Правовые основы финансовой деятельности органов местного самоуправления

миниcтерство образования и науки российской федерации

Государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального образования

«Восточно-Сибирский государственный  технологический университет»

Межотраслевой региональный институт подготовки кадров

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Финансовое право»

на тему: ПРАВОВОЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Исполнитель: студент заочной формы  обучения набор 2008 г.

ЗУРТАЕВ СТАНИСЛАВ ВЛАДИМИРОВИЧ  /подпись/

Руководитель работы /подпись/ канд. юр. наук, Цыбиков Б. Б.

Дата сдачи___________

Дата защиты_________

Оценка______________

Улан-Удэ, 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Конституцией РФ 1993 года был провозглашен новый институт публичной власти в государстве  – местное самоуправление.

Сущность местного самоуправления заключается в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения  вопросов местного значения. Финансовая деятельность местного самоуправления характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и  практически осуществляются образование (аккумуляция, мобилизация), распределение  и использование централизованных денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным  сообществом, и делегированных полномочий государства. Однако нормативно-правовые акты некоторых субъектов Российской Федерации не отражают всех функций  муниципальной финансовой деятельности.

Особо следует учитывать  то, что финансовая деятельность местного самоуправления главным образом  интегрирована в бюджетную деятельность всего государства, занимает в ней  определенное место, обладая при  этом самостоятельностью в пределах законодательно определенных бюджетных  прав. Бюджетная деятельность муниципальных  образований представляет собой  исторически сложившийся и обусловленный  публичным характером институт в  структуре бюджетной деятельности государства. Названное обстоятельство имеет особое значение, поскольку  позволяет определить бюджетную  деятельность муниципальных образований  как объект правового регулирования  федеральных и региональных органов  государственной власти. Названные  аспекты обуславливают границы  бюджетной самостоятельности органов  местного самоуправления, т.е. пределы, установленные Конституцией Российской Федерации, иным федеральным законодательством, а также нормативными правовыми  актами субъектов Российской Федерации.

Включение местных бюджетов в бюджетную систему Российской Федерации представляется объективно необходимым и обусловленным  наличием общегосударственных принципов  бюджетного устройства.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который нельзя кардинально  улучшить межбюджетные отношения всех уровней как основное требование развития федеративных начал в государстве.

Актуальность данной проблемы говорит сама за себя. Ежегодно подвергается реформированию и корректировке  нормативная база местного самоуправления.

Целью данной работы является комплексное изучение основ правового  регулирования финансовой деятельности местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие  задачи:

1. дать понятие местного самоуправления, определить его место и роль в системе публичной власти;

2. выяснить содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований;

3. охарактеризовать финансово – экономические полномочия местного самоуправления;

4. определить роль местного бюджета в бюджетной системе Российской Федерации;

5. обозначить право муниципальных образований на доходы и расходы;

Курсовая работа состоит  из двух глав, объединяющих шесть параграфов, введения, списка использованной литературы. Первая глава раскрывает сущность понятия местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти. Вторая глава посвящена некоторым аспектам местного бюджета: в ней раскрывается право муниципальных образований на доходы и расходы.

ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ  КАК СУБЪЕКТ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе  публичной власти

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые  им органы) достаточно широкого круга  проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны  с жизненными интересами людей, повседневными  заботами жителей городских и  сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку  оно приобщает граждан к участию  в управлении делами общества и в  значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных  органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и  особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства¹.

В современном виде системы  местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться - в некоторых странах - местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.²

В тот период исторического  развития общества считалось, что местные  представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом  и судебным контролем, но не подчиненной  правительству и его органам  в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных  тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования  деятельности местных органов и  все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных  ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр  принципов связей муниципалитетов  с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение  местного самоуправления в разновидность  специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной  политики³.

Становление и развитие государства  благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила  центр искать новые пути влияния  на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего  общегосударственных задач (или  же тех местных задач, которые  имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные  территориальные единицы в осуществление  конституционно-правовых принципов  социальной государственности, тем  больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать  целям всей страны, принципам государственной  политики. Он подчеркивает, что в  современной Германии (как и в  других развитых странах) судьба местных  органов во многом зависит от поддержки  государства. Неразрывно связанные  с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность  что-либо предпринять на муниципальном  уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических  местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются не только основой государства, но и  его членами, то есть они интегрированы  в общую систему государственной  власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям⁴.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных  органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом.

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает  местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как  децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом  общем виде различие между ними заключается  в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных  полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей  одного уровня, в то время как  децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему  государственной власти.

1.2. Содержание конституционно-правового  статуса муниципальных образований

В статье 1 главы 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что местное  самоуправление составляет одну из основ  конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется  и осуществляется на всей территории Российской Федерации .

Значение данной статьи заключается  в том, что она на основе Конституции  Российской Федерации фиксирует  наиболее общие, фундаментальные подходы  к пониманию местного самоуправления, его роли в общем механизме  публичной власти в Российской Федерации.

В ч. 1 данной статьи содержится указание на принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации  в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (ст. 12); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); в муниципальной собственности могут находиться, в том числе земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9); органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).

Все указанные положения, представляющие собой комплекс взаимосвязанных  предписаний (норм-принципов), включены в гл. 1 Конституции Российской Федерации  «Основы конституционного строя», положения  которой не могут быть изменены иначе  как в порядке, установленном  Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации). Из этого вытекает невозможность  полного упразднения местного самоуправления в Российской Федерации в рамках действующей Конституции Российской Федерации: согласно ст. 135 Конституции  Российской Федерации положения  гл. 1 Конституции Российской Федерации  не могут быть пересмотрены Федеральным  Собранием, а если предложение об их пересмотре будет поддержано обеими палатами Федерального Собрания установленным  большинством голосов, то в соответствии с федеральным конституционным  законом созывается Конституционное  Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Вместе с тем другие конституционные  положения, направленные на реализацию и конкретизацию указанных принципов, могут образований . С функциональных позиций общие принципы организации  местного самоуправления 1) предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации, 2) являясь теоретической  основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, 3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, 4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления, 5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных гарантий местного самоуправления .

Данный Федеральный закон  не содержит конкретного перечня  общих принципов организации  местного самоуправления, а указывает  только четыре вида этих принципов: правовые, территориальные, организационные  и экономические. С технико-юридической  точки зрения законодатель отказался  от установления в Законе простого перечня рассматриваемых принципов  и задействовал в их формулировании практически все предписания  Закона, достигая применительно к  разным принципам различные степени  конкретизации их правового содержания. В этой связи отдельные принципы организации местного самоуправления получили в Законе относительно подробное  регулирование. В свою очередь, другие принципы сформулированы законодателем  в краткой форме.

Общие правовые принципы организации  местного самоуправления составляют фундамент  правовых основ местного самоуправления. Последние представляют собой систему  нормативных правовых актов, которые  закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические  условия осуществления местного самоуправления.

1.3. Финансово – экономические  полномочия органов муниципальных  образований

Экономические основы являются одним из главных базисных элементов  местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность  местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал для углубления политических процессов демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

На сегодняшний день в  теории и на практике наибольшее распространение  получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления .

В рамках первого они понимаются как общественные отношения, связанные  с формированием и использованием муниципальной собственности, местных  бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных  образований. B рамках второго –  как совокупность (система) взаимосвязанных  муниципальных и иных объектов, а  также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован  для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных  образований.

Эти два определения дополняют  друг друга, раскрывая различные  стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое  содержание экономических основ  местного самоуправления, а именно – сам процесс формирования и  использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований  или механизм взаимодействия органов  местного самоуправления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно финансового комплекса  территории. Второе определение позволяет  рассмотреть анализируемое явление  в его материально-вещном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создает  единую картину, целостное представление  о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических  основ местного самоуправления .

Положения статьи 49 главы 8 Федерального закона закладывают основу для правового  регулирования отношений, связанных  с владением, пользованием, распоряжением  муниципальным имуществом, формированием  доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением  муниципального заказа. Содержание главы 8 комментируемого Закона показывает, что законодатель к экономической  базе местного самоуправления отнес  финансовые и материальные ресурсы. Однако следует отметить, что название данной статьи, полностью воспроизводящее  название главы 8, вызывает вопросы  по поводу соблюдения правил юридической  техники.

В ч. 1 статьи 49 главы 8 Федерального закона содержится закрытый перечень элементов, образующих экономическую  основу местного самоуправления. К  их числу отнесены муниципальное  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.

Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям данной статьи, ограничиваются лишь местным бюджетом. Нужно сказать  о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями и в налоговой  сфере, т. к. основными и практически  единственными собственными источниками  формирования доходной части бюджетов муниципалитетов являются налоги . К таким налогам относятся  земельный налог и налог на имущество физических лиц.

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Местный бюджет в бюджетной  системе Российской Федерации

правовое регулирование  финансовый местное самоуправление

Успешное развитие местного самоуправления в любом государстве  напрямую зависит от того, насколько  оно обеспечено финансовыми ресурсами, актируемыми в бюджетах муниципальных  образований (местных бюджетах). Местный  бюджет представляет собой форму  образования и расходования иных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и кшш местного самоуправления. Иными словами, местный  бюджет пределен для исполнения расходных  обязательств муниципального образования⁵.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы  Российской Федерации. В зависимости  от уровня, на котором осуществляется самоуправление, выделяются следующие  группы местных бюджетов⁶:

1) бюджеты муниципальных  районов, бюджеты городских округов,  бюджеты внутригородских муниципальных  образований городов федерального  значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и  сельских поселений.

Независимо от уровня местного самоуправления местные бюджеты  самостоятельны, что предполагает⁷:

- право и обязанность  органов местного самоуправления  самостоятельно обеспечивать сбалансированность  соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств;

- право и обязанность  органов местного самоуправления  самостоятельно осуществлять бюджетный  процесс, за исключением случаев,  предусмотренных БК РФ;

- право органов местного  самоуправления в соответствии  с БК РФ самостоятельно определять  формы и направления расходования  средств бюджета (за исключением  расходов, финансовое обеспечение  которых осуществляется за счет  межбюджетных субсидий и субвенций  из других бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации);

- недопустимость установления  расходных обязательств, подлежащих  пополнению за счет доходов  и источников финансирования  дефицитов бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации,  а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно  за счет средств двух лее  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации, за счет консолидированных  бюджетов или без определения  бюджета, за счет средств которого  должно осуществляться исполнение  соответствующих расходных обязательств;

- право органов местного  самоуправления предоставлять средства  из бюджета на исполнение расходных  обязательств, устанавливаемых иными  ми государственной власти и  органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных  трансфертов;

- недопустимость введения  в действие в течение текущего  финансового года органами государственной  власти и органами местного  самоуправления изменений бюджетного  законодательства Российской Федерации  и (или) законодательства о  налогах и сборах, законодательства  о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов  и (или) снижению доходов бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации без внесения изменений  в законы (решения) о соответствующих  бюджетах, предусматривающих компенсацию  увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия  дополнительных доходов, экономии  по расходам бюджетов, полученных  в результате эффективного исполнения  с бюджетов.

Использование органами местного самоуправления, помимо местного бюджета, иных форм образования и расходования денежных средств, например, муниципальных  внебюджетных фондов, для исполнения расходных обязательств муниципальных  образований не допускается⁸.

Необходимость составления  консолидированного бюджета обусловлена  тем, что в настоящее время  все бюджеты, входящие в бюджетную  систему Российской Федерации, функционируют  как самостоятельные, обособленные денежные фонды⁹. Однако для управления финансовой деятельностью России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Особенно это важно для формирования межбюджетных отношений. Таким образом, консолидированные бюджеты используются для расчетов и анализа. Составляется консолидированный бюджет после утверждения соответствующих решений о местных бюджетах¹⁰.

Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, к которым в  соответствии со ст. 132 Конституции  Российской Федерации, ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ относится формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Вместе с тем, осуществляя свою деятельность в  бюджетной сфере, органы местного самоуправления должны соблюдать требования, установленные  федеральными законами¹¹. В первую очередь такие требования устанавливаются БК РФ.

Именно в нем определяются принципы бюджетной системы Российской Федерации, среди которых важное место отводится принципу сбалансирование  бюджета, регулируются вопросы, касающиеся доходов местных бюджетов, разграничения  расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, устанавливаются  основы бюджетного процесса¹².

2.2. Право муниципальных  образований на доходы

В статье 55 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ четко  прописано право муниципальных  образований на доходы.

К собственным доходам  местных бюджетов относятся:

1. средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 данного Федерального закона;
2. доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 данного Федерального закона – 139614 тыс. руб.;
3. доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 настоящего Федерального закона;
4. доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 настоящего Федерального закона;
5. безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные поступления;
6. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности 66000 тыс. руб;
7. часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8. штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9. добровольные пожертвования;