Курсовая работа по дисциплине:

Муниципальное право

на тему: «Правовые основы формирования и  деятельности органов местного самоуправления». 

Содержание 

Введение.

      Государственное управление, как и местное самоуправление в России — социально-политические явления, необходимо требующие своего нового философского осмысления, переосмысления и пересмотра, уровень эффективности которых не может не отражаться непосредственно на характере общественных отношений, управляемость которыми зависит от характеристик российской государственности.

      Становление же новой российской государственности, формирование ее основ — длительный, трудный и сложный период новейшей истории возрождающейся России, требующий коренного пересмотра, как самой философии институтов государственного управления, так и политико-правовых институтов общества.

     В России исторически развивались  две формы местного самоуправления — негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное, сами местные органы считались общественными, а их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Однако после реформ Александра II земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентрализованного государственного управления, которое просуществовало до 1917г. После Октябрьской революции развивалась советская партократическая система местного управления, которую в 1993г., после принятия новой Конституции РФ, вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления¹.

     Следует отметить, что положения современной  Конституции РФ и законодательство о местном самоуправлении сформированы на основе Европейской хартии о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ (ст.12) «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

При этом Конституция РФ (ст.72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению России и ее субъектов. Это предполагает, что Федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами Федерации.

1. Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления.

      Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики  требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 года был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.

      В условиях радикальных экономических  реформ начала 1990-х годов, приведших  к резкому ухудшению условий  жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической  и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.

      Переходный  период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997 году принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998 году - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ. 

2. Проблемы деятельности  органов местного  самоуправления.

      В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

      Постсоветское реформирование вновь обострило  проблему территориальной организации российского государства. Стал актуальным вопрос целостности государства, эффективности существующих отношений Центра — периферии. Таким образом, значение анализа данного вопроса определяется и характером наличия фактических изменений в институтах самой государственности, которые неизбежно влекут за собою и изменения в территориальной организации государства, и изменения в институтах регионального управления.

      Атаманчук Г.В. высказывается следующим образом — «Великий «секрет» управления заключается в том, в какой степени любой субъект управления способен предвидеть, прогнозировать, программировать развитие тех или иных общественных процессов, знает их возможно лучшую реализацию, умеет нацелить на решение качественно новых задач, может отрегулировать поведение и усилия каждого человека в рамках закона на осуществление поставленных целей. Управление — неотъемлемый атрибут человеческой жизнедеятельности, оно возникло в человеческом сообществе и будет существовать до тех пор, пока есть люди.

      Управление  представляет собой выражение и  продукт сознания и воли людей, оно  одно из проявлений способности людей к познанию, запоминанию, передачи знаний, творчеству, созиданию, конструированию, построению нового. Как и все общественное, оно принадлежит ко «второй природе», созданной разумом, энергией и трудом человека. Причем, в структуре «второй природы» управление занимает самое важное место. Это тот вид интеллектуальной, творческой деятельности, от уровня и результатов которого зависят все остальные. В нашей стране сделаны удивительные научные открытия, сконструированы образцы великолепной техники, взращено много талантов первой величины и т.д. Однако, все это из-за отсутствия надлежащего управления, особенного государственного, осталось невостребованным обществом, и наша страна — одна из богатейших в мире по ресурсам — находится в отсталом, полуразрушенном состоянии.

      Выход из кризиса возможен только при опережающем развитии государственного управления, которое, если добиться, способно как локомотив потянуть за собой общество, все его процессы и взаимосвязи» ².

      Трудно  что — либо противопоставить подобному  утверждению, в нем суть существа категорийного понятия «управление», его основные характеристики и зависимость и взаимосвязь с процессами развития общественного организма. В такой связи прослеживается влияние процессов общественного развития на характеристики функционирования институтов государственного управления, а ошибки, если в силу ряда причин допускаются в процессах подобного рода, могут привести и приводят страну в такое состояние, в котором весь период реформирования находится Россия и российская государственность.

      Именно  в силу наличия причин подобного рода и приобретают такое значение формируемые модели российского самоуправления, характер функционирования которых еще далек от того уровня, который начертан в нормах Конституции Российской Федерации, регламентирующей сферу отношений самоуправленческого характера и на достижение которого направлены практически все научно-теоретические разработки ученых, которые выбрали в качестве объекта своего исследования проблемы, складывающиеся в системе самоуправления России и которые преследуют своей целью расширение сферы регулирования общественных отношений с использованием возможностей широчайшего плана, а следовательно, и цели развития институтов демократии и народовластия в стране, вставшей на путь создания основ демократического правового государства.

      Внедрение в процесс урегулирования общественных отношений средствами и методами государственного управления средств  и методов достижения желаемого уровня урегулированности носит, безусловно, позитивный характер, но при этом, как и любой другой процесс, имеющей сферу применения и прохождения такую как общественные связи и отношения, не может быть свободным от влияния процессов негативного характера. И в частности, признание актов местного самоуправления незаконными, а следовательно, подлежащими отмене либо изменению. И все же, необходимо отметить, что последние годы становления новой российской государственности отмечены стремлением к достижению уровня оптимального соответствия нормативно-правовых установок (их содержательного уровня) уровню развития общественных отношений.

      В связи с чем, случаи несоответствия должны быть разрешены в порядке, определенном законом, а такой порядок, регламентируется ныне действующим  законодательством, которое значительно расширило права субъектов общественных отношений на защиту нарушенных прав при помощи законом оговоренной формы обращением в судебные инстанции. И эта форма одна из основных.

      Другой, не менее проблемной стороной характеристики функционирования институтов местного самоуправления предстает проблема усиления роли исполнительного механизма осуществления управленческих функций на уровне местного самоуправления за счет уменьшения и ограничения роли представительных органов осуществления самоуправленческой деятельности. Представляется, что складывающееся положение в реальном разрезе регламентации общественных отношений посредством использования возможностей норма образовательного процесса (нормотворческого, правотворческого) элементов самоуправления, обладающих комплексом правомочий по осуществлению деятельности подобного рода, не может не нанести ощутимого вреда процессам осуществления права на самоуправление, представленного гражданам Российской Федерации нормами Основного закона государства — Конституции РФ. И более того, тенденции подобного рода оказывают негативное воздействие и на процессы осуществления контрольных функций, которыми наделены представительные органы самоуправления и самоорганизации в Российской Федерации.

      Свое  обоснование тенденции ослабления представительных структур на уровне местного самоуправления изыскивают в характеристиках нрава, предоставленного муниципальным образованиям на самостоятельность в выборе структуры органов местного самоуправления. Но, наиболее существенная роль негативного свойства в процессах подобного рода остается за качественными характеристиками массива законодательного материала, регламентирующего складывающиеся отношения в сфере разграничения полномочий как представительных органов местной власти, так и исполнительных.

      А неурегулированность подобного  свойства, не может не привести к нарушениям существа норм действующего законодательства, подрывая тем самым процесс установления законности и правопорядка в стране. Однако в этой же связи следует отметить, что в ряду наиболее организованных в данном плане регионов, уже имеется нормативно-правовой материал, регламентирующий данную сферу разграничения полномочий двух ветвей власти на уровне осуществления местного самоуправления — представительной и исполнительной.

      И представительные и исполнительные органы власти, призванные осуществлять процесс управления на уровне муниципального образования — могут рассматриваться в качестве специальной формы реализации такой власти. Характерной особенностью таких органов — органов самоуправления — является наличие непосредственной и тесной связи с населением данного образования, которое, в принципе, и образует кадровый состав органов данного порядка. Более того, именно от населения зависит характер функционирования органов самоуправления — от категории, прописанной в норме имеющей статус закона — от уровня доверия населения, утрата которого влечет за собою негативные последствия для деятельности таких органов.

      Этот  же закон ст. 29 устанавливает, что  органы, которые заслужили доверие  населения при отправлении своих властных полномочий, наделяются правом управления муниципальной собственностью, процесс которого носит характеристики сложно-системности и сложно-образованности. Подобное предполагает наделение правомочием органов данного порядка оказывать целеполагающее воздействие на объекты муниципальной собственности, тем самым, осуществлять свое функциональное предназначение — управлять муниципальными процессами хозяйствования преследуя, тем самым, достижение намеченных целей самоуправления, воздействовать на процессы самоуправления с использованием специфических форм такового — прогнозирования, определения цели, планирования, принятия решения, проведения контрольных функций, учета и оценки конечного результата.

      При этом, этот процесс характеризует  необходимость осуществления контроля за характером пользования муниципальной собственностью, который может быть применен в различных своих моделях и формах — спектр отправления, осуществления полномочий по реализации управленческих функций с использованием возможностей различных моделей контроля и постановки определенных и конкретных целей осуществления контрольных функций, достаточно широк.

      С.В.Востриков  и В.В.Зайцев пишут, в частности,

      «За десятилетие «радикально-либеральных  реформ (плюс горбачевское пятилетие  «перестроечных экспериментов») муниципальная власть так и не смогла встать на ноги, а готовность населения и низовых социальных страт взять на себя решение элементарных общественных проблем не слишком возросла. Благодаря «стараниям и трудам» таких горе-реформаторов и суперэкспериментаторов (которые вели страну не к цивилизованному рынку и современному постиндустриальному обществу, а назад к феодализму) идеалы демократии, прав человека, общечеловеческих ценностей были дискредитированы и в глазах многих россиян являются сегодня лишь пустым звуком, не имеющим реального содержания.

      Большинство жителей России по-прежнему предпочитает государственное покровительство какой бы то ни было самостоятельности, а государство, в свою очередь, продолжает энергично вмешиваться в те сферы социальной жизни, которые в его регулировании не нуждаются. В такой непростой ситуации оказалось российское самоуправление на рубеже XX —- XXI вв.»³.

      В Российской Федерации действительность, к сожалению, достаточно далека от того уровня, которого достигли государства с более длительной историей становления демократических институтов управления и самоуправления. В литературе научного свойства содержатся выводы, которые заставляют ученых различных специальностей все более пристальней и со все более возрастающим вниманием всматриваться в существо широчайшего спектра поднимаемых проблем, — проблем, все еще имеющим место в сфере соотношения «конституционная модель местного самоуправления» — система местного самоуправления России в реалиях сегодняшней действительности. 

3. Взаимоотношения  органов государственной  власти и местного  самоуправления в  РФ.

     Российская  Федерация в настоящее время  ведет активный поиск оптимальных  методов соединения интересов государства  и местных сообществ. В связи  с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.

     Реформирование  отношений государства и местного самоуправления предполагает как уточнение, так и изменение прав, обязанностей и ответственности за выполнение сторонами публично-правовых отношений  взятых на себя обязательств.

     Прежде  чем они получат правовое закрепление в обновленном законодательстве, необходима оценка того, что уже сделано за прошедшее время в этой области.

     Следует отметить, что накоплен большой опыт организации и деятельности местного самоуправления, он получил достаточно подробное освещение в специальной литературе, теоретических изданиях, но это не исключает возможность проведения новых исследований в данной области, поскольку процесс проведения реформы местного самоуправления еще не завершен, идет постоянное обновление законодательства на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.⁴

     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (в ред. от 8 ноября 2007 г.) "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" явился новой  вехой в законодательном регулировании местного самоуправления, внес существенные коррективы в формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации.

     По  мнению Е.С. Шугриной, большинство ученых и практиков солидарны в том, что данный Закон внес немалые  изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, что была сделана попытка встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

     По  мнению В.И. Васильева, при анализе  реализации конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления и их невхождения в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации) необходимо учитывать ряд обстоятельств:

     1) конституционный принцип самостоятельности  местного самоуправления привел не только к отделению местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления;

     2) самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с  государством и где мера "погружения" государства в общество, так же  как и мера "вхождения" общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны;

     3) территориальные самоуправленческие  единицы находятся не где-то  вне государственных границ, а  внутри их - у государства нет  другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования⁵.

     Судья Конституционного Суда Российской Федерации  профессор Н.С. Бондарь подчеркивает, что "конституционно-правовая связь  государственной власти и местного самоуправления обнаруживается и в том, что значительное количество вопросов, связанных с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления"⁶.

     В связи с этим необходимо отметить, что проблема разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной  из важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают⁷.

     В юридической литературе отмечается необходимость взаимодействия между  ветвями власти, проводились исследования взаимодействия органов государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов⁸, законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами⁹, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рассматриваются отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка¹⁰, взаимодействие органов налоговой службы с правоохранительными органами; взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации¹¹; взаимодействие Президента Российской Федерации с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах, взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной деятельности в сфере обеспечения прав и свобод граждан, взаимодействие субъектов местного самоуправления. Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, как правило, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач¹². О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина отмечают, что взаимодействие всегда предполагает существование нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов; совершение ими активных действий совместного характера; влияние их друг на друга¹³. Н.В. Симонова рассматривает категорию "взаимодействие" с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения¹⁴.

     Во  всех вышеуказанных точках зрения на взаимодействие ученые делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях. Определять взаимодействие как связь недостаточно, так как связь может быть односторонней, а для взаимодействия необходимы активные действия нескольких субъектов.

     Взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений  и совершении действий, направленных на достижение единой цели.

     Взаимодействие  обладает следующими признаками:

     1) два и более субъекта правоотношения;

     2) активная деятельность субъектов  правоотношения (принятие ими решений  и совершение действий, влияющих  на другого субъекта правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия);

     3) согласованная деятельность субъектов  правоотношения (принятие ими таких  решений и совершение действий, которые известны другим субъектам,  на основе закона и иных  нормативных правовых актов;

     4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения.

     Взаимодействие  органов государственной власти субъекта Российской Федерации и  органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

     Рассмотрим, как взаимодействие органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  и органов местного самоуправления регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.

     Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹⁵ следующим образом регламентирует взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

     1. Взаимодействие осуществляется  при преобразовании муниципальных  образований (в соответствии со  ст. 13), когда преобразование происходит  по инициативе органов местного  самоуправления, оформляемой решением  соответствующего органа местного самоуправления, и осуществляется законом субъекта Российской Федерации, в принятии которого участвуют законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

     2. Взаимодействие происходит при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации образуют фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, из которых предоставляются субсидии местным бюджетам. Органы местного самоуправления обязаны использовать указанные субсидии только по целевому назначению, предоставлять соответствующие отчеты. Условия предоставления и расходования данных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Данный вид взаимодействия предусмотрен и ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"¹⁶ (далее - Закон 1999 г.).

     3. Взаимодействие происходит при  временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Закона 2003 г.), если решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления. Взаимодействие проявляется в том, что инициатором временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступает представительный орган местного самоуправления, а решение об этом принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

     4. Взаимодействие осуществляется  при наделении органов местного  самоуправления отдельными государственными  полномочиями (в соответствии со  ст. 19 - 21, 48, 63 Закона 2003 г.). Оно проявляется  в следующем:

     а) предоставление субвенций местным  бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, отчетность органов местного самоуправления об использовании субвенций;

     б) контроль органов государственной  власти за осуществлением органом местного самоуправления переданных ему государственных полномочий, для этого орган местного самоуправления предоставляет органам государственной власти документы, связанные с осуществлением государственных полномочий (отчетность). Контроль государства за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрен ч.2 ст.132 Конституции Российской Федерации, которую и конкретизирует Закон 1999 г. Конкретные формы контроля устанавливаются в законах субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.