Правовой статус центрального банка Российской Федерации
Правовой статус центрального банка Российской Федерации
Содержание
Глава
1. Правовое регулирование
положения Центрального
банка РФ
1. Конституция РФ
2. Федеральный закон «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)»
3. Иные федеральные законы
Глава 2. Правовой статус
Центрального банка
РФ
1. Особенности правового статуса Центрального
банка РФ
2. Принцип независимости Центрального
банка РФ
3. Правовой режим имущества Центрального
банка РФ
Глава 3. Функции Центрального
банка РФ
1. Проведение единой государственной
денежно-кредитной политики и организация
наличного денежного обращения
2. Банковское регулирование и банковский
надзор
3. Валютное регулирование и контроль
4. Иные функции Центрального банка РФ
Глава 1. Правовое регулирование
положения Центрального
банка РФ
1. Конституция РФ
В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» (далее - Закон о Центральном банке) статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Следовательно, в данной статье закреплен круг нормативно-правовых актов, которые могут регулировать статус Центрального банка, его функции и полномочия. Это Конституция РФ, Закон о Центральном банке и другие федеральные законы. Подзаконные нормативные акты (Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств), законы субъектов РФ, нормативные акты представительных органов местного самоуправления, а также акты самого Центрального банка не могут регулировать данные вопросы.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на территории РФ. Законы и иные нормативно-правовые акты не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). В Конституции РФ содержится несколько положений, имеющих непосредственное отношение к статусу Центрального банка РФ, его организации и деятельности. Они имеют основополагающий характер и конкретизируются в Законе о Центральном банке и других федеральных законах. Эти положения можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести положения непосредственно не затрагивающие статус Центрального банка РФ, но влияющие на него. Ко второй группе следует отнести положения, непосредственно определяющие статус Центрального банка РФ.
Первая группа - это положения, закрепленные в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ. Там указано, что в ведении Российской Федерации находятся «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Как отмечает А. Г. Братко, «валютное регулирование, кредитное регулирование, денежная эмиссия составляют содержание банковской деятельности».[1] Следовательно, согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ вопросы банков и банковской деятельности, и, как следствие, статуса и деятельности Центрального банка РФ относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
Вторая группа норм посвящена непосредственно статусу Центрального банка РФ. К ней относятся положения части 1 статьи 75 Конституции РФ, в которой указано, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается. Таким образом, такая функция Центрального банка РФ как денежная эмиссия закрепляется на Конституционном уровне. Центральный банк РФ осуществляет эту функцию монопольно.
В данном случае под денежной эмиссией понимается «выпуск в обращение наличных денег».[2] Это согласуется со статьей 29 Закона О Центральном банке, которая также говорит об эмиссии наличных денег. Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Центральный банк РФ осуществляет не только их эмиссию, но и организацию их обращения и изъятие из обращения.
Большое
значение имеют положения, закрепление
в части 2 статьи 75 Конституции РФ.
Она гласит: «Защита и обеспечение
устойчивости рубля - основная функция
Центрального банка РФ, которую он осуществляет
независимо от других органов государственной
власти». В данной норме содержатся три
важных положения.
Во-первых, на конституционном уровне
закрепляется такая функция Центрального
банка РФ как защита и обеспечение устойчивости
рубля. Однако в статье 3 Закона о Центральном
банке защита и обеспечение устойчивости
рубля именуется целью его деятельности.
Налицо некоторое противоречие между
Конституцией РФ и Законом о Центральном
банке. Впрочем, оно является чисто формальным,
так как цель деятельности находит свое
конкретное выражение в функциях или,
как указывает А. Г. Братко, «функция - основное
направление деятельности, обусловленное
поставленной целью».[3] Достижение такой цели
как защита и обеспечение устойчивости
рубля происходит вследствие выполнения
таких функций как разработка и проведение
единой денежно-кредитной политики, осуществление
денежной эмиссии и т. п. (ст. 4 Закона о
Центральном банке).
Во-вторых, на конституционном уровне
закрепляется принцип независимости Центрального
банка РФ. В статье 75 Конституции РФ говорится
только независимом осуществлении им
функции по защите и обеспечению устойчивости
рубля. В статье 1 Закона о Центральном
Банке данное положение конкретизируется:
Центральный банк РФ осуществляет все
свои функции и полномочия независимо
от федеральных органов государственной
власти, органов власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления. Независимость
Центрального банка РФ означает, что он
не подчиняется прямо ни одному из органов
власти, не входит ни в одну из ветвей власти.
Органы власти не имеют права вмешиваться
в осуществление Центральным банком РФ
своих полномочий. С другой стороны, «пределы
независимости Банка России определены
Конституцией РФ и конкретизированы в
законодательстве о Центральном банке
РФ».[4]
В-третьих, фраза «независимо от других
органов власти» позволяет некоторым
авторам сделать вывод, что Центральный
банк РФ является одним из государственных
органов Российской Федерации. Так, Г.
А. Тосунян и А. Ю. Викулин, что Центральный
банк РФ - это «орган государственной власти,
но вместе с тем он не относится к числу
органов, которые осуществляют государственную
власть в общепринятом (классическом)
смысле данного термина».[5] По мнению этих авторов,
единая система государственной власти
(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) включает в себя
федеральные органы законодательной,
исполнительной и судебной власти, но
не исчерпывается данными органами. Поэтому
Центральный банк РФ является федеральным
органом государственной власти, выполняющим
одну из исключительных федеральных функций.
Существует и другая точка зрения. Так,
А. Г. Братко считает, что Центральный банк
РФ не является органом государственной
власти, а его служащие не являются государственными
служащими, так как в соответствии с п.
1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995
г. «Об основах государственной службы
Российской Федерации» государственный
служащий получает денежное вознаграждение
за счет средств федерального бюджета
и бюджета субъекта РФ. Служащие Центрального
банка РФ в соответствии с Законом о Центральном
банке получают вознаграждение не из этих
бюджетов.[6]
Подробнее вопрос об особенностях правового
статуса Центрального банка РФ будет рассмотрен
в соответствующей главе. Пока лишь необходимо
отметить, что буквальное толкование ч.
2 ст. 75 Конституции РФ позволяет сделать
вывод, что Центральный банк РФ относится
к органам государственной власти РФ.
Наконец, последняя конституционная норма,
посвященная непосредственно Центральному
банку РФ находится в п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции
РФ. Данная норма относит к ведению Государственной
Думы назначение на должность и освобождение
от должности Председателя Центрального
банка РФ. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции
РФ кандидатуру на должность Председателя
Центрального банка РФ Государственной
Думе представляет Президент РФ. Он же
ставит перед Государственной Думой вопрос
об освобождении от должности Председателя
Центрального банка РФ.
2. Федеральный закон
«О Центральном банке
Российской Федерации (Банке
России)»
Первый закон, регулировавший деятельность
Центрального банка был принят в 1990 году.
Это был Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. №
394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке
России)». Наряду с ним статус Центрального
банка определял также Устав Центрального
банка РСФСР. В статье 1 данного Устава
было указано, что «Центральный банк РСФСР
является Центральным банком РСФСР. Банк
России создан на основании Закона РСФСР
«О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)». В своей деятельности
Банк России руководствуется указанным
Законом РСФСР «О банках и банковской
деятельности», другим действующим на
территории РСФСР законодательством и
настоящим Уставом». Данный Устав действовал
до 1995 г.г., когда был отменен в связи с
принятием в новой редакции Федерального
Закона «О Центральном банке РФ (Банке
России)» 26 апреля 1995 г.
В эту редакцию Закона о Центральном банке
неоднократно вносились изменения, пока,
наконец, 10 июля 2002 г. не был принят новый
Федеральный закон «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)».
Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин отмечают, что
«изменения, внесенные в законодательство
о Центральном банке РФ, не столь существенны,
чтобы охарактеризовать Закон как кардинально
новый. Ряд статей нового Закона не только
повторяют положения старого Закона в
основных моментах, но и совпадают текстуально.
Тем не менее, было решено не создавать
новой редакции известного Федерального
закона, а принять новый Закон...Хотя произошедшие
изменения по содержанию трудно назвать
иначе как новой редакцией старого Закона,
формально мы имеем новый Федеральный
закон «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)».[7]
Однако внесенные изменения были достаточно
существенными. С введением нового Закона
о Центральном банке РФ ряд функций Центрального
банка РФ был передан иным органам. Например,
Банк России перестал заниматься банковским
аудитом - отныне это обязанность Минфина
РФ. Кроме того, Центральный банк РФ перестал
вести регистрацию кредитных организаций.
Эта функция была передана Министерству
по налогам и сборам РФ, а Банк России стал
только принимать решение о регистрации.
Изменился правовой статус Национального
банковского совета (НБС), «коллегиального
органа Банка России». Ему посвящены статьи
12, 13 Закона о Центральном банке РФ. Он
получил весьма широкие полномочия. В
частности, он стал утверждать общие объемы
расходов Банка России по ряду позиций,
определять главного аудитора Банка России
и аудиторскую фирму, которая будет проверять
годовую финансовую отчетность Банка.
Новый Закон о Центральном банке РФ ограничил
и его финансовую независимость - он стал
налогоплательщиком. Ранее Банк России
ежегодно перечислял в федеральный бюджет
50% всей своей прибыли. Остальные налоги,
как было записано в редакции Закона о
Центральном банке РФ от 1990 г., он не платил.
Согласно же новому Закону о Центральном
банке РФ, Банк России стал перечислять
в федеральный бюджет 50 процентов фактически
полученной им по итогам года прибыли,
остающейся после уплаты налогов и сборов
в соответствии с Налоговым кодексом Российской
Федерации». А налоговое законодательство
перестало освобождать Банк России от
уплаты налогов.
Центральный банк РФ был также ограничен
в отношении проведения проверок кредитных
организаций. Теперь Центральный банк
«не вправе проводить более одной проверки
кредитной организации (ее филиала) по
одним и тем же вопросам за один и тот же
отчетный период», «при этом проверкой
могут быть охвачены только пять календарных
лет деятельности кредитной организации
(ее филиала), предшествующие году проведения
проверки» (ст.73 Закона о Центральном банке
РФ). Вторую такую акцию можно организовать
только в случаях, предусмотренных Законом
о Центральном банке и другим законодательством.
Новый закон о Центральном банке РФ вызвал
неоднозначную реакцию. Так, С.А. Голубев
отмечал, что «новая редакция Закона о
Центральном банке частично ослабила
позиции Банка России, он утратил некоторые
элементы независимости, что представляется
неправильным... пересмотр Закона о Центральном
банке был несвоевременным, новая банковская
система только начала складываться и
весьма серьезные коррективы вряд ли были
необходимы».[8]
По моему мнению, новый Закон о Центральном
банке РФ, хоть и несколько ограничил его
независимость, но в целом Банк России
остался самостоятельным. Однако дальнейшее
уменьшение независимости Банка России,
особенно расширение полномочий НБС, нежелательно.
В новый Закон о Центральном банке РФ также
были внесены изменения. В соответствии
с Федеральным законом от 10 января 2003 г.
№ 5-ФЗ «О внесении изменений в статью
73 Федерального закона «О Центральном
банке Российской Федерации» (Банке России)»
были еще больше уменьшены полномочия
Центрального банка РФ по проведению повторных
проверок кредитных организаций. Теперь
он имеет на это право только в случае
ликвидации или реорганизации кредитной
организации, либо в порядке контроля
за деятельностью территориального учреждения
Центрального банка РФ, либо по его ходатайству.
В последних двух случаях необходимо принятие
мотивированного решения Совета Директоров
Центрального банка РФ. В соответствии
с Федеральным законом от 23 декабря 2003
г. № 180-ФЗ «О внесении изменений в статью
69 Федерального закона «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)»
с Центрального банка РФ была снята обязанность
по определению порядка формирования
и размера образуемых до налогообложения
резервов (фондов) кредитных организаций
для гарантирования возврата вкладов
граждан. Это произошло в связи с введением
системы обязательного страхования вкладов
граждан.
В настоящее время Федеральный закон от
10 июля 2002 г. «О Центральном банке (Банке
России) представляет собой основной нормативно-правовой
акт, регулирующий правовое положение
Центрального банка РФ, его функции и полномочия,
органы управления и структуру, принципы
организации и другие вопросы. Он состоит
из 99 статей и 16 глав.
Глава 1 «Общие положения» состоит из основополагающих
норм, регулирующих правовой статус Центрального
банка РФ. В этой главе определен круг
нормативно-правовых актов, регулирующих
вопросы, связанные с деятельностью Центрального
банка РФ, закреплен принцип независимости
Банка России, а также то, что он является
юридическим лицом (ст. 1 Закона о Центральном
банке РФ); устанавливается имущественная
база деятельности Банка России (ст. 2 Закона
о Центральном банке). Установлены основные
цели деятельности Банка России. Это защита
и обеспечение устойчивости рубля, развитие
и укрепление банковской системы РФ, обеспечение
эффективного и бесперебойного функционирования
платежной системы. Хотя Центральный банк
РФ получает прибыль в процессе своей
деятельности, это не является целью, так
как Банк России - не коммерческий банк.
Задачи деятельности Центрального банка
РФ реализуются в его функциях, перечень
которых содержится в ст. 4 Закона о Центральном
банке РФ. Также глава 1 посвящена вопросам
взаимодействия Центрального банка РФ
и Государственной Думы, нормотворческой
деятельности Банка России, его участию
в капиталах кредитных организаций и международных
организаций.
Глава 2 Закона о Центральном банке РФ
посвящена его капиталу. Банк России имеет
уставный капитал в размере 3 миллиардов
рублей. Это его характерная черта как
юридического лица.
Глава 3 посвящена органам управления
Банком России и Национальному банковскому
совету. Национальный банковский совет
- коллегиальный орган Банка России - состоит
из 12 членов и формируется из представителей
Совета Федерации, Государственной Думы,
Президента РФ и Правительства РФ. Также
в состав Национального банковского совета
входит Председатель Центрального банка
РФ. Национальный банковский совет не
является органом управления Центральным
банком РФ, так как не занимается непосредственным
руководством его деятельностью. Его создание
было обусловлено «необходимостью создать
действенный механизм общегосударственного
контроля за деятельностью главного органа
денежно-кредитного регулирования страны,
не подчиняя Банк России какому-либо одному
федеральному органу государственной
власти и не ограничивая его независимости».[9]
Особая природа Национального банковского
совета видна при анализе его компетенции,
которая была существенно расширена в
новом Законе о Центральном банке РФ. Принято
выделять две группы компетенции НБС -
вопросы, связанные с реализацией Банком
России единой государственной денежно-кредитной
политики (рассмотрение годового отчета
Банка России, вопросов совершенствования
банковской системы, проекта основных
направлений единой государственной денежно-кредитной
политики и т. п.) и вопросы функционирования
самого Центрального банка РФ (утверждение
общего объема расходов на содержание
служащих, на пенсионное обеспечение,
общего объема капитальных вложений и
прочих расходов, правил бухгалтерской
отчетности и отчета о расходах).[10] По мнению авторов данной
классификации вопросы о назначении главного
аудитора Банка России и рассмотрение
его докладов, а также определение аудиторской
организации - аудитора годовой финансовой
отчетности Банка России относятся к первой
группе. По моему мнению, эти вопросы относятся
к функционированию самого Центрального
банка РФ.
НБС не уполномочен представлять Банк
России, и не несет ответственность за
его деятельность. Из этого следует, что
НБС является своего рода контрольным
и наблюдательным органом или, как выразился
А. Г. Братко «связующим звеном между Федеральным
Собранием РФ, Правительством РФ, Президентом
РФ и Банком России в проведении единой
государственной денежно-кредитной политики».[11] Учитывая те сложности,
которые возникают при проведении этой
политики, существование НБС, возможно,
является оправданным, хотя это - ограничение
независимости Банка России. К тому же,
по моему мнению, вопросы хозяйственной
деятельности, административных расходов
можно было оставить в ведении самого
Центрального банка РФ.
Единоличным органом управления Центрального
банка РФ является его Председатель (ст.
14 Закона о Центральном банке РФ). Он назначается
на должность Государственной Думой большинством
голосов сроком на четыре года. Кандидатуру
Председателя Центрального банка РФ представляет
Президент РФ. Он же ставит перед Государственной
Думой вопрос об освобождении Председателя
Центрального банка РФ от должности. Председатель
Центрального банка РФ в соответствии
со статьей 20 Закона о Центральном банке
РФ действует от его имени и представляет
его интересы; председательствует на заседаниях
Совета директоров; подписывает нормативные
акты Банка России, решения Совета директоров,
соглашения Банка России; назначает на
должность и освобождает от должности
заместителей Председателя банка России;
подписывает приказы и дает обязательные
указания; принимает решения по всем иным
вопросам, не отнесенным к компетенции
Национального банковского совета или
Совета директоров.
Совет директоров является коллегиальным
органом управления Центрального банка
РФ (ст. 15-18 Закона о Центральном банке).
Он состоит из Председателя Банка России
и 12 членов. Они назначаются Государственной
Думой сроком на четыре года по представлению
председателя Банка России, согласованному
с Президентом РФ. К компетенции Совета
директоров относится проведение и обеспечение
единой государственной денежно-кредитной
политики (разработка проекта основных
направлений этой политики и обеспечение
их выполнений), осуществление контроля
за деятельностью Банка России и утверждение
некоторых видов его отчетности, решение
вопросов обеспечения необходимых условий
для нормальной организации и деятельности
Банка России (оплата труда, участие в
международных организациях), принимает
решения, направленные на укрепление и
развитие банковской системы и устанавливает
правила банковских операций и бухгалтерского
учета в кредитных организациях.
Глава 4 посвящена взаимодействия Центрального
банка РФ и органов государственной власти
и органов местного самоуправления. Банк
России взаимодействует с Правительством
РФ по вопросам экономической политики
и с Министерством финансов по вопросам
выпуска государственных ценных бумаг.
Он осуществляет хранение средств федерального
бюджета и государственных внебюджетных
фондов и операции с ними.
Важные положения содержатся в главе 5
Закона о Центральном банке. Они определяют
требования к годовому отчету и годовой
финансовой отчетности Центрального банка.
Также в этой главе содержится требование
о перечислении 50% прибыли Банка России
в федеральный бюджет после уплаты соответствующих
налогов. Ранее Банк России был освобожден
от уплаты налогов, однако необходимость
платить налоги во внебюджетные фонды
(например, Пенсионный) обусловила это
нововведение.
Главы 6-12 Закона о Центральном банке посвящены
различным его функциям, которые будут
рассмотрены в соответствующей главе.
Центральный банк РФ представляет собой
единую централизованную систему с вертикальной
структурой управления. В нее входят как
центральный аппарат, так и территориальный
учреждения, расчетно-кассовые центры,
другие учреждения. Принципам их организации,
взаимоотношений и компетенции посвящена
глава 12 Закона о Центральном банке.
Важные положения содержатся в главе 15
«Аудит Банка России». Она устанавливает
двойной аудит Банка России - внутренний
и внешний. Внутренний аудит осуществляется
службой главного аудитора Банка России,
внешний - независимой аудиторской организацией,
выбираемой Национальным банковским Советом.
3. Иные федеральные
законы
Наиболее важными федеральными законами,
регулирующими вопросы статуса и полномочий
Центрального банка РФ, являются Федеральный
закон «О банках и банковской деятельности»,
«О несостоятельности (банкротстве) кредитных
организаций», «О реструктуризации кредитных
организаций», «О валютном регулировании
и валютном контроле».
Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. №
395-I «О банках и банковской деятельности»
(в ред. от 3 февраля 1996 г.) осуществляет
правовое регулирование банковской системы
Российской Федерации, устанавливает
основополагающие понятия и принципы
ее функционирования, требования к кредитным
организациям, их учредительным документам,
уставному капиталу, органам управления.
В нем установлен порядок создания, регистрации
и лицензирования кредитной организации.
Установлены требования к кредитной организации,
обеспечивающие стабильность банковской
системы, защиту прав и интересов вкладчиков
кредитных организаций (норматив банковских
резервов, банковская тайная). Также данный
Закон регламентирует вопросы межбанковских
операций, статуса филиалов и представительств
кредитных организаций, порядок работы
с вкладчиками, а также ведение бухгалтерского
учета и аудит в кредитных организациях.
В данном Законе содержится много норм,
определяющих место и полномочия Центрального
банка РФ в банковской системе России.
Анализ этих норм позволяет говорить о
двойственном положении Центрального
банка РФ по отношению к кредитным организациям.
В соответствии со ст. 2 Закона Банк России
входит в банковскую систему РФ. С одной
стороны Банк России осуществляет регулирование
деятельности кредитных организаций путем
издания нормативно-правовых актов. Нормативно-правовыми
актами Центрального банка РФ регулируются
такие вопросы как правила осуществления
банковских операций (ст. 5 Закона), необходимый
для регистрации и получения лицензии
перечень документов (ст. 10 Закона), минимальный
размер капитала кредитной организации
(ст. 11 Закона), правила проведения безналичных
расчетов кредитными организациями (ст.
31 Закона), правила ведения бухгалтерского
учета и аудита в кредитных организациях
(ст. 40, 42 Закона) и другие вопросы.
Также в соответствии с данным Законом
Центральный банк РФ принимает решение
о регистрации кредитной организации
(ст. 12 Закона), осуществляет лицензирование
кредитных организаций (ст. 13 Закона), отзывает
лицензии кредитных организаций в установленных
Законом случаях (ст. 20 Закона). По инициативе
Банка России может быть ликвидирована
кредитная организация (ст. 23. 1 Закона).
Банк России участвует в процессе ее банкротства.
С другой стороны Центральный банк РФ
находится с кредитными организациями
не только в отношениях подчинения, но
и в договорных отношениях. В соответствии
со ст. 28 Закона корреспондентские отношения
между Банком России и кредитными организациями
строятся на договорных началах. Банк
Росси может кредитовать кредитные организации,
а также оказывать другие платные услуги
на договорных началах (ст. 30 Закона).
Федеральный закон от 25 февраля 1999г. №
40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций» устанавливает
особенности процедуры банкротства кредитной
организации. Вопросы финансового оздоровления
и банкротства кредитных организаций
регулируются, помимо всего прочего и
нормативными актами Центрального банка
РФ (например, Инструкцией ЦБР от 12 июля
1999 г. № 84-И «О порядке осуществления мер
по предупреждению несостоятельности
(банкротства) кредитных организаций»).
В соответствии с данным Законом Центральному
банку РФ предоставлены широкие полномочия.
Так, он имеет право направить в кредитную
организацию требование о мерах по финансовому
оздоровлению, которые кредитная организация
обязана предпринять (ст. 12 Закона). Также
к компетенции Центрального банка РФ относится
назначение временной администрации и
приостановление деятельности исполнительных
органов по ходатайству этой временной
администрации (ст. 16 Закона), а также прекращение
деятельности временной администрации
(ст. 31 Закона). Также Центральный банк
РФ может требовать реорганизации кредитной
организации (ст. 32 Закона), а также обращаться
в арбитражный суд с требованием о признании
кредитной организации банкротом (ст.
35 Закона). В этом случае Банк России обязательно
участвует в рассмотрении дела. Он участвует
в процедуре конкурсного производства
и признании кредитной организации банкротом.
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ
«О реструктуризации кредитных организаций»
регулирует деятельность, направленную
на преодоление финансовой неустойчивости
кредитных организаций и восстановление
их платежеспособности либо на осуществление
процедур ликвидации кредитных организаций.
Эту деятельность осуществляет Агентство
по реструктуризации кредитных организаций
(АРКО). Основные полномочия Банка России
в сфере реструктуризации кредитных организаций
состоят в том, что он при наличии установленных
законом оснований направляет в АРКО предложение
о переходе кредитной организации под
управление агентства (ст. 7 Закона), а также
назначает временную администрацию по
управлению кредитной организацией (ст.
8 Закона).
Новый Федеральный закон № 173-ФЗ «О валютном
регулировании и валютном контроле» был
принят 10 декабря 2003 г. В полной мере он
вступает в силу 10 июля 2004 г. В статье 5
данного Закона Центральный банк РФ отнесен
к органам валютного регулирования. Основным
полномочием Центрального банка РФ является
издание нормативных актов в области валютного
регулирования. В соответствии со статьей
5 Закона Центральный банк РФ устанавливает
единые формы учета и отчетности по валютным
операциям, порядок и сроки их представления,
а также готовит и публикует статистическую
информацию по валютным операциям. Центральный
банк РФ устанавливает требования к валютным
сделкам, документам, оформляющим валютные
сделки и т. п. Центральному банку РФ предоставлено
право совершать валютные сделки без ограничений.
Глава 2. Правовой статус
Центрального банка
РФ
1. Особенности правового
статуса Центрального
банка РФ
Правовой статус Центрального банка
РФ с самого момента его создания
стал предметом для дискуссий
среди юристов. Дело в том, что
этот статус характеризуется определенной
двойственностью: с одной стороны
Центральный банк РФ является юридическим
лицом (что закреплено в ст. 1 Закона о Центральном
банке), осуществляет банковские операции,
получает прибыль, то есть является частью
банковской системы; с другой стороны
Центральный банк РФ наделен государственно-властными
полномочиями - он осуществляет нормативное
регулирование, надзор за функционированием
кредитных организаций и т. п., то есть
осуществляет функции, характерные не
для кредитной организации, а скорее для
государственного органа.
Такая противоречивость правового статуса
характерна не только для Центрального
банка РФ. Схожий правовой статус имеют
многие центральные банки зарубежных
государств. Такое положение дел обусловлено
особенностями современной рыночной экономики.
Как отмечает А. Г. Братко, «необходимость
в центральном банке порождает двумя детерминациями
- рыночной и политической. Если центральный
банк станет полностью рыночной структурой,
то не сможет выполнять функцию, в которой
так нуждается государство, - функцию перераспределения
финансов. Если центральный банк будет
государственным органом, то его рыночная
деятельность окажется менее эффективной,
а стало быть, уменьшатся финансовые возможности
государства».[12]
В этом состоит сущность Центрального
банка РФ и этим обусловлен его двойственный
правовой статус. По поводу его статуса
в литературе ведутся непрекращающиеся
споры. В основном, они ведутся по двум
направлениям: а) можно ли считать Центральный
банк РФ органом государственной власти;
б) какую организационно-правовую форму
имеет Центральный банк РФ как юридическое
лицо.
По поводу того, является Банк России органом
государственной власти, существует две
точки зрения. Так, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин
считают, что «Банк России является одним
из органов государственной власти».[13] Такой вывод они делают
из ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, где содержится
формулировка, что «защита и обеспечение
устойчивости рубля - основная функция
Центрального банка РФ, которую он осуществляет
независимо от других органов власти».
Однако даже они признают, что «Банк России...
не относится к числу органов, которые
осуществляют государственную власть
в общепринятом (классическом) смысле
этого слова».[14] Такую оговорку авторы
делают, так как Центральный банк РФ не
может быть включен ни в одну из ветвей
власти - ни в законодательную, ни в исполнительную,
ни в судебную.
Анализируя Конституцию РФ, Г. А. Тосунян
и А. Ю. Викулин приходят к выводу, что единая
система государственной власти не исчерпывается
федеральными органами законодательной,
исполнительной и судебной власти. Возможно
существование и других органов. В итоге
они останавливаются на определении, что
«Центральный банк РФ - это орган государственной
власти, выполняющий одну из исключительных
федеральных функций».[15]
В пользу такой точки зрения говорит не
только указание ч. 2 ст. 75 Конституции
РФ. Центральный банк РФ наделен рядом
полномочий, характерных только для органов
государственной власти. Так, в соответствии
со ст. 7 Закона о Центральном банке РФ
Банк России имеет право по вопросам, отнесенным
законодательством к его компетенции,
издавать в форме указаний, положений,
инструкций нормативные акты, обязательные
для федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления,
всех физических и юридических лиц. Издание
обязательных для исполнения нормативных
актов - прерогатива органа государственной
власти. Также Центральный банк РФ имеет
право осуществлять надзор в банковской
сфере. В соответствии со ст. 73 Закона о
Центральном банке РФ Банк России имеет
право проводить проверки кредитных организаций
(их филиалов), направлять им обязательные
для исполнения предписания об устранении
выявленных в их деятельности нарушений
и применять санкции по отношению к нарушителям.
Такие полномочия также характерны для
государственного органа.
Другой точки зрения придерживается А.
Г. Братко. Он считает, что Банк России
не является органом государственной
власти, и приводит следующие аргументы:
в соответствии со ст. 11 Конституции РФ
государственную власть в Российской
Федерации осуществляют Президент РФ,
Федеральное Собрание (Совет Федерации
и Государственная Дума), Правительство
РФ, суды РФ. Банк Росси не включен в этот
перечень. Следовательно, его нельзя назвать
государственным органом.[16]
Как мы уже выяснили, все авторы сходятся
на том, что Центральный банк РФ нельзя
отнести ни к одной из ветвей власти. Само
по себе это не может быть основанием для
того, чтобы исключить Центральный банк
РФ из числа государственных органов -
ведь и Президент РФ не входит ни в одну
из трех ветвей власти. Но тогда возникает
противоречие между ст. 11 и 75 Конституции
РФ, так как ст. 11 не относит Центральный
банк РФ к самостоятельным органам государственной
власти, а ст. 75 считает его органом государственной
власти.
Данное противоречие, по моему мнению,
должно быть разрешено в соответствии
со ст. 16 Конституции РФ, в которой указано,
что никакие другие положения Конституции
РФ не могут противоречить основам конституционного
строя РФ. Так как ст. 11 Конституции РФ
относится к основам конституционного
строя, она имеет большую юридическую
силу, нежели ст. 75 Конституции РФ. Следовательно,
нельзя признать Центральный банк РФ государственным
органом.
Схожей точки зрения придерживается А.
С. Голубев. Он отмечает, что «по статусу
Центральный банк равен органам государственной
власти (т.е. издает нормативные акты, обязательные
для всех органов государственной власти,
граждан, и т.д.), но только в рамках определенных
полномочий».[17] Необходимо также упомянуть
определение Конституционного Суда РФ
от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного
Суда Российской Федерации о проверке
конституционности части третьей статьи
75 Федерального закона «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)».[18] В нем Конституционный
Суд РФ указывает, что полномочия Центрального
банка РФ по своей правовой природе относятся
к функциям государственной власти, так
как их реализация предполагает применение
мер государственного принуждения. Однако
напрямую Центральный банк РФ в данном
определении не был назван государственным
органом.
Центральный банк РФ не является государственным
органом. Его можно лишь назвать организацией
с полномочиями государственного органа.
Так как Центральный банк РФ является
юридическим лицом, встает вопрос о том,
какова его организационно-правовая форма.
Прежде всего необходимо отметить, что,
несмотря на название, Центральный банк
РФ (Банк России) не является банком в том
смысле, в каком этот термин понимается
в законодательстве. Согласно ст. 1 Федерального
закона «О банках и банковской деятельности»
банк - это разновидность кредитной организации,
а организационно-правовой формой кредитной
организации является хозяйственное общество.
В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса
РФ, хозяйственные общества являются коммерческими
организациями, то есть целью их деятельности
является извлечение прибыли.
Однако Центральный банк РФ не является
коммерческой организацией. В соответствии
со ст. 3 Закона о Центральном банке получение
прибыли не является целью его деятельности.
Также Центральный банк РФ не является
хозяйственным обществом, так как его
капитал не разделен ни на доли, ни на акции,
у него нет учредителей, акционеров и участников.
Поэтому Центральный банк РФ юридически
не является банком.
Насчет организационно-правовой формы
Центрального банка РФ также существует
несколько точек зрения. Не подлежит сомнению,
что он является некоммерческой организацией.
Я. А. Гейвандов считает, что «среди закрепленных
законом организационно-правовых форм
некоммерческих организаций, особенностям
правового положения Банка России соответствует
организационно-правовая форма - государственное
учреждение».[19] Однако с этой точкой
зрения нельзя согласиться. В соответствии
со ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение
финансируется создавшим его собственником
полностью или частично. Банк России осуществляет
свои расходы за счет собственных доходов
(ст. 2 Закона о Центральном банке). Собственник
имущества несет субсидиарную ответственность
по обязательствам учреждения. Государство
не отвечает по обязательствам Банка России
(ст. 2 Закона о Центральном банке).
Л. Г. Ефимова считает, что Банк России
- государственное унитарное предприятие,
основанное на праве хозяйственного ведения.[20] С данной точкой зрения
нельзя согласиться хотя бы потому, что
в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса
РФ государственные унитарные предприятия
являются коммерческими организациями,
а Центральный банк РФ - некоммерческая
организация.
По моему мнению, гораздо ближе к истине
точка зрения О. М. Олейник. Она считает,
что применение цивилистического понятия
юридического лица в данном случае невозможно,
так как правовое положение Банка России
включает в себя и публично-правовые компоненты.[21] Данную точку зрения
поддерживают Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин
и Е. Г. Хоменко, которые считают, что «Банк
России является юридическим лицом особой
организационно-правовой формы, не известной
отечественному праву».[22]
По моему мнению, Центральный Банк РФ действительно
существует в виде особой организационно-правовой
формы. Но никакого противоречия с законодательством
нет. В соответствии с ч. 3 ст. 50 Гражданского
кодекса РФ некоммерческие организации
могут создаваться в любых формах, предусмотренных
законом. Такой формой и является Центральный
банк РФ. Как отмечает С. А. Голубев, «Центральный
банк существует в форме Центрального
банка. Род и вид в данном случае совпали».[23]
2. Принцип независимости
Центрального банка
РФ
В соответствии со ст. 1 Закона о Центральном
банке РФ свои функции и полномочия,
предусмотренные
Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин опубликовали
статистику, которая свидетельствует
о зависимости между степенью независимости
центрального банка и уровнем инфляции
в стране. Чем больше независимости у центрального
банка, тем ниже уровень инфляции.[25] Словом, чем выше уровень
независимости центрального банка, тем
лучше для банковской и финансовой системы
страны.
Независимость Центрального банка РФ
в осуществлении своих функций проявляется
в том, что он не подчинен ни одному из
органов государственной власти и в рамках
своих полномочий самостоятелен в принятии
решений. Все отношения с государственными
органами осуществляются на началах сотрудничества.
Пределы такой независимости, как отмечают
Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин, определены
Конституцией РФ и конкретизированы в
законодательстве о Центральном банке
РФ. Изменения в отношении этой независимости
могут осуществляться только законодательными
средствами. Центральный банк не может
быть неограниченно независим. Он осуществляет
свою деятельность, исходя из интересов
государства и общества.[26]
Центральный банк РФ не подчинен ни одному
из государственных органов. Однако в
своей деятельности он подотчетен Государственной
Думе. Она назначает на должность и освобождает
от должности по представлению Президента
РФ Председателя Центрального банка РФ;
назначает на должность и освобождает
от должности члена Совета директоров;
направляет и отзывает своих представителей
в Национальный банковский совет; рассматривает
основные направления единой государственной
денежно-кредитной политики и принимает
по ним решения; принимает решение о проверке
Счетной палатой финансово-хозяйственной
деятельности Банка России; проводит парламентские
слушания о деятельности Банка России
и заслушивает доклады Председателя Банка
России (ст. 5 Закона о Центральном банке
РФ).
В мировой практике принято определять
степень независимости центрального банка
исходя из четырех критериев: назначение
и увольнение управляющего; процедура
формирования денежно-кредитной политики;
цели политики центрального банка; ограничение
на предоставление кредитов центральным
банком.[27] Исходя из этих критериев,
можно попытаться определить степень
независимости Центрального банка РФ.
Назначение на должность и освобождение
от должности Председателя Центрального
банка РФ осуществляется Государственной
Думой по представлению Президента РФ.
Значит, в данном аспекте Центральный
банк РФ не обладает независимостью.
Процедура формирования единой государственной
денежно-кредитной политики также не дает
оснований говорить о том, что Центральный
банк РФ обладает значительной независимостью.
Основные направления единой государственной
денежно-кредитной политики разрабатываются
Советом директоров Банка России, но рассматриваются
в Национальном банковском совете и Государственной
Думе (ст. 5 и 13 Закона о Центральном банке
РФ). Вообще Национальный банковский совет
является органом, значительно ограничивающим
независимость Банка России, так как контролирует
проведение Банком России денежно-кредитной
политики.
Цели деятельности Банка России закреплены
в статье 3 Закона о Центральном банке
РФ. Это защита и обеспечение устойчивости
рубля, развитие и укрепление банковской
системы РФ, обеспечение эффективного
и бесперебойного функционирования платежной
системы. Наличие такого широкого спектра
целей говорит, о значительной независимости
Центрального банка РФ в данном аспекте.
Наконец, в соответствии со ст. 22 Закона
о Центральном банке РФ ему запрещено
предоставлять кредиты для финансирования
дефицита федерального бюджета, государственных
внебюджетных фондов, бюджетов субъектов
РФ и местных бюджетов. Значит, в этом аспекте
Центральный банк РФ обладает значительной
независимостью.
При анализе всех четырех критериев в
совокупности можно прийти к выводу, что
Центральный банк РФ все же не обладает
по-настоящему высоким уровнем независимости
от государства. Может быть, в том числе
и этим обусловлен высокий уровень инфляции
в России.
3. Правовой режим имущества
Центрального банка
РФ
Правовой режим имущества
Как видно из текста статьи, имущество
Центрального банка РФ является федеральной
собственностью. Правовой режим федеральной
собственности определяется Гражданским
кодексом РФ. В п. 3 ст. 214 ГК РФ указано:
«От имени Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации права собственника
осуществляют органы и лица, указанные
в статье 125 настоящего Кодекса». В ст.
125 ГК РФ к ним относятся «органы государственной
власти в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов».
Таким образом, в правовом режиме имущества
Центрального банка РФ не было бы противоречий,
если бы он являлся государственным органом.
Однако, как мы уже выяснили, он государственным
органом не является. Получается парадоксальная
ситуация: Центральный банк РФ осуществляет
полномочия все полномочия собственника,
не будучи им.
Очевидно, что Центральный банк РФ обладает
на свое имущество определенным вещным
правом. Однако это право не является ни
правом хозяйственного ведения, ни правом
оперативного управления, так как в данном
случае Центральный банк РФ обладает более
значительными полномочиями. Фактически
полномочия Центрального банка РФ в отношении
принадлежащего ему имущества идентичны
полномочиям собственника за одним исключением
- согласно ст. 2 Закона о Центральном банке
РФ Банк России осуществляет полномочия
по владению, пользованию и распоряжению
имуществом в соответствии с целями и
в порядке, которые установлены данным
Федеральным законом.
Разрешение данного противоречия предлагают
Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин. Они считают,
что Центральный банк РФ является титульным
владельцем принадлежащего ему имущества,
и специфическая особенность такого владения
заключается в обязанности Банка России
осуществлять правомочия владения, пользования
и распоряжения данным имуществом не в
своих интересах, а в интересах общества
и государства.[28]
Для того чтобы определить, насколько
оправданной является такая точка зрения,
необходимо вспомнить, что такое титульное
владение. Титульное владение - это «владение
вещью, основанное на каком-либо праве
(правовом основании или титуле), вытекающем
из соответствующего юридического факта».[29] Точку зрения Г. А. Тосуняна
и А. Ю. Викулина можно принять, если допустить,
что в случае с Банком России таким юридическим
фактом является издание Закона о Центральном
банке РФ. Во всяком случае, это самая удачная
попытка объяснить правовой режим имущества
Центрального банка РФ, не ссылаясь на
противоречия в законодательстве.
Также особенностью Центрального банка
РФ является то, что он осуществляет свои
расходы за счет собственных доходов.
В соответствии со ст. 11 Закона о Центральном
банке РФ он получает доходы от осуществления
банковских операций и сделок, а также
от участия в капиталах кредитных организаций.
Глава 3. Функции
Центрального банка
РФ
1. Проведение единой
государственной денежно-кредитной
политики
и организация наличного
денежного обращения
Разные авторы по-разному дают определение
денежно-кредитной политике. Так, существует
определение, что денежно-кредитная
политика это «система мероприятий, направленная
на ограничение денежных средств в обращении,
поддержание стабильности цен, обеспечение
экономического роста и противодействие
возможным кризисным явлениям».[30] Более удачным представляется
определение, данное Г. А. Тосуняном и А.
Ю. Викулиным: «денежно-кредитная политика
- это составная часть единой государственной
экономической политики, проявляющаяся
в воздействии на количество денег в обращении
с целью достижения стабильности цен,
обеспечения максимально возможной занятости
населения, а также роста реального объема
производства».[31]
Ст. 4 Закона о Центральном банке РФ возлагает
на Банк России обязанность по разработке
и проведению единой государственной
денежно-кредитной политики. Банк России
осуществляет эту функцию во взаимодействии
с Правительством РФ. Так как в соответствии
со ст. 15 Федерального конституционного
закона от 17 декабря 1997 г. « О Правительстве
РФ» Правительство РФ обеспечивает проведение
единой кредитной, финансовой и денежной
политики, непосредственная работа по
ее разработке и проведению ложится на
Центральный банк РФ. В соответствии со
ст. 21 Закона о Центральном банке РФ для
реализации данной функции Банк России
участвует в разработке экономической
политики Правительства РФ. Банк Росси
и Правительство РФ информируют друг друга
о предполагаемых действиях, координируют
свою политику, проводят взаимные консультации.
Непосредственно разработкой основных
направлений денежно-кредитной политики
занимается Совет директоров Банка России.
Так, итогом работы Совета директоров
Центрального банка РФ в 2003 г. стало принятие
Основных направлений государственной
денежно-кредитной политики на 2004 г. В
этом документе определяются долгосрочные
цели и принципы денежно-кредитной политики.
Основная цель - устойчивое снижение инфляции
и поддержание ее на низком уровне. Далее
дается оценка развития экономики России
в 2003 году и прогноз ее развития в 2004 году.
Далее определяются конкретные цели денежно-кредитной
политики на 2004 год и конкретные мероприятия,
которые будут способствовать достижению
этих целей.
А. Г. Братко не согласен с тем, что денежно-кредитная
политика Банка России должна ограничиваться
только поддержанием покупательной способности
и курса рубля. Он пишет, что «учитывая
специфику переходной экономики в России...
необходимы соответствующие изменения,
с тем чтобы Банк России согласовывал
потребности формирования денежной массы
с потребностями реальной экономики: денежно-кредитная
политика должна обеспечивать экономический
рост».[32] Иными словами, низкий
уровень инфляции - не самоцель. Экономический
рост важнее.
Основные направления единой государственной
денежно-кредитной политики и их проект
направляются в Национальный банковский
совет, Президенту РФ, Правительству РФ,
в Государственную Думу. Здесь опять необходимо
вернуться к вопросу о целесообразности
существования НБС в том виде, в каком
он существует сейчас. Ведь рассмотрение
НБС проекта основных направлений единой
государственной денежно-кредитной политики
представляет собой прямое вмешательство
государственных органов в деятельность
Центрального банка РФ.
Государственная Дума принимает решение
по основным направлениям единой государственной
денежно-кредитной политики, которое оформляется
постановлением. Реализация денежно-кредитной
политики возложена на Совет директоров
Центрального банка РФ.
Основные инструменты и методы денежно-кредитной
политики Банка России закреплены в ст.
35 Закона о Центральном банке РФ. Это установление
процентных ставок по операциям Банка
России для воздействия на рыночные процентные
ставки; установление нормативов обязательных
резервов (они не могут превышать 20% обязательств
кредитной организации и быть дифференцированными
для различных кредитных организаций);
операции на открытом рынке (купля-продажа
казначейских векселей, государственных
облигаций, прочих государственных ценных
бумаг); рефинансирование (кредитование)
кредитных организаций; валютные интервенции
(купля-продажа иностранной валюты на
валютном рынке с целью воздействия на
курс рубля и суммарный спрос и предложение
денег); установление ориентиров роста
денежной массы исходя из основных направлений
единой государственной денежно-кредитной
политики; прямые количественные ограничения
(установление лимитов на рефинансирование
кредитных организаций и проведение кредитными
организациями отдельных видов банковских
операций); эмиссия облигаций от своего
имени.
Денежная эмиссия и организация наличного
денежного обращения наряду с осуществлением
денежно-кредитной политики является
одной из важнейших функций Центрального
банка РФ, влияющей на национальную экономику.
Обязанность эмиссии наличных денег возлагается
на Центральный банк РФ Конституцией РФ.
Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин предлагают
различать такие термины как «выпуск наличных
денег» и «эмиссия наличных денег». По
их мнению, выпуск наличных денег происходит
в пределах сумм, изымаемых из обращения,
и не изменяет размер денежной массы, а
эмиссия наличных денег осуществляется
сверх сумм, изъятых из обращения.[33] Однако, по моему мнению,
и Конституция РФ, и Закон о Центральном
банке понимают термин «эмиссия» в обоих
смыслах, так как везде говорится именно
об эмиссии, но нигде не упоминается о
выпуске наличных денег.
Именно благодаря эмиссии Центральный
банк РФ может осуществлять эмиссионное
регулирование - регулирование выпуска
и изъятия денег из обращения, исходя из
потребностей экономики и общества. Эмиссия
наличных денег - очень ответственная
функция, возложенная на Центральный банк
РФ. Именно здесь должна в полной мере
проявляться его независимость, так как
«политические условия подталкивают любое
государство решить свои проблемы за счет
печатания денег».[34] Поэтому весьма важно
монопольное право Центрального банка
РФ на эмиссию. Эмиссия должна осуществляться
с учетом социально-экономической ситуации
в стране.
Помимо эмиссии наличных денег на Центральный
банк РФ возложена функция организации
наличного денежного обращения. В соответствии
со ст. 34 Закона о Центральном банке РФ
организация наличного денежного оборота
Банком России состоит в прогнозировании
и организации производства, перевозке
и хранении банкнот и монет Банка России,
создании их резервных фондов; установлении
правил хранения, перевозки и инкассации
наличных денег для кредитных организаций;
установление признаков платежеспособности
банкнот и монеты Банка России, порядка
уничтожения банкнот и монеты, замены
поврежденных банкнот и монеты; определение
порядка ведения кассовых операций. То
есть сюда относятся чисто технические
функции.
Как отмечают Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин,
организация денежного обращения осуществляется
в РФ на основе следующих принципов: принципа
номинала, необязательности обеспечения,
монополии, уникальности, безусловной
обязательности, неограниченной обмениваемости,
разграничения компетенции.[35] Эти принципы получили
отражения в статьях главы VI Закона о Центральном
банке РФ.
Принцип номинала отражен в ст. 27 Закона
о Центральном банке РФ. Он означает, что
денежной единицей в РФ является рубль,
и выпуск других денежных единиц не допускается.
Принцип необязательности (ст. 28) обеспечения
означает, что официальное соотношение
между рублем и золотом и другими драгоценными
металлами не устанавливается. Принцип
монополии (ч. 1 ст. 29) означает, что эмиссия
наличных денег, организация их обращения
и изъятие из обращения осуществляется
исключительно Центральным банком РФ.
Принцип уникальности (ч. 2 ст. 29) означает,
что банкноты и монета Банка России являются
единственным законным средством наличного
платежа на территории России, и их подделка
преследуется по закону. В соответствии
с принципом безусловной обязательности
(ст. 30) банкноты и монета Банка России
являются его безусловными обязательствами,
обеспечиваются всеми его активами и обязательны
к приему. Принцип неограниченной обмениваемости
(ст. 31, 32) устанавливает, что если купюры
и банкноты объявляются недействительными,
они должны обмениваться без ограничений
в течение срока от года до пяти лет. Принимаются
поврежденные и ветхие купюры. Наконец,
принцип разграничения компетенции (ст.
33) означает, что к компетенции Совет директоров
относятся вопросы выпуска банкнот и монет
нового образца, изъятия из обращения
банкнот и монет старого образца, утверждение
номиналов и образцов новых денежных знаков.
Остальные вопросы в области денежного
обращения находятся в компетенции Председателя
Центрального банка РФ.
2. Банковское регулирование
и банковский надзор
В научной литературе нет единого
подхода к тому, что понимать под
надзором и контролем в банковской
сфере, а также к тому, каково соотношение
этих понятий. Так, А. Г. Братко пишет: «Банковский
надзор является надзором со стороны Банка
России за соблюдением банками и другими
кредитными организациями определенных
правил организации и функционирования
банковской системы... регулирование является
средством надзора в широком смысле слова».[36] Следовательно, А. Г.
Братко включает регулирование банковской
системы в надзор за банковской системой,
и отдает приоритет именно надзору. Г.
А. Тосунян придерживается иной позиции.
Он четко разграничивает регулирование
и надзор в банковской сфере. Банковское
регулирование согласно Г. А. Тосуняну
- это «прямое и опосредованное регулирующее
воздействие на банковскую систему, осуществляемое
государством и негосударственными организациями».[37] Исходя из признаков,
данных Г. А. Тосуняном, можно дать следующее
определение банковского надзора - это
надзор соблюдением банками и иными кредитными
организациями законов и нормативно-правовых
актов Банка России без права вмешательства
в оперативную деятельность кредитных
организаций.[38]
По моему мнению, более верной является
точка зрения Г. А. Тосуняна. Надзор всегда
являлся лишь средством обеспечения законности.
Поэтому - и регулирование, и надзор - самостоятельные
направления деятельности Центрального
банка РФ в банковской сфере. Тем более,
что ст. 56 Закона о Центральном банке РФ
также различает банковское регулирование
и банковский надзор.
Непосредственно регулирующие и надзорные
функции Банка Росси осуществляются Комитетом
банковского надзора, который объединяет
структурные подразделения Банка России,
обеспечивающие выполнение надзорных
функций.
Ст. 58 Закона о Центральном банке РФ установлены
пределы банковского регулирования и
банковского надзора. Банк России не вправе
требовать от кредитных организаций выполнения
несвойственных им функций, а также требовать
предоставления не предусмотренной федеральными
законами информации о клиентах и иных
третьих лицах. Банк России также не вправе
устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные
федеральными законами ограничения на
проведение операций клиентами кредитных
организаций, а также обязывать кредитные
организации требовать от их клиентов
документы, не предусмотренные федеральными
законами.
Регулирование деятельности кредитных
организаций осуществляется по нескольким
направлениям. Они закреплены в главе
Х Закона о Центральном банке РФ. К ним
относятся:
- принятие решения о регистрации кредитных
организаций, лицензирование их деятельности
(ст. 59 Закона о Центральном банке РФ);
- установление квалификационных требований
к кандидатам на должности членов Совета
директоров, единоличного исполнительного
органа, его заместителей, членов коллегиального
исполнительного органа, главного бухгалтера
кредитной организации и его заместителей
(ст. 60 Закона о Центральном банке РФ);
- регламентация обязательных экономических
нормативов для кредитных организаций;
определение лимитов открытой валютной
позиции, порядка формирования резервов
для покрытия рисков (ст. 62, 64. 65, 67, 68, 69,
70 Закона о Центральном банке РФ);
- установление правил проведения отдельных
банковских операций, ведения бухгалтерского
учета, составления бухгалтерской и статистической
отчетности кредитных организаций;
- регистрация эмиссий ценных бумаг кредитных
организаций;
- открытие корреспондентских счетов,
депонирование на спецсчетах обязательных
резервов кредитных организаций;
- управление ликвидностью банковских
организаций путем покупки и продажи банкам
государственных ценных бумаг.
Таким образом, видно, что банковское регулирование
осуществляется в нескольких формах: регистрационно-лицензионная
деятельность; нормативное регулирование
банковской деятельности; экономическое
регулирование банковской деятельности.
Что касается регистрационно-лицензионной
деятельности, то необходимо отметить,
что в настоящее время Банк России не осуществляет
регистрацию кредитных организаций. В
соответствии с Федеральным законом от
8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц» государственная
регистрация всех юридических лиц осуществляется
уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти. Таким органом является Министерство
по налогам и сборам РФ. Однако Банк России
принимает решение о регистрации кредитной
организации на основании представленных
документов.
Одним из важнейших направлений в банковском
регулировании является установление
обязательных экономических нормативов
для кредитных организаций. Именно установка
обязательных экономических нормативов
и надзор за их соблюдением наиболее способствуют
достижению главных целей банковского
регулирования и банковского надзора
- поддержанию стабильности банковской
системы и защите интересов вкладчиков
и кредиторов.
Ст. 62 Закона о Центральном банке РФ устанавливает
перечень обязательных экономических
нормативов, которые могут устанавливаться
нормативными актами Банка России. До
недавнего времени такие нормативы были
установлены в Инструкции Центрального
банка РФ № 1 «О порядке регулирования
деятельности банков». Однако с 1 апреля
2004 г. она утратила силу, и в настоящее
время действует Инструкция Центрального
банка РФ от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных
нормативах банков». В ныне действующей
Инструкции был исключен из числа устанавливаемых
Центральным банком РФ ряд нормативов
(нормативы максимального размера риска
на одного кредитора, максимального размера
кредитного риска на одного акционера,
максимального размера привлеченных денежных
вкладов населения и т. д.). Также снижены
числовые значения некоторых обязательных
нормативов и методика их расчета. В целом,
положения новой Инструкции свидетельствуют
о переходе к менее жесткому регулированию
и либерализации в банковской сфере.
Банковский надзор является необходимым
средством обеспечения законности в банковской
сфере. Центральный банк РФ в соответствии
со ст. 73 Закона о Центральном банке имеет
право проводить проверки кредитных организаций.
В случае выявления нарушения законодательства
и нормативных актов Центрального банка
РФ, а также его индивидуальных предписаний,
Банк России имеет право применить санкции,
указанные в ст. 74 Закона о Центральном
банке РФ.
Такое положение дел критикуется многими
юристами. Так, Г. А. Тосунян отмечает, что
«недопустимо существующее положение
дел, при котором Банк России единолично
и бесконтрольно устанавливает и изменяет
правила поведения на банковском рынке,
сам активно играет по этим правилам, выявляет
нарушения в деятельности кредитных организаций
и применяет к последним соответствующие
санкции».[39] Г. А. Тосунян считает,
что «в процессе внесения давно назревших
структурно-функциональных изменений
в деятельность верхнего уровня банковской
системы страны в нем наряду с Банком Росси
должны функционировать другие самостоятельные
(организационно не подчиненные Банку
России) органы».[40]
С одной стороны, такая точка зрения представляется
верной, так как в данном случае получается
концентрация власти в одних руках (Центральный
банк РФ сам устанавливает правила и сам
следит за их исполнением). Но, по моему
мнению, организационно нецелесообразно
выделение из Центрального банка РФ каких-либо
обособленных органов, задачей которых
будет осуществление банковского контроля.
Ведь Центральный банк РФ и коммерческие
банки объединены в единую систему и раскол
такой системы чреват серьезными последствиями.
По меньшей мере, значительно снизится
оперативность и профессиональность банковского
надзора.
По моему мнению, более правильным было
бы пойти по пути законодательного ограничения
возможностей злоупотребления со стороны
Центрального банка РФ в процессе надзора.
Уже сделаны в отношении этого некоторые
шаги. Так, в соответствии со ст. 73 Закона
о Центральном банке, повторные проверки
кредитных организаций по одним и тем
же вопросам за один и тот же отчетный
период разрешены только в случае ликвидации
или реорганизации кредитной организации
либо в порядке контроля за деятельностью
территориального учреждения Центрального
банка РФ, либо по его ходатайству на основании
мотивированного решения Совета директоров
Банка России.
Также, по моему мнению, следовало бы законодательно
закрепить возможность обжалования наложения
санкций Банком России, и не только в суд
(ведь судебное разбирательство, как правило,
затягивается надолго), но и в особый орган,
который следует создать при Банке России
(наподобие апелляционного комитета).
В этом случае не будет необходимости
создавать независимый орган банковского
надзора.
3. Валютное регулирование
и контроль
В соответствии с п. 12 Закона о Центральном
банке Банк России организует и осуществляет
валютное регулирование и валютный
контроль в соответствии с законодательством
Российской Федерации. По вопросам валютного
регулирования и валютного
В соответствии со ст. 5 и 22 данного Закона
Центральный банк РФ признается органом
валютного регулирования и валютного
контроля. Основные полномочия в области
валютного регулирования Центрального
банка РФ состоят в принятии нормативно-правовых
актов в области валютного регулирования
в случаях, предусмотренных Законом. Так,
в соответствии с п. 4 ст. 5 Закона Центральный
банк РФ устанавливает единые формы учета
и отчетности по валютным операциям, порядок
и сроки их представления. Особенностью
данного закона являются так называемые
временные положения, которые будут действовать
до 1 января 2007 г. Большинство из них касается
полномочий Центрального банка РФ в области
валютного регулирования.
Так, статья 8 Закона о Центральном банке
РФ регулирует отдельные валютные операции,
контролируемые Банком России. До 1 января
2007 г. Банк России может устанавливать
требование об использовании спецсчетов
или о резервировании суммы платежа (вплоть
до 100 процентов) на срок не более 60 дней
либо части суммы, не превышающей 20 процентов,
но на срок до одного года. Причем ЦБ не
может применять обе нормы: он должен всегда
выбирать только одну форму резервирования
по согласованию с Правительством РФ.
Механизм согласования прописан в законе.
Ограничения ЦБ касаются лишь закрытого
перечня валютных операций (расчетов при
предоставлении кредитов и займов, операций
с ценными бумагами, операций кредитных
организаций и т.д.).
В статье 16 детализирован механизм валютного
регулирования: так называемое резервирование
денежных сумм, которое будет применяться
до 1 января 2007 г. Суммы, подлежащие резервированию,
вносятся в рублях на отдельный счет в
уполномоченном банке, а он в свою очередь
не позднее следующего рабочего дня перечисляет
их на счет в ЦБ. При этом проводить сделки
от чьего-либо имени с суммами резервирования
не вправе ни ЦБ, ни уполномоченные банки.
На них не может быть обращено взыскание
по обязательствам банков, а при банкротстве
уполномоченного банка они не включаются
в конкурсную массу. Проценты на суммы
резерва не начисляются. Правда, если банк
в установленный срок не вернул деньги,
ему начисляются пени в размере 1/300 ставки
рефинансирования за каждый день просрочки.
В ряде случаев допускается и досрочный
возврат сумм (например, при полном или
частичном отказе от проведения валютной
операции). Раньше срока Банк России должен
вернуть деньги в течение двух рабочих
дней после получения заявления о досрочном
возврате.
В 2007 году Центральный банк РФ лишится
и некоторых других полномочий в области
валютного регулирования. Так, он не будет
устанавливать правила купли-продажи
валюты российскими фирмами. Также он
не будет осуществлять регулирование
валютных операций, связанных с движением
капитала.
Несомненно, что в области валютного регулирование
взят курс на либерализацию и максимальный
отказ от государственного вмешательства.
Функции по осуществлению контроля органами
и агентами валютного контроля в соответствии
с Законом, как указывает Н. Шалашова, распределены
следующим образом: Центральный банк Российской
Федерации осуществляет контроль за совершением
валютных операций кредитными организациями
и валютными биржами; федеральные органы
исполнительной власти, являющиеся органами
валютного контроля осуществляют контроль
за совершением валютных операций всеми
остальными резидентами и нерезидентами,
кроме кредитных организаций и валютных
бирж.[41]
Функции по координации деятельности
в области валютного контроля возложены
на Правительство Российской Федерации
и Центральный банк Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации координирует
деятельность федеральных органов исполнительной
власти как органов валютного контроля
между собой и обеспечивает их взаимодействие
с Центральным банком Российской Федерации,
а также взаимодействие с Центральным
банком Российской Федерации профессиональных
участников рынка ценных бумаг как агентов
валютного контроля. Центральный банк
Российской Федерации осуществляет взаимодействие
с другими органами валютного контроля
и обеспечивает взаимодействие с ними
уполномоченных банков как агентов валютного
контроля.