Правовые аспекты налогового администрирования

                                               Содержание

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………...3

1.Налоговое  администрирование в Российской Федерации…………………....4

1.1 Тенденции  развития налогового администрирования  в РФ………………...4

1.2.Формы и методы налогового администрирования……………………….....16

2.Проблемы  правового регулирования налогового  администрирования……...17

2.1Проблемы налогового администрирования………………………………......17

2.2Реформы налогового администрирования…………………………………...19

3. Совершенствование налогового администрирования в РФ………………....33

Заключение………………………………………………………………………...40

Список  использованной литературы……………………………………………..47

                                                       ВВЕДЕНИЕ

 Современное развитие  общественно-экономических отношений  в совокупности с реформированием  налоговой системы требует повышения  поступления налогов, упрощения  налогового учета, стабильности  и эффективности налоговой системы  в целом.

Одной из основных проблем  государства является обеспечение  поступления в бюджеты всех уровней  и во внебюджетные фонды налогов, сборов и иных установленных законом  платежей.

Финансовая деятельность государства по получению налогов  как одного из суверенных прав государства  будет действенной только в том  случае, если будет разработан оптимальный  механизм налогового администрирования.

Налоговое администрирование  является одним из основных элементов  эффективного функционирования налоговой  системы и экономики государства. Эффективность налоговой системы  обусловлена полнотой выявления  источников доходов в целях обложения  их налогами и минимизацией расходов по их мобилизации и обязанности  уплате. Соответственно изучение организации  налогового администрирования в  России актуально в настоящее  время.

Цель настоящей курсовой работы заключается в углублении и систематизации знаний в области  налогообложения. Задача состоит, прежде всего, в том, чтобы получить четкие представления о сущности налогового администрирования, налогов, порядке  их исчисления, налоговой системе  в целом и ее роли в деятельности предприятия.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:

- изучены нормативные  документы, регулирующие деятельность  как в целом налоговой системы,  так и организаций;

- изучен порядок исчисления  основных налогов, уплачиваемых  практически каждым предприятием.

1. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ  В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Тенденции  развития налогового администрирования  в Российской Федерации

           Построение систем налогового администрирования в Российской Федерации, как и в других в постсоциалистических странах, шло путем заимствования институтов налогового администрирования, применяющихся в развитых государствах. Несмотря на это, сложившиеся на практике системы зачастую сильно отличаются от западных аналогов, что можно объяснить рядом причин:

-во-первых, невозможностью точного применения заимствованных институтов в специфических условиях переходных экономик и необходимостью их соответствующей адаптации;

 -во-вторых, неэффективностью или даже вредностью внедрения ряда норм при отсутствии или недостаточном уровне развития общественных институтов, являющихся предпосылкой их успешного функционирования;

-в-третьих, необходимостью решения проблем, не свойственных развитым экономикам и, следовательно, не урегулированных зарубежным законодательством.

Перечислим ряд факторов, определявших развитие систем налогового администрирования в постсоветских  странах, которые можно условно разделить на институциональные, макроэкономические и политические.

Среди институциональных  факторов одним из наиболее важных была низкая дееспособность налоговых органов, обусловленная тем, что их формирование начиналось практически с нуля – в социалистический период налоговой администрации, приспособленной для работы с функционально независимыми от нее налогоплательщиками, не существовало. Соответственно в начале переходного периода в постсоциалистических странах налоговые органы не располагали ни достаточной материально-технической и информационной базой, ни квалифицированными кадрами, ни методическим обеспечением для обучения персонала. Более того, практически во всех рассматриваемых странах первые годы переходного периода ознаменовались резким сокращением объема бюджетных расходов, следствием чего стал рост дифференциации уровня оплаты труда в бюджетном и внебюджетном секторах.

Низкий уровень оплаты труда государственных служащих не только не обеспечивал необходимого притока квалифицированных кадров, но во многих случаях способствовал распространению коррупции. Это обусловило провал попыток внедрения инструментов налогового администрирования, рассчитанных на определенный уровень компетентности и неподкупности сотрудников налоговых органов, в первую очередь тех, которые предполагают необходимость принятия чиновниками дискреционных решений (например, применение рыночных цен в целях налогообложения, косвенных методов исчисления налогового обязательства и т.п.).

Проблема коррупции в  среде налоговых органов усугублялась несовершенством судебной системы, которая редко обеспечивала восстановление нарушенных прав налогоплательщиков. Имевшиеся на начало переходного периода мощности судебной системы не были адекватны потребностям рыночной экономики, что вызывало перегрузку судов и затяжки в рассмотрении дел. Кроме того, несмотря на то что в большинстве стран с переходной экономикой формально была декларирована независимость судей, требовалось время на замену советских судейских кадров, которые привыкли воспринимать суд как придаток карательной системы государства.

Еще одним важным институциональным  фактором была низкая эффективность правоохранительной системы. Так, в России в первые годы переходного периода количество возбуждавшихся уголовных дел по фактам нарушения налогового законодательства было ничтожно мало по сравнению с масштабами уклонения от налогообложения.

Отсутствие механизмов инфорсмента  обязательств также накладывало  отпечаток на становление налогового администрирования в постсоциалистических странах, так как позволяло предприятиямфинансировать свои убытки за счет неплатежей кредиторам, в том числе – государству. В экономике советского типа система обеспечения исполнения контрактных обязательств отсутствовала: в качестве ее субститута функционировала система персонифицированной партийной ответственности за выполнение централизованно определяемых плановых обязательств. Такой «личностный» механизм обеспечения обязательств перестал действовать одновременно с разрушением всей системы управления иерархически организованной экономики, основанной на партийно-советских принципах. Если ликвидация указанного механизма произошла сравнительно быстро, то поиск замены механизма обеспечения инфорсмента обязательств в новой экономической среде оказался очень серьезной проблемой.

Например, отсутствие института  банкротства в советском законодательстве и соответственно длительный период его становления затруднили решение  проблемы налоговой недоимки. Несмотря на огромные масштабы налоговой недоимки в 90-е годы, в России дела о банкротстве налогоплательщиков почти не возбуждались.

На формирование законодательства о налоговом администрировании  оказывала влияние и слабость банковской системы, а также криминальность ее отдельных сегментов, что сделало актуальной проблему определения момента исполнения налоговой обязанности.

Дефолт 1998 г. в России и  последовавшее за ним банкротство  ряда частных банков привели к тому, что кредитные организации не смогли исполнить поручения своих клиентов о перечислении налогов в бюджет, направленные непосредственно до, а также во время их банкротства. В результате этого пострадали интересы ряда налогоплательщиков, поскольку по принятой в те годы правоприменительной практике налоговая обязанность признавалась исполненной с момента поступления налога в бюджет. Реакцией на это было Постановление Конституционного Суда и внесение изменений в законодательство, согласно которым налог признавался уплаченным с момента предъявления налогоплательщиком платежного поручения на уплату налога при наличии достаточного для его выполнения остатка средств на счете5.

Однако новое законодательство привело к появлению схем уклонения от уплаты налогов путем осуществления налоговых расчетов через проблемные банки, в результате чего начали страдать интересы бюджета. В то же время недостаточный уровень развития определенных общественных институтов иногда играл и позитивную роль, создавая естественные препятствия для реализации сомнительных законодательных конструкций. Так, введение судебного порядка взыскания штрафов, которое могло привести к параличу судебной системы в странах развитой демократии, в России не имело столь губительных последствий вследствие традиционного недоверия граждан к судам и опасения испортить отношения с налоговыми органами в случае неповиновения их требованиям.

Среди макроэкономических факторов существенным для функционирования налоговой системы был кризис неплатежей в экономике.

Дефицит бюджетной системы, будучи обусловленным в том числе ростом налоговой недоимки, порождал неисполнение расходной части бюджета, что, в свою очередь, раскручивало цепочку неплатежей в экономике.

На протяжении 90-х годов  в России наблюдался постоянный рост недоимки в консолидированный бюджет,

которая в 1998 г. достигла 8,7% годового ВВП. Причем реальный объем неисполненных налоговых обязательств следует считать еще более высоким, учитывая значительные масштабы теневой экономики, неизбежные в условиях ослабления государства после распада СССР.

Масштабы накопленной  налоговой недоимки,

- Во-первых, дестимулировали налоговую дисциплину: полное и своевременное исполнение налоговых обязательств делало налогоплательщика неконкурентоспособным, так как его конкуренты-неплательщики де-факто несли более низкую налоговую нагрузку. Проблему усугубляли высокие номинальные ставки налогов при наличии большого количества налоговых льгот и пробелов в законодательстве, позволявших минимизировать налогооблагаемую базу.

- Во-вторых, в условиях, когда основная масса налогоплательщиков имела просроченную задолженность, решительная борьба с нарушителями налогового законодательства была невозможна. Наконец, масштабы накопленной налоговой недоимки порождали непродуманные попытки решения проблемы, которые обычно только усугубляли ее. Среди таких попыток следует упомянуть: разрешение неденежных и зачетных способов исполнения налогового обязательства6, многочисленные кампании по реструктуризации налоговой задолженности, налоговые амнистии. Так, реструктуризация налоговых обязательств проводилась:

• в 1993 г. на основании Указа  Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году»;

• в 1996 г. на основании Указа  Президента Российской Федерации от 19 января 1996 г. № 65 «О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам, пеням и штрафам за нарушение налогового законодательства, образовавшейся до 1 января 1996 г.»;

• в 1997–1998 гг. на основании  Постановлений Правительства Российской Федерации от 5 марта 1997 г. № 254, от 14 апреля 1998 г. № 395, от 2 октября 1998 г. № 1147;

• в 1999 г. на основании Постановления  Правительства Российской Федерации  от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и  сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом»;

• в 2001–2003 гг. на основании  Постановлений Правительства РФ от 8 июня 2001 г. № 458 «О порядке и условиях проведения в 2001 году реструктуризации просроченной задолженности сельскохозяйственных предприятий и организаций по федеральным налогам и сборам, а также по страховым взносам в бюджеты государственных внебюджетных фондов», от 22 июля 2003 г. № 444 «О списании в 2003 году реструктурированной задолженности кредитных организаций перед федеральным бюджетом по пеням и штрафам», а также других нормативных актов. По данным пресс-релиза МНС РФ за 2002 г. «Итоги реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и

сборам, а также задолженности  по начисленным пеням и штрафам8», по состоянию на 1 января 2002 г. всего по Российской Федерации в налоговые органы с заявлением о предоставлении права на реструктуризацию кредиторской задолженности по налогам и сборам перед бюджетами всех уровней обратилось 50 376 организаций на общую сумму 349,3 млрд руб., по которым было принято 45 332 решения о предоставлении права на реструктуризацию на общую сумму 319,1 млрд руб. Справедливости ради следует отметить, что попытки провести реструктуризацию налоговых обязательств и налоговые амнистии, несмотря на их явный дестимулирующий эффект, предпринимались и позднее – на втором этапе развития налоговой сис-

темы. Так, в 2006–2008 гг. была проведена  кампания по амнистии налогоплательщиков – физических лиц (по НДФЛ). С этой целью был принят специальный Федеральный закон «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами» от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ, предоставлявший право гражданам, с доходов которых ранее не был удержан НДФЛ, а также взносы во внебюджетные фонды, легализовать свои доходы, уплатив налог на ставке 13%. При этом лица, утаившие ранее доходы от государства, освобождались от уплаты ЕСН или взносов во внебюджетные фонды, а также от уплаты пеней по НДФЛ. Таким образом, недобросовестные

налогоплательщики получили существенную экономию по сравнению  с плательщиками, своевременно исполнявшими свои налоговые обязательства.

 Еще одним заслуживающим упоминания макроэкономическим фактором были резкий скачок инфляции в результате либерализации цен и сохранение высокого уровня инфляции в дальнейшем. Стремление государства снизить негативное влияние инфляции на налоговые поступления в некоторых странах с переходной экономикой предопределило крайне жесткие правила исчисления и высокий размер пени, который зачастую превышал уровень инфляции.

Многие особенности развития систем налогового администрирования  в постсоциалистических странах  можно объяснить политическими  факторами. Так, широта налоговых полномочий региональных властей в России в  первые годы переходного периода  была обусловлена децентралистскими  тенденциями и стремлением федерального правительства заручиться поддержкой субъектов Федерации в его  противостоянии с прокоммунистическим  парламентом. В то же время проблем, связанных с наличием внутренних зон пониженного налогообложения, не избежали и некоторые унитарные постсоветские республики: здесь нарушение принципа равномерности налоговой нагрузки для нал огоплательщиков различных регионов могло обусловливаться привилегиями, предоставляемыми центральной властью своим фаворитам из территориальной (региональной) элиты.

В развитии системы налогового администрирования в постсоветской  России можно выделить два основных этапа:

-Первый, этап формирования системы налогового администрирования – продолжался с 1991 по 1999 г. В этот период действовали два базовых закона в этой области: Закон «О государственной налоговой службе РСФСР» и Закон «Об основах налоговой системы»10. Первый из указанных законов определял структуру налоговых органов, их права и обязанности. Второй давал определения основных понятий налогового законодательства (в частности, понятия налога, налогоплательщика), содержал перечни федеральных, региональных и местных налогов, устанавливал основные права и обязанности налогоплательщиков.

Вместе с тем характерной  особенностью первого этапа развития системы налогового администрирования являлась относительно низкая регулирующая роль законов по сравнению с подзаконными актами (Указами Президента, инструкциями налоговых органов и пр.). Это объяснялось как недостаточным уровнем детальности соответствующих законов, большинство норм которых не было рассчитано на прямое применение, так и политическими факторами. Так, в результате политического кризиса октября 1993 г. Указы Президента на некоторое время практически подменили собой законы, регулируя вопросы, традиционно относящиеся к исключительной компетенции законодательной власти. Особое место среди источников налогового права на первом этапе формирования налоговой системы занимали решения Конституционного Суда, в которых были сформулированы некоторые базовые для налогового законодательства понятия и принципы.

-Второй, этап развития системы налогового администрирования начался со вступлением в силу первой части Налогового кодекса 1 января 1999 г. Ее принятие ознаменовало первый этап масштабной налоговой реформы в России.

В отличие от ранее действовавшего законодательства первая часть Налогового кодекса прямо регулирует практически все значимые аспекты налогового администрирования, в том числе: виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, основания возникновения (изменения, прекращения), порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, принципы установления, введения в действие и прекращения действия налогов и сборов; организационно-правовые основы деятельности налоговых органов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Со вступлением в 1999 г. в действие части 1 Налогового кодекса

и в дальнейшем с введением  в действие глав части 2 Налогового ко- декса система налогов и  сборов была существенно оптимизирована. В частности, количество налогов было сокращено почти в 4 раза, а ставки основных из них понижены. Если на первом этапе развития налоговой системы существовало 53 вида налогов и сборов, то на протяжении второго этапа ее развития их количество налогов постоянно уменьшалось. В настоящее время вопросы, связанные с организацией системы налогов и сборов, регулируются главой 2 Налогового кодекса. Перечень федеральных, региональных и местных налогов установлен в ст. 13–15 НК РФ. И если в первоначальной редакции данных статей было установлено 28 видов налогов и сборов (из них 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов), то после 2004 г. перечень сократился до 14 видов налогов и сборов (из них 9 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога). Особого внимания заслуживает связь налоговой реформы с реформированием системы межбюджетных отношений.

На первом этапе развития налоговой системы распределение доходов между бюджетами различных уровней было непрозрачно, какие-либо общие, единообразные принципы разграничения доходных источников не применялись. Это было обусловлено как общей нестабильностью доходной базы государства вследствие высокой инфляции, дефицитности бюджетов, так и низким уровнем развития бюджетного федерализма. В совокупности эти причины привели к тому, что:

• приносящие наибольший объем  доходных поступлений налоги были отнесены к категории федеральных, тогда как региональные и местные налоги покрывали менее 15% расходных обязательств региональных и местных бюджетов.

Следует отметить, что эта проблема так и не была решена. В процессе реформы межбюджетных отношений, проведенной в 2003–2005 гг., объем расходных обязательств региональных и местных бюджетов существенно вырос, тогда как доходность региональных и местных налогов не только не увеличивалась, но, напротив, сокращалась. К примеру, в 2000-х годах был отменен налог с продаж; налог на игорный бизнес также утратил свое значение в связи с введенными территориальными ограничениями на размещение игорных заведений.

Результатом этого стало  дальнейшее сокращение доли доходов  от региональных и местных налогов  в бюджете субъектов РФ и муниципальных  образований. По нашим оценкам, на 2008 г. они покрывают не более 9% расходных обязательств регионального и местного уровней;

• соответственно налоговые  доходы регионов и местного самоуправления складывались преимущественно из отчислений от налогов, отнесенных к категории федеральных;

• отчисления от федеральных  налогов перераспределялись поновому практически каждый год, что существенно  ограничивало возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по среднесрочному бюджетному планированию.

Кроме того, распределение  налоговых доходов между федеральным  и региональным бюджетами не было единым для разных регионов, поскольку  с рядом субъектов РФ Правительством РФ были заключены специальные соглашения, позволяющие им распоряжаться большей по сравнению с другими регионами частью доходных поступлений от региональных и федеральных налогов. Так, подобные соглашения заключались с Республиками Татарстан, Башкортостан и Якутия. Заключение подобных соглашений подрывало конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами, размывало единство налоговой системы и усиливало асимметричность в федеративных отношениях.

 В начале 2000-х годов указанные проблемы межбюджетных отношений были по большей части решены. По итогам инвентаризации и перераспределения расходных обязательств между разными уровнями государственной власти и местного самоуправления было проведено перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, процентное распределение доходов от федеральных налогов было закреплено законодательно, а полномочия регионов и муниципальных образований по введению в действие региональных (местных) налогов были четко определены в Налоговом кодексе РФ.

В значительной степени решению  проблем распределения налоговых  доходов способствовало принятие Постановления  Правительства РФ «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» от 15 августа 2001 г. № 584.

Данной Программой планировалось  к 2005 г.:

1) расширить налоговые  полномочия органов власти субъектов  и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить  основные доходные источники  (собственные налоги, отчисления  от налоговых поступлений) за  региональными и местными бюджетами  на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы  расщепления налоговых поступлений  между уровнями бюджетной системы,  предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики  централизации поступлений по  региональным и местным налогам  в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов,  поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Из перечисленных задач  на практике были решены вторая, четвертая  и пятая. В частности, в 2004 г. Федеральным  законом «О вне сении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений»13 последний был дополнен ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2, закрепившими разграничение  налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. К числу нерешенных можно отнести задачу расширения налоговых полномочий региональных и местных властей, которые даже сократились по сравнению с 90-ми годами за счет исключения права предоставления льгот по федеральным налогам. Не удалось существенно повысить и долю поступлений от региональных и местных налогов в общем объеме налоговых доходов региональных и местных бюджетов. Как указывалось выше, она не только не повысилась, но напротив, существенно сократилась. Последние заметные изменения в системе налогового администрирования связаны с принятием Федерального закона «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ.

Поправки затронули почти  все статьи части 1 Налогового кодекса РФ и носили как технический, так и содержательный характер. Текущее состояние законодательства о налоговом администрировании будет подробно рассмотрено в дальнейших разделах данной работы.

1.2 Формы и методы налогового администрирования

Для проведения эффективной  финансовой политики государству необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм которого надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Налоговое администрирование, как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. При этом формы и методы взаимодействия вышеуказанных органов регулируются рядом межведомственных нормативных актов.

Налоговые органы осуществляют свою деятельность в соответствии с возложенными на них задачами и функциями. В соответствии с возложенными задачами, Управление ФНС России по региону это также субъект налогового администрирования и орган управления процессом сбора налогов и налогового контроля. В положении об управлении постоянно подчеркивается, что оно организует, координирует и контролирует выполнение нижестоящими налоговыми органами процедур, связанных со сбором платежей в бюджет.

Необходимо отметить, что  при создании налоговой системы региональные органы ФНС России (тогда Государственной налоговой службы Российской Федерации) назывались Государственными налоговыми инспекциями по региону. Соответственно, наряду с управленческими функциями, они выполняли и функции контроля за уплатой налогов предприятиями, организациями и гражданами. Впоследствии произошло разделение управленческих и контрольных функций, причем контрольные функции были переданы районным и межрайонным налоговым инспекциям.

Рассматривая налоговое  администрирование как систему  управления государством налоговыми отношениями, далее определим и рассмотрим совокупность методов и форм, посредством которых государство осуществляет это управление.

2. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

2.1 Проблемы налогового администрирования

Российская Федерация  как демократическое федеративное правовое и социальное государство, действуя в интересах всего общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека, осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и  другие функции, которые обеспечиваются взимаемыми налогами. За счет налогов  в развитых странах финансируется  до 90 % расходов государственного бюджета. В Российской Федерации за счет налогов  формируется около 70% федерального бюджета. Вместе с тем, по данным налоговых органов, лишь 17-18% всех экономических субъектов, функционирующих в России, полностью и в срок рассчитываются по своим налоговым обязательствам, 50% - производят платежи время от времени, а 33% - вообще не платят налоги. От налогов, по оценке специалистов, ежегодно уводится от 75 до 120 млр. долларов. Учитывая, что в результате налоговой реформы количество налогов сократилось почти втрое, а расходы государства с каждым годом увеличиваются - цена недоплаты каждого налога становится для бюджета обременительной. Приведенные данные свидетельствуют о несовершенстве и юридической модели налоговой системы, и организационно-правового механизма налогового контроля. Это актуализирует проблему и порождает необходимость ее научного осмысления.