Правовые основы финансового обеспечения мотивации служебной деятельности государственных служащих

Правовые основы финансового обеспечения мотивации служебной деятельности гос. служащих

Оглавление

Введение

Правовое регулирование административно-правового статуса государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) решающим образом определяет результативность выполнения гражданскими служащими полномочий государственных органов, а через них целей, задач и функций государства, качественного осуществления государственного управления.

Необходимость научного анализа административно-правового статуса гражданских служащих связана с проявлением в их правовом регулировании политических и социальных, объективных и субъективных факторов государственного управления, которое не всегда достигает поставленных целей и нередко отстает от реальных потребностей развития общественных отношений, что зачастую и порождает большое количество пробелов, имеющих место в правовом регулировании государственной гражданской службы (далее - гражданская служба).

Недостаточность нормативной базы гражданской службы обусловлена медленным (затянувшимся на многие годы) процессом принятия подзаконных нормативных актов, предусмотренных Федеральным законом о гражданской службе. Это вызывает необходимость активного использования норм других отраслей российского права (государственного, административного, трудового, гражданского, финансового). На эту причину пробелов в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих обращают внимание многие авторы. В научной литературе обоснованно утверждается: "... пока рано делать вывод об успешном создании правовой основы института профессиональной гражданской службы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона о гражданской службе".

Для принятия эффективных норм необходимо их соотносить с правоприменительной практикой и достижениями современной юридической науки, что возможно при проведении общественных опросов и мониторинга законодательства Российской Федерации при регулировании административно-правового статуса гражданских служащих.

Определяющую роль в регулировании условий прохождения государственной гражданской службы и в восполнении (преодолении) пробелов в регулировании административно-правового статуса гражданских служащих играет трудовое законодательство. Оно имеет решающее значение в конкретизации правового статуса государственных гражданских служащих. Это обусловлено не только прежними традициями, связанными с отнесением гражданских служащих к категории работников наемного труда и определения их правового положения законодательством о труде, сколько объективным положением управленческих работников (чиновников), которые, как и все работники, нанимаются государством для выполнения специфического труда - выполнения функций государственного управления.

Федеральный закон о гражданской службе, предусмотрев возможность применения трудового законодательства в регулировании гражданской службы, дает самую общую отсылку к возможности реализации норм трудового законодательства в регулировании прав и обязанностей государственных гражданских служащих. Однако такое разрешительное направление использования трудового законодательства не отвечает на целый ряд практических вопросов.

Восполнение (преодоление) пробелов в регламентации правового статуса государственных гражданских служащих путем применения норм трудового права предусмотрено только для тех положений, которые не урегулированы Федеральным законом о гражданской службе. Остается неясным вопрос о возможности применения норм трудового права при возникновении пробелов в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства России, локальных актах министерств и ведомств. В связи с этим, по нашему мнению, следует внести определенные изменения в содержание ст. 73 Федерального закона о гражданской службе и определить ее в новой редакции, которая предусмотрит возможность применения норм трудового законодательства не только в Федеральном законе о гражданской службе, но и в подзаконных нормативных актах, регулирующих государственную гражданскую службу, а также возможность восполнения (преодоления) пробелов в регулировании гражданской службы на основе применения норм не только трудового, но и иных отраслей российского права (конституционного, административного, гражданского, финансового, семейного и др.).

Цель исследования: изучение правовых основ финансового обеспечения мотивации служебной деятельности государственных служащих.

Задачи исследования:

• рассмотреть финансовое обеспечение мотивации служебной деятельности государственных служащих;
• охарактеризовать систему мотивации служебной деятельности государственных служащих;
• проанализировать финансовое обеспечение мотивации государственных служащих как основа борьбы с коррупцией в государственных органах;
• показать процесс совершенствования финансового обеспечения мотивации служебной деятельности государственных служащих.

Глава 1.Правовые основы финансового обеспечения мотивации служебной деятельности государственных служащих

1.1. Финансовое обеспечение мотивации служебной деятельности государственных служащих

Современные экономические условия, существенные преобразования в общественных отношениях требуют повышения эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества. При этом процесс совершенствования государственного аппарата любого государства всегда взаимосвязан с двумя основными показателями: количеством государственных служащих и объемом средств различных уровней бюджетов на их содержание.

По данным Федеральной службы государственной статистики (http://www.gks.ru), численность работников государственных органов и органов местного самоуправления РФ на конец 2013 года составила 1548,1 тыс. человек и по сравнению с 2009 годом сократилась на 126,7 тыс. человек. Вместе с тем в 2013 году соответствующая численность составляла всего 1161,5 тыс. человек, то есть на 386,6 тыс. человек меньше, чем по итогам 2013 года.

Стоит отметить, что в средствах массовой информации распространено мнение о непомерно большом количестве государственных служащих, при этом данное мнение продолжает существовать вне зависимости от указанных выше периодов сокращения или увеличения государственного аппарата.

Аналитика зарубежного опыта свидетельствует, что нынешнее количество служащих государственного аппарата не является высоким и тем более рекордным. По статистическим данным, в России число государственных служащих на 10 тыс. жителей в два-три раза меньше, чем в других странах (например, США, Германии, Франции, Норвегии, Румынии).1

Общепризнанным является и тот факт, что оплата труда государственных гражданских служащих федерального уровня и в субъектах РФ существенно меньше, чем у их коллег в зарубежных странах.

В соответствии с Указом Президента РФ от 31.12.2010 N 1657 было принято решение о сокращении в 2011 - 2013 годах предельной численности федеральных государственных гражданских служащих не менее чем на 20% до 31 марта 2013 года. Пункт 5 данного Указа предусматривал, что 50% высвободившихся в результате предусмотренного сокращения бюджетных ассигнований направляется на материальное стимулирование государственных гражданских служащих.

Оптимизация количественного состава государственного аппарата, распределение функциональной нагрузки и направлений деятельности объективно должны сопровождаться повышением эффективности служебной деятельности и равномерно распределенным увеличением социальных гарантий государственных служащих.

Исследуемые обстоятельства и имеющаяся действительность позволяют сформулировать ряд предложений по совершенствованию государственной службы. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 27.07.2013 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрена категория должности гражданской службы "обеспечивающие специалисты".

В силу п. 4 ч. 2 ст. 9 Закона N 79-ФЗ должности "обеспечивающие специалисты" учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаются без ограничения срока полномочий.

Зарубежный опыт свидетельствует, что в структурных подразделениях органов власти, как федерального уровня, так и местного, должности лиц, осуществляющих технические и организационные функции (канцелярии, общие отделы, компьютерное и техническое обеспечение), не относятся к должностям государственной службы.

В условиях планируемого сокращения государственных служащих целесообразно рассмотрение вопроса о признании утратившим силу п. 24 ч. 2 ст. 9 Закона N 79-ФЗ.

Предлагаемые изменения в полной мере сочетаются с положениями Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (далее - Федеральная программа).

1.2. Система мотивации служебной деятельности государственных служащих

Одним из важнейших вопросов является порядок и установленный законодательством механизм карьерного роста государственных служащих.

Анализ систем назначения государственных служащих в зарубежных странах (Франция, Германия, Сингапур, Великобритания, США, Голландия) показывает, что в них законодательно закреплены механизмы, в соответствии с которыми назначением и карьерным продвижением административных государственных служащих занимаются специальные органы.

Продвижение по карьерной лестнице государственных служащих в этих странах осуществляется по принципам меритократии, профессиональных показателей и конкуренции, при этом широко применяются научно обоснованные методики, в том числе специальные модели "управленческий профиль", ключевые показатели эффективности (KPI), периодические опросы, которые дают возможность оценить профессиональные качества государственного служащего, произвести оптимальный подбор кандидата на вакантное место, оценить степень его адаптации на новой должности.

В действующем российском законодательстве в силу п. 10 ч. 1 ст. 14 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий имеет право на должностной рост на конкурсной основе. Но реализация данного права существенно отличается от указанных выше международных систем. Так, в соответствии с вышеприведенной нормой Указом Президента РФ от 01.02.2014 N 112 утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ (далее - Положение).

Согласно п. 8 Положения гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, или в ином государственном органе, подает заявление на участие в конкурсе и анкету. При этом в силу п. 5 ч. 2 ст. 22 Закона N 79-ФЗ соответствующий конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе.

Одновременно действующим законодательством не предусмотрена обязательная процедура проведения конкурсных мероприятий, сравнения показателей деятельности, тестирования на решение практических задач между государственными служащими при решении вопроса о назначении на вышестоящие должности, об улучшении условий оплаты труда (установлении размеров должностных окладов, надбавок, премий и т.д.).

Глава 2.Практика применения финансовой обеспечения мотивации служебной деятельности государственных служащих

2.1. Финансовое обеспечение мотивации государственных служащих как основа борьбы с коррупцией в государственных органах

Несмотря на определенные национальные, культурные, а также исторические особенности во всех странах, где проблема коррупции принципиально решена, их руководством в свое время была проявлена определенная воля в деле реализации антикоррупционной политики. В этих государствах были созданы необходимые правоохранительные и контролирующие структуры, которые были призваны вести борьбу с коррупцией, был сформирован комплекс необходимых правовых средств, а также система антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих.

Все эти и некоторые другие средства в конечном итоге и дали определенный позитивный результат в деле противодействия коррупции в системе государственной службы целого ряда индустриально развитых государств. Обобщив научную литературу по обозначенному вопросу, таким образом, можно сделать вывод о том, что в содержании антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих целого ряда государств находятся в целом похожие средства и предписания. Так, к наиболее типичному набору антикоррупционных стандартов служебного поведения в системе государственной службы относятся различного рода запреты, ограничения, обязанности, а также этические принципы служебного поведения.

Раскрытие особенностей антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих в зарубежных государствах дает возможность сделать вывод об их классификации по определенным критериям, которые позволяют увидеть место того или иного средства в деле противодействия коррупции. Исходя из этого антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные для государственных служащих в зарубежных государствах, подразделяются в зависимости от метода воздействия на их поведение, формы предписания и юридических последствий своей реализации.3

Необходимо отметить, что противодействие коррупции в системе государственной службы строится на определенных принципах, в этой связи есть смысл кратко рассмотреть соответствующие принципы.

Коррупция представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти на основе права и закона, верховенству закона и подрывает доверие населения к государственной власти, существенно замедляет экономическое развитие.4

Следует отметить, что коррупция - это совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации, в связи с исполнением лицами, замещающими государственные должности, своих должностных полномочий и (или) связанных с ними возможностей для противоправного удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности, совершения других незаконных действий (бездействия), а равно противоправное предоставление преимуществ физическим и юридическим лицам. Коррупция стимулирует несправедливое перераспределение средств в пользу отдельных корпоративных и социальных групп за счет наиболее уязвимых социальных слоев.

Малообеспеченная часть общества, наименее защищенные граждане, почти не имеют возможности противостоять вымогательству и иным коррупционным злоупотреблениям. Коррупция приводит к масштабному вытеснению граждан из сферы бесплатных обязательных государственных услуг, прежде всего в области имущественных отношений, образования, социальной защиты населения, медицинского обслуживания населения, что приводит к массовым нарушениям конституционных прав граждан. В этой связи в настоящее время есть объективная необходимость разработки правовых средств противодействия коррупции, а также установление принципов, на которых должна строиться система противодействия коррупции.

В системе исходных начал противодействия коррупции в системе государственной службы важное место принадлежит принципам, на которых должна строиться и осуществляться деятельность по предупреждению и пресечению коррупции. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования мероприятий, направленных на противодействие коррупции в сфере публичного управления, представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов данного вида деятельности, а также определение той роли, которую они играют в сфере предупреждения и пресечения коррупции.

Как уже отмечалось, "принцип", - это идея. Правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования, а применительно к теме настоящей работы - предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления, во многом зависит от того, как в законодательстве сформулированы и раскрыты такие принципы.5

Следует отметить, что в настоящее время специальные принципы противодействия коррупции в сфере публичного управления в законодательстве не содержатся, данное обстоятельство обусловлено тем, что в настоящее время до сих пор не принят Федеральный закон "О противодействии коррупции", именно в данном нормативном правовом акте и должны содержаться принципы, на которых непосредственно должна строиться деятельность уполномоченных субъектов, направленная на противодействие коррупции в Российской Федерации.

Анализ международных актов, направленных на противодействии коррупции в государственном аппарате, а также юридической литературы позволил выявить ряд принципов, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность по противодействию коррупции.

Так, В.Н. Лопатин выделяет следующие принципы:

- партнерство субъектов  антикоррупционной политики;

- приоритет мер предупреждения  коррупции и нравственных начал  борьбы против коррупции;

- недопустимость установления  антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами;

- недопустимость объединения  функций разработки, реализации  и контроля над реализацией  мер антикоррупционной политики;

- поддержание оптимального  уровня численности лиц, занимающих  государственные должности и состоящих на государственной и муниципальной службе;

- целевое бюджетное финансирование  мер реализации антикоррупционной  политики;

- признание повышенной  общественной опасности коррупционных  правонарушений, совершенных лицами, занимающими должности, предусмотренные Конституцией России, федеральными законами, конституциями или уставами субъектов Российской Федерации;

- недопустимость установления  привилегий и иммунитетов, ограничивающих  ответственность или усложняющих  порядок привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственных, муниципальных и иных служащих, совершивших коррупционные правонарушения;

- недопустимость ограничения  доступа к информации о фактах  коррупции, коррупциогенных факторах  и мерах по реализации антикоррупционной политики.6

В.И. Гладких отмечает, что, планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:

1. Абсолютная победа над  коррупцией невозможна. Более того, по мнению ряда ученых и  политологов, в нормальном состоянии власти и общества коррупция является технологически полезным сигналом о неполадках в методах работы власти.

2. Ограничение коррупции  не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании  всегда может последовать новый, более мощный виток коррупции.

3. Коррупцию нельзя ограничить  только законодательными методами  и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда  коррупция достигла больших масштабов  и забралась на весьма высокие  уровни власти, более эффективна  борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна и комплексна, ведется постоянно.7

Из всего вышеприведенного можно сделать вывод, что противодействие коррупции в сфере публичного управления должно включать в себя меры, направленные на решение следующих задач. Противодействие коррупции на всех уровнях ее проявления, сужение причин и условий, благоприятствующих коррупции, снижение, насколько это окажется возможным, выгод для обеих сторон, участвующих в коррупционных отношениях, увеличение вероятности выявления коррупционных действий и наказания за причиненный ими вред, влияния на мотивы коррупционного поведения, а также создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.8

Аналогичную антикоррупционную политику проводит и ряд международных организаций. Так, Совет Европы, учитывая Декларацию, принятую на второй встрече в верхах глав государств и правительств, которая состоялась в Страсбурге 10 - 11 октября 1997 г., и в соответствии с Планом действий, в частности разделом III "Борьба с коррупцией и организованной преступностью", сознавая, что коррупция представляет собой серьезную опасность для основных принципов и ценностей в Совете Европы, подрывает доверие граждан к демократии, разрушает правовые нормы, представляет собой отрицание прав человека и сдерживает социально-экономическое развитие, утвердил двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией.9

Принимать эффективные меры для предотвращения коррупции и в связи с этим повышать информированность граждан и пропаганду этического поведения. Обеспечивать координацию объявления коррупции внутри страны и на международном уровне преступлением по закону.

Гарантировать, что те, кто отвечает за профилактику, расследование, преследование и осуждение преступления по извлечению незаконной выгоды в противоречии с лежащими на лице должностными обязанностями и в ущерб правам других лиц, пользуются соответствующей их функциям независимостью и самостоятельностью, и располагают средствами для сбора доказательств, защищая тех лиц, кто помогает властям в борьбе с коррупцией, охраняя тайну следствия.

Обеспечивать соответствующие мероприятия по аресту и лишению прав на доходы от преступной коррупции. Обеспечивать соответствующие мероприятия для предотвращения использования юридических лиц в качестве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды, противоречащей должностным обязанностям и в ущерб правам других лиц. Ограничивать освобождение (иммунитет) от расследования, преследования или осуждения за преступления, связанные с коррупцией, в той мере, в какой это необходимо в демократическом обществе. Содействовать специализации лиц и органов, ответственных за борьбу с коррупцией, и обеспечивать их соответствующими средствами и профессиональной подготовкой для исполнения ими своей работы. Гарантировать, чтобы налоговое законодательство и органы власти, отвечающие за его проведение в жизнь, действенно и скоординированно содействовали борьбе с коррупцией.

Гарантировать, что в процессе принятия решений государственной администрацией учитывается необходимость борьбы с коррупцией, обеспечивается такая гласность, какая не вступает в противоречие с необходимостью добиваться действенности принимаемых мер. Обеспечивать, чтобы в правилах, относящихся к правам и обязанностям государственных чиновников, учитывались требования борьбы с коррупцией и предусматривались соответствующие действенные дисциплинарные меры, и с помощью соответствующих средств, таких как кодекс поведения, содействовать дальнейшей конкретизации такого поведения, которого ожидают от государственных чиновников.

Гарантировать, чтобы к работе государственной администрации и государственному сектору применялись соответствующие процедуры ревизии. Поддерживать ту роль, которую процедуры ревизии могут сыграть в предотвращении и выявлении коррупции за пределами органов государственного управления. Обеспечивать, чтобы система государственной ответственности или ответственности по закону (подотчетность) принимала во внимание последствия бесчестного поведения государственных должностных лиц.10

Избирать такие гласные процедуры для государственных поставок, которые способствуют справедливой конкуренции и отпугивают лиц, намеренных извлечь незаконную выгоду путем коррупции.

Рекомендовать депутатам принятие кодексов поведения и содействовать развитию таких правил финансирования политических партий и избирательных компаний, которые препятствуют проявлению коррупции. Гарантировать, чтобы средства массовой информации могли беспрепятственно получать и распространять информацию по вопросам коррупции.

Гарантировать, чтобы гражданским правом принималась во внимание необходимость борьбы с коррупцией, и в частности, предусматривались эффективные средства судебной защиты тех, чьим правам и интересам нанесен ущерб в результате коррупции.

Поддерживать научные исследования по коррупции. Обеспечивать, чтобы во всех аспектах борьбы с коррупцией принимались во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмыванием денег. Максимально расширять международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией.11

Таковы двадцать руководящих принципов Совета Европы, направленных на противодействие коррупции. В целях содействия динамичному движению к эффективному предотвращению коррупции и борьбе с ней, Комитет министров Совета Европы просит органы власти стран применять эти принципы в своих внутренних законодательствах и практике. 12Далее, представляется, несколько слов надо сказать о том, как закреплены принципы реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения в некоторых государствах, в частности государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" определяет, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:13

- признание, обеспечение  и защита основных прав и  свобод человека и гражданина;

- законность;

- публичность и открытость  деятельности государственных органов  и органов местного самоуправления;

- неотвратимость ответственности  за совершение коррупционных  правонарушений;

- комплексное использование  политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных  и иных мер;

- приоритетное применение  мер по предупреждению коррупции;

- сотрудничество государства  с институтами гражданского общества, международными организациями и  физическими лицами.14

В Законе Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. N 267-1 "О борьбе с коррупцией" борьба с коррупцией осуществляется на основе:15

- равенства всех перед  законом и судом;

- обеспечения четкой правовой  регламентации деятельности государственных  органов, законности и гласности  такой деятельности, государственного  и общественного контроля за  ней;

- совершенствования структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;

- приоритета защиты прав  и законных интересов физических  и юридических лиц, а также  социально-экономической, политико-правовой, организационно-управленческой систем государства;