Правовой статус граждан и органов исполнительной власти в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ

      Актуальность темы курсовой работы. Построение правового государства в России требует постоянного совершенствования деятельности органов исполнительной власти. Политика Президента и Правительства Российской Федерации реализуется именно в деятельности исполнительных органов, поэтому на них ложится обязанность по защите законных прав и законных интересов граждан России.

      Анализ практики деятельности органов исполнительной власти показывает, что и до настоящего времени возникают отдельные проблемы, решить которые можно только в процессе совершенствования их деятельности, предупреждения злоупотреблений должностных лиц, повышению ответственности чиновников за принимаемые решения, разъяснению гражданам принадлежащих им прав и налагаемых на них обязанностей.

      Цель и задачи исследования. Данная работа имеет целью исследовать правовую природу взаимоотношений граждан и органов исполнительной власти.

      Для достижения цели автор предполагает решение следующих задач:

      - определить понятие, виды и основные аспекты правового статуса органов исполнительной власти;

      - определить составляющие административно-правового статуса человека и гражданина;

      - исследовать проблемы совершенствования правового регулирования взаимодействия органов исполнительной власти и российских граждан.

      Объект исследования - система общественных отношений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти, повышению эффективности ее взаимодействия с гражданами.

     Предмет исследования - совокупность административного статуса гражданина и правового статуса органов исполнительной власти, их прав и обязанностей, направленных на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

     В основу исследования положен диалектический метод познания, а также частно-научные методы: конкретно-социологический, социально-правовой, системный, сравнительно-правовой.

     Теоретической основой исследования послужили научные и научно-практические труды по общей теории права, конституционному, административному праву, опубликованные отечественными правоведами и юристами-практиками в виде монографий и научных статей.

     Структура исследования. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы. 

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАН И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

1. Органы исполнительной власти: понятие и виды

     Статус органа исполнительной власти - это наиболее характерный для административного права и специфический административно-правовой статус юридических лиц как субъектов данной отрасли права.

     Специфика данного административно-правового статуса заключается в следующем. Органы исполнительной власти -- это специально создаваемые для целей реализации задач и функции государственного управления коллективные образования (организации, юридические лица), наделенные властными полномочиями в определенной сфере.

     Термин «орган» сам по себе обозначает организационное начало в системе государственного управления, как, впрочем, и любого другого. Органы государства -- это структуры, объединяющие людей для выполнения функций государства. Л.Ю. Тихомиров отмечает, что «государственные органы выступают главным носителем функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития»¹.

     «Орган государства» (или «государственный орган») -- это термин, являющийся родовым по отношению ко всем организационным структурам, выполняющим функции государства. Следовательно, органы исполнительной власти являются важным, но не единственным элементом системы органов государства. В нее входят также органы законодательной власти, органы судебной власти, все те органы, которые по каким-либо причинам не отнесены Конституцией РФ к органам той или иной ветви государственной власти, а также организации, выполняющие отдельные государственные функции (например, Центральный банк РФ) и т.д. Сходным содержанием обладает и термин «государственный аппарат», понимаемый, в широком смысле, как совокупность всех организованных структур, выполняющих государственные функции.

     Органы исполнительной власти -- это специально создаваемые для целей реализации задач и функций государственного управления коллективные образования, наделенные властными полномочиями в определенной сфере. Статус органа исполнительной власти - это наиболее характерный для административного права и специфический административно-правовой статус юридических лиц как субъектов данной отрасли права.

     В научной литературе по вопросам административного права можно встретить и термин «ведомство». И действующем законодательстве указанный термин не употребляется в прямом его значении, однако в актах можно встретить многочисленные производные от него термины, такие, как: «ведомственный жилой фонд», «внутриведомственный контроль», «ведомственная подчиненность» и т.п.

     Д.Н. Бахрах под административным ведомством понимает «... систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти»². Однако при этом данный автор отмечает, что наряду с административными существуют и иные государственные и негосударственные ведомства.

     Термин «исполнительный орган» не равнозначен термину «орган исполнительной власти», поскольку исполнительные органы имеет практически всякая социальная система (и коммерческая организация в лице генерального директора, президента и т.п., и система местного самоуправления -- в лице управы, местной администрации и т.д.). Исполнительный орган -- орган, выполняющий непосредственно организующие, обеспечивающие функции в рамках управления системой. Органы исполнительной власти являются исполнительными органами государства, но не они одни. К исполнительным органам можно отнести и какой-то части и институт Президента РФ, не входящий в систему органов исполнительной власти. Президент РФ -- особый орган в системе государственных органов, не отвечающий главному признаку государственной должности (включение ее в состав штата органа), и в то же время опровергающий положение о коллективной природе органа. Кроме того, в этом административно-правовом статусе сфокусированы разнообразные функции государства, в том числе и не носящие собственно исполнительного управленческого характера (например, функция по определению основных направлений внутренней и внешней политики России). Присутствующий в действующем законодательстве термин «исполнительный орган государственной власти» равнозначен термину «орган исполнительной власти».

     В соответствии с Конституцией РФ и нормами некоторых актов административною законодательства РФ, органы исполнительной власти обладают специальным комплексом прав и обязанностей, присущим этим органам.

     Прежде всего, статус органа исполнительной власти и всей системы органов в сфере управления определяется следующими нормами Конституции:

     * государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10);

     * государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11);

     * вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти находятся в ведении РФ (ст. 71);

     * система органов государственной (в т.ч. исполнительной) власти субъектов РФ самостоятельно устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ; по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77);

     * федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий в регионах, а также могут передавать органами исполнительной власти субъектов РФ (по соглашению с ними) осуществление части своих полномочий, если это не противоречит действующему законодательству (ч. 1 и 2 ст. 78);

     * и также существует обратный порядок: органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78);

     * Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);

     * исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство, состоящее из Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 110)³.

     На основе указанных норм Конституции РФ становятся очевидными несколько принципов, поясняющих место органов исполнительной власти в системе органов государства:

     Органы исполнительной власти -- это та часть государственного аппарата, на которую непосредственно возложены задачи и функции исполнительной власти. Следовательно, органы исполнительной власти -- это органы, специально созданные для реализации целей и задач исполнительной власти. Существуют также некоторые органы и организации, выполняющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. В таком качестве, как правило, выступают органы, не отнесенные ни к одной из систем органов государственной власти, а также организации, наделенные властными полномочиями. Эти органы и организации не входят в систему органов исполнительной власти.

     Принцип разделения властей, установленный Конституцией РФ и последовательно реализуемый в устройстве государственного аппарата, обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти, се относительную независимость по отношению к органам, представляющим законодательную и судебную власть в РФ. «Система сдержек и противовесов» предусматривает, что органы исполнитель мой власти, с одной стороны, не подчиняются организационно ни законодательным (представительным) органам, ни судам судебной системы России. С другой стороны, органы исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и законодательным органам. Взаимодействие между самостоятельными системами органов различных ветвей власти осуществляется строго в соответствии с законодательными предписаниями, принимаемыми на основании принципов организации государственной власти в стране, закрепленных в Конституции РФ⁴.

     Государственная власть в РФ осуществляется в соответствии с федеративным устройством государства как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов РФ. Таким образом, принцип федерализма - один из центральных принципов организации системы органов исполнительной власти в нашей стране. На уровне каждого субъекта Федерации в отдельности и на федеральном уровне в целом осуществляются законодательная, исполнительная и судебная власть. Исполнительная власть реализуется на уровне субъектов РФ как территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, созданными ими для осуществления своих функций, так и специально созданными органами исполнительной власти субъектов Федерации.

     По предметам ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъекта федеральные и региональные органы образуют единую систему органов исполнительной власти, т. е. региональные органы функционально подчинены органам федеральным в случаях, когда управленческие проблемы возникают в сфере, которую Конституция РФ относит к предметам ведения Федерации или к предметам совместного ведения⁵.

     Таким образом, органы исполнительной власти функционируют на основе принципа единства их системы. 

1.2. Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации 

    Гражданин как субъект административного права является участником общественных отношений, выступающим в роли носителя содержащихся в нормативных актах прав и обязанностей, которыми он наделен не только для реализации своих потребностей, но и для участия в управлении делами общества и государства.

    Правовой статус гражданина состоит, прежде всего, из его прав и обязанностей. Административно-правовой статус гражданина является сложным юридическим образованием, включающим в себя четыре составных элемента.

    Во-первых - самые важные права и обязанности, составляющие правовой статус личности, человека как субъекта административного права. Правовое регулирование положения личности в любом обществе должно занимать приоритетное положение, так как это выражает идею о том, что государство, его органы и должностные лица должны служить обществу в целом и каждому человеку в отдельности. Данный приоритет закреплен в ст. 2 Конституции России: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

    Данный принцип признан и в большинстве стран, нашел свое отражение в важнейших актах международного права, принятых ООН, организациями Европейского союза, Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности, во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, утвержденной Советом Европы в 1950 г., и т.д.

    Российское государство, в процессе постороения демократического общества, приняло в 1991 г. Декларацию прав и свобод человека и гражданина⁶, нормы которой впоследствии нашли отражение в Конституции 1993 г.

    Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству каждый человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, вероисповедания, национальности и т.д., является субъектом всех отраслей права, обладает всеми основными правами и обязанностями. Важное место в данном аспекте правового статуса личности занимают и нормы административного права.

    В числе основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности, можно назвать следующие, находящихся в той или иной степени в сфере административно-правового регулирования: право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства (ст. 27 Конституции РФ) и др.

    Во-вторых, составляющей административно-правового статуса личности является статус человека, вытекающий из факта гражданства⁷.

    Нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают права и обязанности личности в следующих сферах:

    - государственной и общественной деятельности (право на собрания, митинги и демонстрации (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59), право на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции) и т.д.);

    - хозяйственно-трудовой деятельности (право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности (ч. 1 ст. 34) и т.д.);

    - личной, в том числе семейной сфере (право на литературное, научное и иное творчество, право на изменение фамилии и т.д.).

    В-третьих, еще один элемент административно-правового статуса - социальный. Он необходим гражданину, чтобы заняться какой-либо конкретной профессиональной (трудовой) деятельностью, учебой, служить в армии и т.д.

    Для этого гражданину нужны дополнительные права и обязанности. В качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина здесь можно выделить правовые статусы учащегося, пенсионера, военнослужащего, рабочего, вынужденного переселенца и т.д.

    В-четвертых, существует особый статус, включающий в себя права и обязанности, приобретаемые гражданами по своему желанию, в соответствии со своими личными интересами. К таким гражданам можно отнести любителей-охотников (и рыболовов), судоводителей, спортсменов-непрофессионалов, туристов и т.д. Указанные граждане имеют официальный документ, подтверждающий их особые права и обязанности⁸.

    Итак, административно-правовой статус гражданина представляет собой единство всех четырех элементов, указанных выше.

    Административно-правовой статус гражданина обусловлен содержанием его административной правосубъектности, которая включает в себя административную правоспособность и административную дееспособность.

    Административная правоспособность - это возможность иметь субъективные права и нести юридические обязанности, закрепленные в административно-правовых нормах. Она возникает у человека с момента рождения и прекращается со смертью, она не может быть отчуждена, но может быть частично или временно ограничена в соответствии с законодательством.

    Административная дееспособность - это способность человека своими действиями приобретать субъективные права и выполнять административные обязанности. Она частично наступает с 14-летнего возраста - после получения паспорта, ее объем расширяется в 16 лет (появляется возможность привлечения к административной ответственности), полная административная дееспособность появляется у гражданина по достижении 18 лет. 

1.3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления 

    Права, свободы и обязанности граждан для своей реализации нуждаются в административно-правовом механизме, который невозможен без участия исполнительной власти, органов государственного управления.

    В настоящее время административно-правовой статус граждан в сфере государственного управления все в большей степени регулируется на уровне федеральных законов и правительственных актов. Например, если ранее большая часть прав и обязанностей граждан в сфере охраны общественного порядка регулировалась ведомственными нормативными актами, то теперь они регулируются Законом "О милиции". Правила дорожного движения, которые раньше утверждались главой МВД, теперь утверждаются постановлением Правительства РФ.

    Административно-правовой статус граждан сейчас полнее, богаче, разнообразнее (по сравнению с административно-правовым статусом гражданина 10-20 и более лет назад), его регулирование значительно расширено во многих сферах экономической, политической, социальной жизни государства и общества. Этому можно найти много подтверждений в действующем законодательстве. Так, Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г.⁹, отменена прописка и установлена регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания; Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г.¹⁰ установлено право граждан России свободно выезжать за пределы России и возвращаться обратно¹¹; значительно расширены и права граждан в сфере торговли, предоставления услуг и работ - благодаря Федеральному закону "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г.

    Особенностью административного права является то, что в предмет его регулирования входят права и обязанности граждан в сфере так называемой «управляемой» деятельности. Например, административные нормы регламентируют поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила пожарной безопасности, санитарные правила и пр. Органы исполнительной власти контролируют соблюдение этих правил и применяют меры принуждения за нарушение, невыполнение или ненадлежащее выполнение этих норм. Поэтому административное право содержит институт административного правонарушения, регламентирует виды и меры административной ответственности, порядок производства по делам о таких правонарушениях.

    Права и обязанности граждан в сфере государственного управления условно подразделяются на три основные группы.

    Первая группа: это права и обязанности, которые необходимы гражданину для участия в управлении делами государства: а) непосредственно, б) через представителей, в) посредством равного доступа к государственной службе. Особенность данного «блока» прав и обязанностей состоит в процессе их реализации требует, - эти права и обязанности требуют активного волеизъявления граждан как субъектов административного права.

    Вторая группа: это права и обязанности граждан, для реализации которых необходима не только активная деятельность гражданина, но и содействие исполнительной власти в лице исполнительных органов и их должностных лиц. В частности, к этой группе относятся права: а) на проведение собраний, митингов, демонстраций и других публичных мероприятий, б) право на объединение для защиты своих интересов, в) право на обращение в государственные и муниципальные органы, право на возмещение государством вреда, причиненного органами власти или должностными лицами, и пр.

    Третья группа: это права и обязанности граждан в сфере управления, которые связаны с их участием в непосредственной деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве экспертов, членов различных комиссий, добровольных народных дружин, внештатных инспекторов и т.д¹².

    Таким образом, исполнительная власть в России представлена соответствующими органами власти, виды и деятельность которых четко регламентированы законодательством РФ. Также правовыми нормами закреплен административно-правовой статус человека, включающий совокупность прав и обязанностей, и позволяющий ему отстаивать (в случае необходимости) свои законные права и интересы.

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ГРАЖДАН 

2.1. Административно-правовая защита прав и свобод граждан 

    Административно-правовая защита прав и свобод граждан опирается на экономические, политические, организационные и иные гарантии. Рассмотрим отдельные виды гарантий.

    Экономические гарантии предполагают стабильную и эффективную работу промышленности и сельскохозяйственного комплекса, твердый курс рубля, устойчивую денежную систему, своевременную выплату заработной платы, социальных выплат, рост благосостояния граждан и многое другое. Следует отметить, что указанные экономические гарантии в современных условиях малоэффективны и  абсолютно недостаточны.

    Политические гарантии прав и обязанностей гражданина предусматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государстве, признание прав и свобод человека высшей ценностью, идеологическое разнообразие, разумное сочетание законодательной и исполнительной власти и т.д.

    Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере исполнительной власти представляют собой систему правоохранительных, контролирующих, надзирающих и других органов и организаций в центре и на местах. Это органы внутренних дел (милиция), органы юстиции, адвокатура, многочисленные контрольные органы (в частности, Счетная палата), разнообразные государственные инспекции, государственные надзорные органы и т.д. Все эти структуры осуществляют деятельность по практической реализации и охране предоставленных гражданам прав и свобод и возложенных на них обязанностей.

    Юридические гарантии, в том числе и административно-правовые, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.

    Для этих гарантий изначальным и универсальным гарантом прав и обязанностей граждан может быть только закон, в данном случае - нормы административного права. Для того чтобы законы и подзаконные акты действительно являлись гарантией прав и обязанностей граждан, Конституцией РФ предусмотрен ряд положений, позволяющих исключить такой негативный вариант правотворчества¹³.

    Внесудебные гарантии гораздо многообразнее по содержанию, порядку осуществления и субъектному составу. По существу, вся система органов исполнительной власти и их должностных лиц, для того и созданы, чтобы служить людям, обеспечивать защиту и реализацию гражданами их прав, свобод, законных интересов и выполнение возложенных на них обязанностей.

    Органы государственного управления и их должностные лица призваны создавать материальные, организационные, правовые и другие необходимые условия для органов и организаций, занимающихся реализацией прав граждан, рассматривать конкретные индивидуальные дела и административно-правовые споры, возникающие по инициативе граждан либо в процессе контрольно-надзорной деятельности. Эти органы и должностные лица должны создавать необходимые условия и для свободного использования гражданами своих прав, своевременно пресекать их нарушения, восстанавливать нарушенные права и применять соответствующие меры воздействия к виновным в таких нарушениях.

    Важнейшей гарантией является ответственность должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан или препятствующих их осуществлению. Если акты управления ущемляют права граждан, то они в установленном порядке должны быть отменены.