Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Оглавление
Вступление
На протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в том числе посредством совершенствования территориальной организации местного самоуправления, оптимизации разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.
Не случайно правовому регулированию местного самоуправления посвящен целы раздел Конституции Российской Федерации. Конституция закрепила ряд принципиальных положений, гарантирующих самостоятельность и полноценную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления России.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Актуальность тематики конституционно-правового регулирования местного самоуправления определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Целью данной работы является изучение конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, выявление проблем правого регулирования местного самоуправления на конституционном уровне и путей их решения.
В пределах цели поставлены следующие задачи:
- Изучить основные доктринальные подходы к определению понятия местного самоуправления и выделить основные принципиальные существенные признаки местного самоуправления;
- Проанализировать основные формы осуществления местного самоуправления и особенности их реализации;
- Выявить основные проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления и проанализировать возможности для решения таких проблем.
Глава 1. Местное самоуправление: теоретический анализ
1.1. Понятие и признаки
местного самоуправления как
одного из уровней
В настоящее время в литературе отсутствует единое научное толкование местного самоуправления и предлагается более тридцати его определений. Для определения содержания понятия местного самоуправления целесообразно вначале рассмотреть категорию самоуправления.
Категория самоуправления неотделима от управления. Любая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления. Управление – это внешнее воздействие, «поступающее» в систему в готовом виде извне, а самоуправление – внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Быстроменяющаяся как внутренняя, так и внешняя среда оказывает существенное влияние на сочетание управления и самоуправления.
Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX столетий. Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.
За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире, накоплен значительный опыт демократического решения местных проблем. Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу современной муниципальной деятельности, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года.
В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:
1) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);
2) французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;
3) германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами1.
В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.
Дефиниция «местное самоуправление» многозначна. Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Местное самоуправление характеризуется и как способ организации власти и многообразие форм деятельности совместно проживающих на определенной территории граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством. В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления распространение получает трактовка местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам. 2
В Конституции Российской Федерации не содержится четкого понятия местного самоуправления. В статье 130 Основного закона имеются лишь указания на отдельные признаки местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Более-менее содержательное
определение понятия «местное самоуправление»
содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ». Так, в статье 1 Закона указано,
что местное самоуправление в Российской
Федерации - форма осуществления народом
своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Рос
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения.
Из приведенных выше легальных определений местного самоуправления видно, что в отличии от Хартии Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» называют субъектом местного самоуправления именно народ, а не органы местного самоуправления. Указанный подход представляется более верным, так как помимо деятельности органов местного самоуправления существуют иные формы решения вопросов местно значения, которые осуществляются непосредственно гражданами, объединенными совместным проживанием в пределах определенной территории.
Заслуживают также внимания определения понятия местного самоуправления, предлагаемые исследователями в сфере конституционного и муниципального права.
Так, В.Т. Батычко определяет местное самоуправление как установленную государством в законах местная публичную власть, реализуемую в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения3.
По мнению М.А. Либоракиной, «природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) — это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни… Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому — конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор» 4.
По мнению В.И. Васильева, «Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству»5.
Г.Н. Чеботарёв считает, что местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Из вышеприведенных определений понятия «местное самоуправление» очевидно, что в литературе отсутствует единый подход к определению понятия местное самоуправление, в связи с чем следует выделить все существенные признаки местного самоуправления, для формулирования наиболее комплексного и полного определения понятия «местное самоуправление».
Представляется, что в качестве таких признаков можно выделить следующие:
- Деятельность института местного самоуправления регламентируется Конституцией и законами, его власть имеет публичный характер;
- Местное самоуправление имеет обособленный характер, находясь вне органов государственной власти, а его структура формируется самостоятельно местным населением;
- Реализация местного самоуправления происходит двумя основными путями: непосредственно (сход, референдум) или опосредованно (через представительные органы)
- Формирование и осуществление основных полномочий института происходит в соответствии с историческими и местными традициями.
Исходя из вышеуказанного, предлагается следующее определение:
«Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, имеющей обособленный от государственной власти характер, осуществляемая народом непосредственно либо через представительные органы, направленная на решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
1.2. Правовые основы местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под правовой основой местного самоуправления понимают систему нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации (М. 2008)6.
В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:
1) Нормы международного
права, международные договоры
2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти;
3) Конституции, уставы, законы
субъектов Российской
4) Уставы и другие нормативные
правовые акты муниципальных
образований, регулирующие вопросы
организации и деятельности
Указанная структура источников, регулирующих осуществление местного самоуправления указана в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.
В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:
- принцип местного
- органы местного
- право граждан участвовать
в управлении государственными
делами относятся к общим для
всех государств - членов Совета
Европы демократическим
- это право может быть
непосредственно осуществлено
- существование облаченных
реальной властью органов
- защита и укрепление
местного самоуправления
- все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств.
К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.
Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, особо следует подчеркнуть следующее.
Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.
Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.
Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления юридическую базу для регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации составляет также федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который занимает основное место в системе федеральных законов. Согласно ст. 5 указанного закона ему не могут противоречить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного значения.
Особая роль Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, устанавливая, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления осуществляют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указанным Федеральным законом.
Законы субъектов Российской Федерации конкретизируют отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом местных условий, исторических и иных традиций. Лишь в некоторых случаях, прямо указанных в этом Законе, допускается правовое регулирование организации местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации. Например, определение наименований представительного органа муниципального образования, главы местной администрации.
Кроме того, субъектами Российской Федерации осуществляется контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами местного самоуправления. По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Основным нормативным правовым актом в системе правовых актов муниципального образования является его устав, который на основании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяет организацию и формы осуществления местного самоуправления, компетенцию и порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.
Некоторые субъекты Российской Федерации в целях оказания методической помощи по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований.
Кроме устава муниципального образования, на муниципальном уровне принимается ряд других нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, например, регламент представительного органа местного самоуправления, положение о территориальном общественном самоуправлении и другие.
Представительный орган муниципального образования по вопросам местного значения принимает решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что решение вопросов местного значения может осуществляться населением непосредственно путем прямого волеизъявления, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Но, как отмечают некоторые специалисты, в России население не привыкло участвовать в местном правотворчестве и не стремится к реализации своих прав. Поэтому необходимо принятие специальных мер для вовлечения населения в нормотворческий процесс, например, обязательное включение в уставы муниципальных образований перечня тех решений органов местного самоуправления, которые не могут быть приняты без обсуждения их населением.
Статус решений, принятых населением непосредственно на сходах, собраниях, путем опроса и референдума, различный. В том случае, если собрание, сход граждан созывается по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представительный орган местного самоуправления, решения схода имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем органам местного самоуправления данного муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, если он является его председателем, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, если он является главой местной администрации. Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты 7.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает распоряжения местной администрации по вопросам организации ее работы. Должностные лица администрации муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами главы муниципального образования или главы местной администрации, издают распоряжения и приказы. Принимаемые ими правовые акты в основном регламентируют трудовые отношения работников местной администрации.
Таким образом, правовую основу осуществления местного самоуправлении я составляют нормативно-правовые акты различных уровней принятия, которые представляют собой иерархически построенную систему источников права различной юридической силы.
Глава 2. Организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Выборные органы местного самоуправления: порядок создания, полномочия
В соответствии о статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральным и региональными законами, а также с уставами муниципальных образований. Тем самым в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии. Но в любом муниципальном образовании наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. Не допускается осуществление местного самоуправления государственной властью и государственными должностными лицами.
В соответствии с положениями Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:
- представительный орган
- глава муниципального
- местная администрация (исполнительно-
- контрольно-счетный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом, наличие в структуре органов
местного самоуправления представительного
органа муниципального образования, главы
муниципального образования, местной
администрации (исполнительно-
При отнесении органов местного самоуправления к выборным следует учитывать порядок назначения лиц, которые входят в этот орган.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Наиболее яркими представителями выборных должностных лиц местного самоуправления являются главы муниципальных образований и депутаты представительных органов местного самоуправления.
Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.
Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.
Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.
