Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Правовой статус учреждений

ВВЕДЕНИЕ

Анализ правовой литературы показывает, что если раньше общие вопросы правового статуса юридических лиц освещались достаточно полно, то конкретные вопросы правового статуса того или иного юридического лица, в частности учреждений, не получили должной теоретической разработки. Не удивительно, так как в условиях планово-административной системы в этом не было практической надобности. Этим и обоснована актуальность изучения статуса учреждений.

В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), правоохранительные органы (суды, прокуратуры, арбитражные суды), учреждения в системе внутренних дел и т. п.

Центральное место в регулировании статуса учреждений занимает Гражданский кодекс РФ¹, Закон об автономных учреждениях², Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»³.

Учреждение, как субъект гражданского права служило предметом исследования следующих ученых: Витрянский В.В., Суханов Е.А., Толстой О.К. и др.

Предметом данной курсовой работы являются общественные отношения, участниками которых являются учреждения. Объектом – совокупность правовых норм, регулирующих правовой статус учреждений.

Целью данной курсовой работы является исследование правового статуса учреждений. Задачи:

1) раскрыть понятие учреждения;

2) определить правовой режим имущества учреждения;

3) рассмотреть ответственность учреждения.

В процессе рассмотрения данной темы будут использованы следующие методы: анализа, синтеза, и сравнительно-правовой.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УЧРЕЖДЕНИЙ

1.1.Понятие и виды учреждений

Правовой регламентации такой организационно-правовой формы юридического лица, как учреждение посвящены ст.ст. 120, 296 и 298 ГК РФ.

Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Это понятие, определяющее статус учреждения сходно со ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Таким образом, российский законодатель впервые определяет учреждение как самостоятельное юридическое лицо.

На первый взгляд, учреждения, являясь некоммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в значительно меньшей степени, чем коммерческие организации. Это обусловлено в первую очередь тем, что цель и деятельность учреждений лежат в непроизводственной, нематериальной сферах. Учреждения выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения их основной деятельности, которая нередко лежит вне сферы гражданского права.

Однако названные сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь именно в форме учреждения существуют практически все органы государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за деятельностью других хозяйствующих субъектов. Порядок образования, отношения с собственником имущества, правовое положение имущества, порядок реорганизации и ликвидации учреждения и некоторые иные вопросы приобретают весьма важное значение в свете бурных экономических реформ в нашей стране.

Учреждение, как и некоммерческая организация, в случае получения доходов от разрешенной деятельности использует в полном объёме полученную прибыль исключительно только для достижения целей и задач, ради которых было создано.

Данный признак в полном объёме относится как к некоммерческим организациям в целом, так и к учреждениям в частности, он носит достаточно конкретный и универсальный характер. В противном бы случае учреждения являлись коммерческими организациями и потеряли бы свою значимость как самостоятельный вид некоммерческой организации.

Кроме того, статья 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴, впервые определяет организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждения.

На основе анализа всех разновидностей учреждений можно выделить несколько критериев классификации учреждений: в зависимости от формы собственности, лежащей в основе учреждения; в зависимости от выполняемых функций и целей деятельности; в зависимости от обладания правом вести самостоятельную деятельность, приносящую доход.

В последнее время получили распространение в последнее время частные учреждения. Значение деления учреждений на государственные и частные заключается в том, что государственные учреждения в своей деятельности должны преследовать общегосударственные интересы и расходовать выделяемые средства исключительно в пределах сметы, что и определяет специфику их деятельности, частные же учреждения освобождены от такого рода обязательств, их деятельность может осуществляться в различных направлениях, с целью выполнения различных задач, которые предусмотрены учредительными документами и не противоречат основному законодательству.

Закон об автономных учреждениях⁵ предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В связи с принятием Закона об автономных учреждениях внесены изменения в ГК РФ (в целях применения режима оперативного управления для автономного учреждения), Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁶ и уточнены иные нормы законодательства.

В соответствии с Законом об автономных учреждениях такие учреждения действуют наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. По сравнению с последними автономные учреждения наделяются большей самостоятельностью при осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в их уставе, в том числе в отношении имущества, переданного им на условиях оперативного управления.

Таким образом, в настоящее время наряду с частными учреждениями допускается существование государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, делятся на бюджетные и автономные.

Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Такое учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде, вправе открывать счета в кредитных организациях.

Автономное учреждение относится к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью. В соответствии с Законом об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых такое учреждение создано. Оно функционирует в соответствии с задачами, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Учредитель дает автономному учреждению задания исходя из предусмотренной в его уставе основной деятельности. Но общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законе не определены. Не предусматривается и обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания. Это может создать серьезные затруднения в деятельности таких учреждений.

1.2.Ответственность государственного (муниципального) учреждения и
собственника его имущества

По общему правилу для государственных (муниципальных) учреждений, являющихся некоммерческими организациями, исполнение заключаемых ими договоров не связано с осуществлением ими предпринимательской деятельности, поэтому одним из необходимых условий их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств является наличие вины соответствующих учреждений. Ранее учреждения, стремившиеся освободиться от ответственности за неисполнение обязательств по оплате товаров, работ, услуг, нередко ссылались на недостаточное бюджетное финансирование их деятельности, в частности на невыделение им предусмотренных сметой денежных средств, как на обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии их вины в нарушении обязательств⁷. Такие доводы учреждений нередко принимались арбитражными судами в качестве основания для освобождения их от ответственности.

Подобной практике, отличавшейся явной несправедливостью по отношению к контрагентам учреждений и не учитывавшей незаконное бездействие собственника, по вине которого предусмотренные сметой денежные средства не доходили до учреждения, теперь положен конец. В Постановлении N 21 (п. 8)⁸ имеется разъяснение, согласно которому отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота, поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ.

Но все же главная особенность ответственности учреждений состоит в том, что они отвечают по своим обязательствам лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами. Причем, как подчеркивается в Постановлении N 21 (п. 5), в данном случае речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении учреждением деятельности, приносящей доход.

При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств его кредиторы не могут обратить взыскание на имущество учреждения (как на закрепленное за ним или приобретенное на средства, выделенные по смете, так и на то, что было куплено на доходы от предпринимательской деятельности), но они вправе привлечь к субсидиарной ответственности по долгам учреждения собственника его имущества.

При этом следует учитывать, что особенностью такой субсидиарной ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 120 ГК РФ (в изъятие из общих правил о субсидиарной ответственности, установленных ст. 399 ГК РФ), является то, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику - учреждению. Если же требование кредитора о взыскании задолженности учреждения предъявлено одновременно как учреждению, так и субсидиарному должнику - собственнику, арбитражные суды, удовлетворяя такое требование, должны указывать в резолютивной части решения на то, что взыскание суммы задолженности производится с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, - с собственника его имущества (субсидиарного должника).

При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам государственного (муниципального) учреждения, арбитражным судам предложено исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ такую ответственность несет непосредственный собственник имущества учреждения, т.е. соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Поэтому, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности, арбитражные суды в резолютивной части решения должны указывать, что долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а не с органов государственной власти или местного самоуправления, выступающих от имени соответствующих публично-правовых образований.

Согласно другому разъяснению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ при удовлетворении исков, предъявленных кредиторами государственных (муниципальных) учреждений в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств соответствующего бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае должно действовать общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Как известно, от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований должны выступать в суде органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с п. 10 ст. 158 БК РФ по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При этом главный распорядитель средств федерального бюджета определяется как орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, которое вправе распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенным ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Вместе с тем Пленум ВАС РФ разъяснил, что указание истцом в исковом заявлении, предъявленном к публично-правовому образованию в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им учреждения, органа государственной власти или местного самоуправления, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не должно служить препятствием для рассмотрения дела по существу. В подобном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Если же государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (например, в связи с его ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования должен быть привлечен тот орган, который обладает необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Согласно п. 6 ст. 242.2 БК РФ⁹ исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования за счет средств бюджета должно быть произведено соответствующим финансовым органом в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного листа на исполнение. В связи с этим Пленум ВАС РФ разъяснил, что исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в том случае, если исполнение решения не было произведено соответствующим финансовым органом за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока.

ГЛАВА 2. РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА УЧРЕЖДЕНИЯ

2.1.Правовое регулирование режима имущества учреждения

Правовой режим имущества, закрепленного за учреждением, характеризуется следующей особенностью: учреждение не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Однако если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Другая особенность правового режима имущества учреждения состоит в том, что собственнику имущества учреждения предоставлено право изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. В качестве специфической черты правового статуса учреждения, отличающей его от всех иных участников имущественного оборота, непременно следует отметить то обстоятельство, что гражданско-правовая ответственность учреждения по своим обязательствам ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.

Еще более серьезные особенности присущи правовому положению государственных и муниципальных учреждений, значительная часть деятельности которых попадает в сферу действия бюджетного и иного федерального законодательства, которое нередко не корреспондирует правилам, содержащимся в Гражданском кодексе РФ.

В связи с этим Пленум ВАС РФ на своем заседании, состоявшемся 22 июня 2006 г., принял ряд постановлений, направленных, в частности, на обеспечение оптимального и единообразного применения норм гражданского, бюджетного и иного федерального законодательства, регулирующего различные стороны деятельности государственных и муниципальных учреждений. Речь идет о следующих документах:

1) постановлении N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»¹⁰ (далее - Постановление N 21);

2) постановлении N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»¹¹ (далее - Постановление N 23);

3) постановлении N 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»¹² (далее - Постановление N 24).

Названные постановления Пленума ВАС РФ содержат принципиальные разъяснения, затрагивающие проблемы правового статуса государственных и муниципальных учреждений, возможности их участия в имущественном обороте, вопросы правового режима имущества, закрепленного за указанными учреждениями, порядка их ответственности по обязательствам, а также субсидиарной ответственности собственников имущества учреждений.

Конечно же, названные разъяснения Пленума адресованы прежде всего арбитражным судам, разрешающим различные споры с участием государственных и муниципальных учреждений, но в то же время данное высшей судебной инстанцией толкование правовых норм, определяющих правовой статус государственных и муниципальных учреждений, дополняет и делает более отчетливым «облик» соответствующих юридических лиц как участников имущественного оборота.

2.2. Правовой режим имущества государственных и муниципальных учреждений

Пленум ВАС РФ констатировал, что государственные (муниципальные) учреждения наделены лишь специальной (целевой) правоспособностью (п. 1 ст. 49, п. 1 ст. 120 ГК РФ), и по этой причине совершаемые указанными учреждениями сделки, выходящие за пределы закрепленной законом или иным правовым актом целевой правоспособности, должны считаться ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ (п. 1 Постановления N 21).

В целях участия в имущественном обороте государственные (муниципальные) учреждения, являющиеся субъектами права оперативного управления на закрепленное за ними имущество, могут использовать два различных правовых режима, предусмотренных законодательством в отношении их денежных средств и иного имущества.

Первый правовой режим предусмотрен законодательством в отношении имущества, закрепленного за учреждением или приобретенным им за счет средств, выделенных по смете, а также денежных средств, полученных в порядке бюджетного финансирования.

Как отмечалось ранее, учреждение не может отчуждать или распоряжаться иным способом имуществом, закрепленным за ним собственником либо приобретенным за счет средств, выделенных по смете.

К сказанному необходимо добавить, что Пленум ВАС РФ счел необходимым дать арбитражным судам разъяснение по вопросу о возможности распоряжения собственником имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, в частности, путем сдачи такого имущества в аренду. Согласно указанному разъяснению права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296, 298 ГК РФ. При этом собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом, поэтому собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения (п. 9 Постановления N 21).

В деятельности государственных (муниципальных) учреждений возникли серьезные проблемы в связи с очевидным противоречием между положениями, содержащимися в Бюджетном кодексе (БК) РФ и Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹³ (далее - Закон о размещении заказов). Согласно ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. В силу же п. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов под действие указанного Закона подпадают отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, когда такие товары (работы, услуги) поставляются (выполняются, оказываются) на сумму, не превышающую установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В настоящее время такой размер составляет 60 тыс. руб., возник вопрос о том, вправе ли государственное (муниципальное) учреждение самостоятельно приобретать на денежные средства, выделенные из бюджета, товары, работы, услуги на сумму от 60 тыс. до 200 тыс. руб. или такого рода приобретения возможны лишь в порядке размещения государственного (муниципального) заказа и заключения соответствующих государственных (муниципальных) контрактов.

В связи с этим Пленум ВАС РФ (Постановление N 24) призывает различать две разные ситуации.

Во-первых, в случаях, когда учреждение, приобретая товары, работы, услуги, действует от имени соответствующего публичного образования в рамках возложенных на него органом государственной власти или органом местного самоуправления функций государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов (за исключением мелких сделок на сумму, не превышающую 60 тыс. руб.).

Во-вторых, государственное (муниципальное) учреждение, являющееся юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, может от своего имени приобретать на денежные средства, выделенные ему по смете, товары, работы, услуги для удовлетворения собственных нужд, действуя в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными его учредительными документами (а не в качестве государственного (муниципального) заказчика от имени соответствующего публичного образования). В таких случаях приобретение бюджетными учреждениями товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб. (ст. 71 БК РФ), осуществляется ими на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными ГК РФ.

При этом следует учитывать, что в силу ст. 161, 162, 225, 250 БК РФ бюджетные учреждения вправе принимать на себя денежные обязательства путем заключения с поставщиками продукции (подрядчиками, услугодателями) договоров и составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы. Более того, согласно ст. 226 БК РФ орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных бюджетным учреждением платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств и даже может отказать в подтверждении принятых на себя учреждением бюджетных обязательств (в частности, при несоответствии принятых обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения).

Однако, как разъяснил Пленум ВАС РФ (п. 15 Постановления N 23), названные жесткие правила БК РФ, предусматривающие подтверждение и расходование бюджетных средств по заключенным учреждениями договорам только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов, не могут рассматриваться арбитражными судами в качестве основания для отказа в удовлетворении требований контрагентов бюджетных учреждений (поставщиков, подрядчиков, услугодателей) о взыскании задолженности за поставленные товары (выполненные работы, оказанные услуги) в случае принятия на себя учреждением обязательств сверх установленных лимитов. При недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник имущества учреждения несет по ним субсидиарную ответственность.