Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

КУРСОВАЯ  РАБОТА

ПРАВОВОЙ СТАТУС  ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Становление института государственной службы происходит в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существовавших представлений о сущности государственной службы, ее организационно-правовом оформлении и практическом осуществлении. В законодательство о государственной службе введены новые понятия, новые профессиональные термины, новые правовые институты. Даже сами исходные понятия "государственная служба" и "государственный служащий" определяются в законодательстве принципиально иначе.

До начала реформы государственной службы 1992-1995 г.г. в законодательстве не было официального определения понятия "государственная служба". В научном обиходе и юридической практике понятие "государственная служба" связывалось с выполнением служащими  государственных организаций трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями и направленной на осуществление задач и функций государства, оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие, которые работали в любой государственной организации, а не только в государственных органах.

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", определившего базовые принципы организации и деятельности государственной службы и закрепившего единство системы государственной службы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, остро поставило вопрос о конституционном режиме правового регулирования государственной службы. Федеральным законом дано принципиально новое определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственным служащим отнесены только лица занимающие государственные должности в государственных органах, при этом государственные должности разделены на категории  "А", "Б" и  "В".  Исполнение обязанностей по государственным должностям категории "А" к государственной службе не относится, и, соответственно, лица, занимающие указанные должности, государственными служащими не являются. Есть немало и других основополагающих новшеств в организации государственной службы и правовом положении государственных служащих.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы  Российской Федерации" в большой степени регулируют вопросы, связанные с установлением и реализацией правового статуса государственных служащих.

Актуальность темы данной аттестационной работы заключается в том, что статус государственных служащих является основным элементом правового института государственной службы. Прочие его структурные образования призваны обеспечивать функционирование профессионального чиновничества (кадрового персонала), они конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал.

Правовой статус государственных служащих зависит от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности правового статуса государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией.

Правовой статус государственных служащих включает в себя следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должностям; прохождение службы  (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания); меры стимулирования и ответственности.

Очевидно, что результаты идущих в России социально-экономических, политических и административных преобразований зависят от функционирования государственной службы и от государственных служащих, практически их осуществляющих, а значит и от того правового статуса, которым государственные служащие наделены. Государственные служащие – это представители государственной власти и ее реальные выразители, основной инструмент эффективного осуществления задач и функций государства. Государственные служащие – национальное достояние России, база возрождения и гарант будущего процветания Отечества.

Исторический опыт и современная практика свидетельствуют о том, что государственные служащие должны быть наиболее стабильным социальным элементом общества и государства, носителями государствоведческих, управленческих, юридических и других знаний, опыта и традиций государства. государственные служащие сохраняют их при изменении государственных структур либо при изменении общественно-политической ситуации. Все это и актуализирует проблему правового статуса государственных служащих и усиливает необходимость ориентации государственных служащих на интересы государства и общества.

Целью данной работы является анализ правового положения (правового статуса) государственного служащего как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Волгоградской области), попытка выявить некоторые  проблемы правового регулирования и проанализировать кадровый потенциал государственных служащих.

В последние годы идеи формирования государственной службы получили более полное развитие. Теоретическую основу аттестационной работы составили  научные труды советских и российских ученых:                 Д.Л. Бахраха,  В.В. Волошиной, А.Ф. Ноздрачева, Е.В. Охотского, Ю.Н.Старилова,  В.М. Манохина.

  Законодательную базу исследования  составили: Конституция Российской     Федерации,  федеральные   законы,   указы   Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации                                законы субъектов Российской Федерации, законы Волгоградской области, постановления Главы Администрации Волгоградской области, материалы парламентских слушаний от 16.11.2001 г. "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы в российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации".

Данная аттестационная работа состоит из введения, трех глав и заключения.

ГЛАВА 1

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

1.1. ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ФУНКЦИИ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Исторический опыт развития государственной службы России до 1917 г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения.

Следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни. Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику, служить государству и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне.

Глубокое изучение проблем государственной службы и ее правового регулирования практически начинается в настоящее время.

В демократическом обществе  государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления   людьми     профессиональной  деятельности    по     реализации

компетенции государственных    органов и  государственных должностей. 1

Учитывая особенности и уникальность России, ее государственная служба должна быть единой. Это обусловлено необходимостью сохранения целостности России; согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления.

В формировании социально-правового института государственной службы России особая роль отведена Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Общепринятого определения "государственная служба " в научной юридической литературе нет. Наиболее характерны определения государственной службы:

• как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;
• как формы реализации "связи отношений государства, общества, закона и гражданина;
• как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;
• как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций.2

В п.1 ст.2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. дается краткое и строгое определение понятия "государственная служба". Государственная служба определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В определении понятия "государственная служба" в качестве ведущего  признака выделяется прилагательное "государственная". Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности  всегда выступает от имени государства.

Следующий существенный признак понятия государственной службы – профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.

  Государственная служба – это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому они принимаются  "на постоянную работу", им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги.

По Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ государственная служба – особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью  можно лишь в государственных органах; только государственные органы "наделены" правом иметь государственных служащих. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти.

Поскольку, в соответствии с п.1 ст.2 ФЗ от 31 июля 1995 г. государственной службой является только служба в государственных органах, постольку не является государственной службой профессиональная деятельность по  реализации компетенции государственных организаций, предприятий, учреждений. Не является государственной службой работа в государственных органах на должностях, не относящихся к государственным должностям государственной службы.

Действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. распространяется не на всех лиц, занимающихся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов, а согласно абз. 2 п.1 ст.2 упомянутого Закона к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В".

Таким образом, согласно действующему законодательству государственная служба осуществляется  государственных органах, правовой статус которых определен Конституцией Российской Федерации и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируются законом и иными нормативными актами.

Понятие функций государственной службы и их виды в нормативном порядке не определены. В литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.3

Государственная служба органически связана с государством. Она возникает  вместе с государством как институт осуществления государственной власти. В деятельности государственных служащих реально осуществляются функции государства. Но это не означает, что "функции государственной службы в целом адекватны функциям государства…"4

Ясно, что не все виды государственной деятельности относятся к государственной службе. В рамках единой государственной деятельности государственная служба – это лишь один из видов, занимающих строго определенное место, профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

С точки зрения функционального предназначения выделяются следующие цели государственной службы:

• упорядочение работы государственного аппарата;
• установление требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
• определение компетенции и профессиональной подготовленности государственных служащих;
• регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата;
• формирование условий обеспечения государственных служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной службы.

Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов государства. Эта функция осуществляется посредством фактического исполнения государственных должностей государственной службы и принятия актов управления об исполнении законов, интерпретации решений Федерального Собрания.

Правотворческая функция. Это разработка и принятие нормативных правовых актов. Государственная служба проявляет себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и в законодательных (представительных) органах власти субъектов Российской  Федерации.

Правозащитная функция. Это обеспечение прав и свобод гражданина. Государственная служба призвана обслуживать потребности и интересы граждан, повышать действенность правовой защиты личности, применять меры государственного принуждения в установленном законом порядке.

Регулирующая функция. Это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная служба проявляет себя  при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности. При этом ее задача – обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе.

Организационная функция. Это обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе.

Государственная служба также должна быть гарантом внепартийности, бескорыстия, компетенции и надежности государственного аппарата.

В совокупности перечисленные функции характеризуют сущность государственной службы.

1.2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

Под видом государственной службы понимается ее специфика, которая, в сою очередь, обуславливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них.

В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ с учетом федеративных начал организации государственной власти выделяются два вида государственной службы. В п. 3 ст.2 этого Закона предусматривается, что государственная служба Российской Федерации включает в себя:

• федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
• государственную службу субъектов российской Федерации, находящуюся в их ведении.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся  кадры судебных и правоохранительных органов (п. "л" ч.1 ст.72 Конституции РФ).

В ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ ничего не говорится о специальной государственной службе. Этот третий вид государственной службы упоминается в п.2 ст.4, где говорится, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании Федерального  закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Имеются в виду государственные органы, связанные с обороной страны, с поддержкой общественного порядка, обеспечения прав и свобод человека. соблюдением определенных правил поведения и деятельности и т.д. Этот вид государственной службы, состоящий из ряда подвидов, охватываемых понятием "специальная государственная служба", в силу его особого характера регулируется специальными законами.

Все виды государственной службы российской Федерации оформлены федеральными законами, хотя каждый вид имеет собственный правовой статус и характерные признаки. Содержание каждого вида государственной службы, его правовое положение определяются также нормативными актами о соответствующем виде государственной службы.

1.3.КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

ГРУППЫ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ РАЗРЯДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Государственные должности, замещаемые государственными служащими, составляют в своей совокупности институт государственной службы. Вне государственных должностей государственной службы не существует. В целях унификации и систематизации государственных должностей в Российской Федерации установлены реестры государственных должностей – Федеральный реестр государственных должностей и реестры государственных должностей субъектов Российской Федерации.

Должности на государственной службе следует различать по правовой форме выражения и закрепления их правового статуса, т.е. закреплены ли они в Конституции РФ, в обыкновенных законах или иных правовых актах.

Должности различаются по органам, их устанавливающим. Одни органы утверждают статус должности -  вводят ее в перечень  государственных должностей, определяют место в организационной структуре, устанавливают оплату труда. Объем же полномочий по этим должностям определяется другими органами (руководителями органов, структурных подразделений), которые осуществляют основные функции руководства отраслями, в которых учреждаемые должности состоят.

Включение должности в структуру государственного органа производится посредством штатного расписания, в котором содержится перечень структурных подразделений, должностей и количество последних как в целом по органу, так и по структурным подразделениям.

В статье 1 Федерального Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственная должность определяется как "должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей."

Правовой статус государственной должности является неотъемлемой составной частью законодательного регулирования государственной службы и одновременно основой для разработки должностных положений и инструкций государственных служащих и других документов о специальных правах и обязанностях государственных служащих и порядке их деятельности.

Должность может быть признана государственной только в одном случае: если она в структуре государственного органа. Должности, замещаемые на государственных (унитарных) предприятиях, в учреждениях, организациях не являются государственными.

Все государственные должности подразделяются в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ на категории "А", "Б" и "В".

Понятием государственные должности категории "А" охватывают должности трех видов.

Первый. Это государственные должности Российской Федерации. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 195 г. № 32 "О государственных должностях в Российской Федерации".5 Всего в Сводном перечне 38 должностей.

Второй вид государственных должностей категории "А" составляют должности субъектов Российской Федерации, которые устанавливаются конституциями и уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Как правило,  их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе.

Третий вид государственных должностей категории "А" составляют государственные должности, обозначенные в Федеральном законе как             "… и другие".6

Государственные должности категории "Б" учреждаются в установленном законодательством российской Федерации порядке, замещаются путем назначения, для того, чтобы непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории "А". Полномочия лиц, занимающих должности категории "Б", прекращаются с окончанием срока пребывания лица на государственной должности категории "А", деятельность которого они непосредственно обеспечивали.

Особенность регламентации государственных должностей категории "В" состоит в том, что хотя их унифицированные наименования и предусмотрены  в реестре государственных должностей федеральных государственных служащих (часть II), в реестрах государственных должностей государственных служащих субъектов РФ, но учреждаются  и ликвидируются они государственными органами самостоятельно и включаются в штатные расписания. Наименование должности не может быть изменено, так как оно установлено Реестром.

Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления и соответствующая "пирамида" должностных лиц. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная "ступенька" в иерархической "пирамиде" власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать. Отсюда вытекает необходимость дифференциации государственных должностей.

 В Российской Федерации государственные  должности государственной службы согласно  статье 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г. подразделяются на 5 групп:

• высшие государственные должности государственной службы           (5-я группа);
• главные государственные должности государственной службы           (4-я группа);
• ведущие государственные должности государственной службы           (3-я группа);
• старшие государственные должности  государственной службы            (2-я группа);
• младшие государственные должности государственной службы         (1-я группа).

В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования: к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы по специализации; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Одна из фундаментальных основ государственной службы –квалификационные разряды государственных служащих. Это новое в  российском законодательстве.

Квалификационный разряд государственного служащего – это персонально присваиваемый на основании аттестации или по результатам государственного квалификационного экзамена чин (служебный разряд), соответствующий служебному положению (занимаемой должности), уровню профессиональной и дополнительной специальной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному ведомству и заслугам.

Квалификационные разряды имеют пять наименований: референт, советник, советник Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации и действительный государственный советник Российской Федерации. В каждой группе разрядов предусматривается три степени градации : 1, 2 и 3-й класс. Таким образом, всего квалификационных разрядов 15.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законодательством вводятся другие квалификационные разряды, воинские, специальные звания, дипломатические ранги.

Порядок присвоения квалификационных разрядов, сохранения их при переводе на иные должности должен регулироваться федеральным законодательством. Однако, в силу отсутствия такового, принимаются нормативные акты, утверждаемые Указами Президента РФ. Так Указом от       22 декабря 1993 г. № 2267 – Положение о федеральной государственной службе, Указом от 9 марта 1996 г. № 353 – "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего.