вперёд, по сравнению  с советским периодом, когда  понятие  госслужащего было сильно размыто ввиду  объективных причин (ввиду отсутствия института частной собственности  любой гражданин мог быть частично признан госслужащим, т.к. государство  являлось единственным субъектом трудовых правоотношений, имеющим полномочия работодателя).[5]

§ 2. Классификация государственных  служащих

В настоящее время при  множестве действующих норма­тивных правовых актов о государственной  службе целесообраз­но классифицировать государственных служащих по тем  же критериям, по которым классифицируется сама государствен­ная служба. В зависимости  от органа государственной власти государственные  служащие могут быть разделены на федераль­ных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Правовой статус феде­ральных государственных служащих регламентируется Феде­ральным законом «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации» (в будущем предполагается принятие за­кона «О федеральной государственной гражданской службе»), Федеральным законом «О системе государственной службы Рос­сийской Федерации», а также иными федеральными нормативными правовыми актами. Правовое положение государственных гражданских служащих субъектов РФ устанавливается законо­дательными актами, принимаемыми в субъектах Федерации.

В зависимости от групп  занимаемых должностей государ­ственной службы можно выделить государственных  служащих, занимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности  государственной службы.

Если в качестве критерия классификации государственных  служащих взять способ поступления  на государственную службу, то можно  выделить избираемых государственных  служащих; назначаемых государственных  служащих; служащих, замещаю­щих государственную  должность государственной службы по конкурсу.

Все государственные служащие могут быть разделены на две группы: лица, принимающие присягу (военнослужащие, сотруд­ники таможенных органов, прокурорские работники и др.); слу­жащие, не принимающие  присягу (например, служащие отде­лов и управлений областной администрации).

Если положить в основу деления государственных служащих такой критерий, как специальные  профессиональные обязанности и  характер государственной службы, то выделяются гражданс­кие государственные  служащие и государственные служащие, находящиеся на военной и правоохранительной службе (воен­нослужащие, сотрудники милиции, должностные лица тамо­женных органов  и пр.).

В соответствии с принципом  разделения государственной влас­ти  различаются государственные служащие, замещающие госу­дарственные должности  в органах представительной (законода­тельной), исполнительной и судебной власти. Здесь же уместно выделить и государственных  служащих, занимающих должнос­ти в  органах прокуратуры, таможенных органах, Счетной пала­те, Центральной избирательной  комиссии и т. д.

По объему должностных  полномочий государственные служа­щие  подразделяются на должностных лиц (иногда их называют также сотрудниками государственных органов) и служащих, не являющихся должностными лицами (обычных  служащих). Среди государственных  служащих, являющихся должностными лица­ми, следует выделить руководителей  и представителей власти. Руководящие  служащие (начальники) являются носителями линейной власти по отношению к подчиненным  им лицам. Представители власти, как  известно, реализуют свои властные полномочия вне зависимости от подчиненности  субъектов и применяют меры принуждения  к не подчиненным по службе субъектам  права (физическим и юридическим  лицам). Руково­дящие служащие часто  выполняют функции представителей власти (начальники и заместители  начальников органов вну­тренних  дел, государственных инспекций, других контрольно-надзорных органов).

В федеральном государственном  органе и государственном  органе субъекта РФ ведутся, в том числе  на электронных носи­телях, реестры  государственных служащих, которые  формируют­ся на основе персональных данных государственных служащих. Сведения, которые внесены в реестр федеральных государствен­ных служащих в федеральном государственном органе и в рее­стры государственных служащих субъектов РФ в государствен­ных органах субъектов РФ, в случаях, установленных федераль­ными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфи­денциального характера.

Реестры федеральных государственных  служащих в феде­ральных государственных  органах составляют Реестр федераль­ных государственных служащих. Реестры  государственных граж­данских служащих в государственных органах субъекта РФ со­ставляют Реестр государственных  гражданских служащих субъекта РФ. Реестр федеральных государственных  служащих и реестры государственных  гражданских служащих субъекта РФ составляют Сводный реестр государственных  служащих Россий­ской Федерации.

Содержание и порядок  ведения Реестра федеральных  госу­дарственных служащих, а также  перечень сведений, включае­мых в  Сводный реестр государственных  служащих Российской Федерации, устанавливаются  Президентом РФ[6].

Статья 43 Федерального закона «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации»[7] определяет порядок  веде­ния представителем нанимателя реестра  государственных граж­данских служащих Российской Федерации. Реестры федераль­ных государственных гражданских служащих в федеральных государственных  органах и реестры государственных  гражданс­ких служащих субъектов РФ образуют Сводный реестр государ­ственных гражданских служащих Российской Федерации, поря­док ведения которого утверждается указом Президента РФ.

Таким образом, существует ряд  оснований, который позволяет нам  классифицировать государственных  служащих. Возможность классификации  государственных служащих позволяет  более точно определить место  конкретного госслужащего в системе  государственной службы Российской Федерации. Процесс законодательного оформления госслужбы ещё не завершен. Наряду с существующим законодательством  намечается принятие законов, регулирующих правовой статус госслужащих правоохранительной и военной службы.

§ 3. Законодательство о государственной  службе

Конституция РФ содержит некоторые  исходные параметры организации  государственной службы и определения  правового положения государственных  служащих РФ. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных  законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения  между РФ и ее субъектами; приоритет  прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность  государства признавать, соблюдать  и защищать права и свободы  человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и  судебной власти; равный доступ граждан  к государственной службе; некоторые  обязанности должностных лиц.

31 июля 1995 г. был принят  Федеральный закон № 119-ФЗ "Об  основах государственной службы  Российской Федерации"[8], который  впервые на законодательном уровне  дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.

При его создании был использован  опыт, накопленный в дореволюционной  России, опыт советского периода и  зарубежный опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон о государственной  службе был принят в ФРГ в 1947 г. Подобные законы, принятые в ряде стран, были конкретизированы законами о доходах  и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы.

Таким образом, с принятием  Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового  регулирования государственной  службы как механизма государственного управления и служебных отношений  государственных служащих.

Законодательство о государственной  службе получило своё дальнее развитие с принятием 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной  службы Российской Федерации»[9]. В данном законе получила свое развитие концепция  организации государственной службы по трем разновидностям: гражданской, полицейской (правоохранительной) и  армейской.

Помимо федеральных законов  правоотношения, возникающие в сфере  государственной службы, в частности, касающиеся утверждения Реестра  государственных должностей государственной  службы РФ, порядка присвоения и  сохранения квалификационных разрядов, порядка ведения личных дел, исчисления стажа государственной службы государственных  служащих, установления им доплаты  к государственной пенсии, денежного  содержания и пр. регулируют также  указы Президента РФ и постановления  Правительства РФ.

Кроме того, практически во всех субъектах РФ, которые самостоятельно организуют свою государственную службу, есть законодательные и иные нормативные  правовые акты о государственной  службе, которые регламентируют содержание государственной службы и государственные  должности субъектов Федерации; принципы государственной службы субъектов; категории государственных должностей; реестры государственных должностей и реестры государственных должностей государственной службы субъектов; квалификационные требования и квалификационные разряды государственных служащих в субъектах; денежное содержание государственных  служащих, их правовой статус и предоставляемые  гарантии, а также порядок прохождения  государственной службы.

Таким образом, государственная  служба в Российской Федерации регули­руется  федеральными законами, конституциями  и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, опреде­ляющими государственную службу и правовое положение государственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область  принимает собственный закон  о государственной службе. Правовыми  источниками государственной службы яв­ляются также правовые нормы  различных отраслей права, со­держащиеся  в законодательных и иных нормативных  правовых актах[10].

Нормативными правовыми  актами, регулирующими государ­ственно-служебные  отношения государственной службы как в широком смысле, так и  в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции  государственных ор­ганов), являются следующие.

1.   Конституция Российской  Федерации.

2.Конституции республик,  являющихся субъектами РФ, в

которых наряду с принципами государственной службы уста­навливаются и некоторые другие важные положения  государ­ственно-служебного характера.

3.   Уставы субъектов  РФ, содержащие нормы о государствен­ной  службе субъектов Федерации.

4.   Специальные федеральные  конституционные законы и феде­ральные  законы, а также иные законодательные  акты, регламен­тирующие государственно-служебные  отношения в сфере госу­дарственной  службы или в какой-то степени  относящиеся к институту государственной  службы. Среди них можно выделить, к примеру, следующие федеральные  законы: «О воинской обя­занности  и военной службе», «О статусе  военнослужащих», «О материальной  ответственности военнослужащих»,  «О прокуратуре Российской Федерации».

5.  Указы и распоряжения  Президента РФ (например, утверж­денные  указами Президента РФ Положение  о порядке прохож­дения военной  службы; Положение о порядке присвоения  и сохранения дипломатических  рангов дипломатическим работникам  Министерства иностранных дел  Российской Федерации, дипломатических  представительств и консульских  учреждений Российской Федерации,  представительств Министерства  ино­странных дел Российской  Федерации на территории Российс­кой  Федерации.)

6.  Нормативные правовые  акты Правительства РФ по вопро­сам  государственной службы.

7.   Нормативные правовые  акты, принимаемые федеральными

министерствами.

8.   Постановления Конституционного  Суда РФ (например, постановление  «По делу о проверке конституционности  части 4 статьи 28 Закона Республики  Коми «О государственной службе  Республики Коми»[11]).

По государственно-служебным  вопросам стала появляться также  судебная практика судов общей юрисдикции, например по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности  государственных служащих, уволенных  при ликвидации госу­дарственного  органа, сокращении его штата либо численности.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов  в сфере установления и правового  регулирования государственно-слу­жебных отношений. Статья 71 Конституции РФ[12] однозначно, устанавливает, что федеральная  государственная служба отно­сится к ведению Российской Федерации. Относительную слож­ность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, где  ука­зывается, что в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов  находятся административное и трудовое законода­тельство, которые главным  образом и регулируют государствен­но-служебные  отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции  РФ по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  принимаются федеральные законы, а на их осно­ве — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российс­кой Федерации и ее субъектов федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.