Правовые основы мониторинга окружающей среды

Содержание

Введение

Информация  о состоянии окружающей природной среды, об изменениях этого состояния давно используется человеком для планирования своей деятельности. Уже более 100 лет наблюдения за изменением погоды, климатом ведутся регулярно в цивилизованном мире. Это всем нам знакомые метеорологические, фенологические, сейсмологические и некоторые другие виды наблюдений и измерений состояния окружающей среды. Теперь уже никого не надо убеждать, что за состоянием природной среды надо постоянно наблюдать. Все шире становится круг наблюдений, число измеряемых параметров, все гуще сеть наблюдательных станций. Все большей сложностью обладают проблемы, связанные с мониторингом окружающей среды.

Проблема сохранения окружающей природной среды и  переход современного человечества к устойчивому развитию является сегодня одной из самых важных. Охрана окружающей среды - это очень сложная и многогранная задача, которая требует для своего решения общих усилий стран и регионов - как глобальных, так и локальных.

В различных  видах научной и практической деятельности человека издавна применяется метод наблюдения - способ познания, основанный на относительно длительном целенаправленном и планомерном восприятии предметов и явлений окружающей действительности. Испытывая на себе результаты разрушающего действия воды, ветра, землетрясений, снежных лавин и т.п., человек издавна реализовал элементы мониторинга, накапливая опыт предсказания погоды и стихийных бедствий.

Тема работы очень актуальна, так как рациональное природопользование предполагает управление природными процессами, а чтобы управление было достаточно эффективным, необходимо иметь данные о динамических свойствах этих объектов, их изменении в результате антропогенного воздействия, предвидеть последствия вмешательства человека в ход естественных процессов. Эта информация нужна и в повседневной жизни людей, при ведении хозяйства, в строительстве, при чрезвычайных обстоятельствах - для оповещения о надвигающихся опасных явлениях природы.

Согласно И.П.Герасимову, мониторинг – это система наблюдений и контроля за состоянием окружающей среды с целью рационального использования природных ресурсов, охраны природы и обеспечения стабильного функционирования геосистем различного хозяйственного назначения. Предметом исследования мониторинга выступает совокупность природных явлений, подверженная как естественным динамическим изменениям, так и преобразованиям со стороны человека. Изучение совокупности явлений представляет собой сложную комплексную задачу, поэтому предложено решать ее путем подразделения на несколько частных составляющих (уровней, ступеней).

Цель данной работы: дать понятие мониторинга, его  цели, задачи и виды; охарактеризовать особенности осуществления мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь; рассмотреть правовые основы мониторинга окружающей среды; выявить недостатки в существующих нормативных актах, регулирующих систему мониторинга окружающий среды Республики Беларусь.

Глава 1. Понятие, объекты  и субъекты мониторинга окружающей среды

1. Правовая система мониторинга окружающей среды

Система охраны окружающей среды функционирует в республике с 1960 года, с момента образования Государственного комитета Совета Министров БССР по охране природы (постановление Совета Министров БССР от 29 августа 1960 г. № 480).

В 1990 г. Законом  Белорусской ССР от 16 июля 1990 г. «О внесении изменений в Закон Белорусской ССР «О Совете Министров Белорусской ССР» Государственный комитет БССР по охране природы был переименован в Государственный комитет Республики Беларусь по экологии, а в 1994 г. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 марта 1994 г. № 145 «О совершенствовании структуры органов государственного управления Республики Беларусь и сокращении расходов на их содержание» Государственный комитет Республики Беларусь по экологии преобразован в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Министерство  природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь является республиканским органом государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды, осуществляющим экологическую политику государства.

В соответствии с Законом Республики Беларусь "О  Совете Министров Республики Беларусь" Минприроды подчиняется Совету Министров  Республики Беларусь.

Положение о  Министерстве природных ресурсов и  охраны окружающей среды Республики Беларусь, Положение о Департаменте по геологии Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Положение о Департаменте по гидрометеорологии Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и перечень государственных организаций, подчиненных Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, утверждены постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 июля 2006 г. № 962 "Вопросы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь".

Наличие большого объема нормативных правовых актов  эколого-правового содержания, распределяющихся по нескольким уровням, подводит к мысли  о необходимости единого акта, устанавливающего общие принципы и подходы в регулировании экологических правоотношений. Роль такого нормативного акта, называемого иначе головным или базовым, традиционно отводится Закону «Об охране окружающей среды» от 26 ноября 1992 г. № 1982-XІІ.

Главной целью  Закона «Об охране окружающей среды» является отражение общего уровня правового воздействия на сферу, определяемую как «отношения в области окружающей среды».

Закон «Об охране окружающей среды» выполняет следующие  задачи:

• определяет круг общественных отношений, признаваемых обществом экологическими;

• устанавливает  общие принципы охраны окружающей среды  и обеспечения экологической безопасности в процессе хозяйственной деятельности;

• устанавливает  нормативы качества окружающей среды  и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;

• устанавливает  эколого-правовые институты и механизмы  охраны окружающей среды;

• устанавливает  требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности с целью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• наделяет граждан  правами и обязанностями с  целью обеспечения их экологического благополучия, в том числе правом на благоприятную окружающую среду, а также гарантиями соблюдения данных прав.

1.2.  Субъекты  и объекты экологических правоотношений

В соответствии со ст. 6 Закона «Об охране окружающей среды» субъектами экологических отношений являются граждане Республики Беларусь, юридические лица, Республика Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь. Правила, установленные законодательством об охране окружающей среды, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных и международных юридических лиц (организаций, не являющихся юридическими лицами), иностранных государств, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь и международными договорами Республики Беларусь.

Государство как субъект экологических  правоотношений. Характеристику субъектного состава экологических отношений следует начать с определения роли и места государства в названных отношениях. Республика Беларусь является субъектом права исключительной государственной собственности на недра, воды и леса; земли сельскохозяйственного назначения находятся только в собственности государства, что определено ст.13 Конституции Республики Беларусь. Государство как субъект экологических отношений определяет принципы и направления государственной политики в области окружающей среды, осуществляет государственное управление в лице специально уполномоченных органов государственного управления, а также контроль за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и применение мер ответственности за нарушение экологического законодательства.

Названные особенности  правового положения государства  в системе экологических правоотношений определяют специфику положения административно-территориальных единиц Республики Беларусь, также отнесенных к субъектам экологических отношений Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».

Правовое положение  административно-территориальных единиц в системе государственного устройства Республики Беларусь определено в Законе Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь». В соответствии со ст. 3 названного Закона административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Административно-территориальные единицы с точки зрения государственного управления создаются «в целях определения пространственных пределов компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов». Итак, административно-территориальная единица — это прежде всего территория, в пределах которой осуществляется государственная власть, местное управление как «форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории».

Экономическую основу местного управления и самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующей территории.

Компоненты  природной среды (недра, воды, леса, земли сельскохозяйственного назначения, животный и растительный мир, особо охраняемые природные территории) отнесены к объектам, находящимся только в собственности государства, и в соответствии со ст. 215 ГК составляют казну Республики Беларусь.

Согласно ст. 34 Закона Республики Беларусь «О местном  управлении и самоуправлении» Советам принадлежит право распоряжения природными ресурсами на соответствующей территории в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Право распоряжения природными ресурсами Советы осуществляют путем предоставления их в установленном порядке во владение и пользование юридическим лицам и гражданам. Правомочие по распоряжению природными ресурсами, предоставленное органам местного самоуправления, есть право, проистекающее из права государственной (Республики Беларусь) собственности на природные ресурсы, что следует как из конституционной нормы, так и из приведенных выше норм гражданского законодательства. Законодательство Республики Беларусь не устанавливает права коммунальной собственности на природные ресурсы. Местные Советы, местные исполнительные и распорядительные органы, осуществляя правомочия по распоряжению природными ресурсами, по охране окружающей среды действуют от имени государства в целом.

Физические лица как субъекты экологических  отношений. Субъектами экологических отношений признаются физические лица, к которым относятся граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства. На физических лиц распространяются права и обязанности в области охраны окружающей среды, предусмотренные ст. 12 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», и, в первую очередь, конституционное право на благоприятную окружающую среду, которое принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное неимущественное право, не связанное с имущественным в порядке ст. 14 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».

Экологическое законодательство признает физических лиц также субъектами отношений по использованию природных ресурсов. Им гарантируется право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей безвозмездно без закрепления этих ресурсов за ними и без получения соответствующих разрешений.

Физические  лица признаются также субъектами права  специального природопользования, осуществляемого в виде хозяйственной или иной деятельности, например, землевладение в целях ведения крестьянского фермерского хозяйства, осуществление личного подсобного хозяйства, аренда природных ресурсов и др. При этом объем правомочий граждан Республики Беларусь и иностранных граждан (лиц без гражданства) различен. Например, право частной собственности на земельные участки признается только за гражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими на территории Республики Беларусь или приравненными к постоянно проживающим в соответствии с законодательством Республики Беларусь (ст. 11 КоЗ).

В установленных  в законодательстве случаях, например, для осуществления видов природопользования, подлежащих лицензированию, правом природопользования наделяются физические лица, которые зарегистрированы в качестве индивидуального предпринимателя. К предпринимательской деятельности последних применяются правила Гражданского кодекса Республики Беларусь, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.

Юридические лица как субъекты экологических отношений. Юридические лица Республики Беларусь, а также иностранные юридические лица как субъекты отношений в области охраны окружающей среды, должны соответствовать требованиям, предъявляемым к юридическим лицам гражданским законодательством, т. е. в соответствии со ст. 44 ГК быть организацией, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс.

Юридические лица, а также индивидуальные предприниматели  могут иметь экологические права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах, а также предмету деятельности, если он указан в учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Субъектами  отношений по охране окружающей среды  признаются также международные организации. Перечень таких организаций (организаций, не являющихся юридическими лицами), признанных субъектами отношений в области охраны окружающей среды на территории Республики Беларусь определен постановлением правительства.

В экологической сфере Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь осуществляет сотрудничество с: Всемирной метеорологической организацией, Комитетом по экологической политике ЕЭК ООН, Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Министерство иностранных дел Республики Беларусь осуществляет сотрудничество с Организацией Объединенных Наций (ООН), Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры через Межправительственный совет по программе Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры «Информация для всех» (ЮНЕСКО). Министерство по чрезвычайным ситуациям осуществляет сотрудничество Республики Беларусь с Межгосударственным советом по промышленной безопасности, Межгосударственным советом по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, Международным техническим комитетом по предотвращению и тушению пожаров. Министерство сельского хозяйства  
и продовольствия Республики Беларусь сотрудничает с Международным советом по пшенице; Международным союзом по охране новых сортов растений; Международным эпизоотическим бюро; Организацией защиты растительного мира Европы и Средиземноморья; Продовольственной и сельскохозяйственной Организацией Объединенных Наций, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь — Комитетом по лесоматериалам ЕЭК ООН.

Иностранные государства признаются субъектами экологических отношений в случаях, установленных законодательством, например, ст. 5 ВК  включает иностранные государства в круг субъектов водных отношений в качестве водопользователей. Согласно ст. 9 ЛК иностранные государства выступают субъектами лесных отношений. Статья 12 КоЗ рассматривает в качестве субъектов права собственности на землю на территории Республики Беларусь иностранные государства, которым земельные участки передаются в собственность в порядке ст. 37 КоЗ для обслуживания зданий (части зданий), используемых для размещения постоянного дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Республике Беларусь. Иностранное государство может приобрести в собственность земельный участок, если: в соответствии с законодательством иностранного государства Республика Беларусь может для этих же целей приобрести в собственность земельный участок на территории этого иностранного государства; одновременно с приобретением в собственность земельного участка на территории Республики Беларусь иностранное государство предоставляет Республике Беларусь в собственность земельный участок на территории этого иностранного государства для тех же целей. Земельный участок для постоянного дипломатического представительства или консульского учреждения приобретается иностранным государством на основании договора, заключаемого с Советом Министров Республики Беларусь.

Республика  Беларусь осуществляет международное  сотрудничество в области охраны окружающей среды с иностранными государствами как субъектами экологических правоотношений в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Правовой основой для такого сотрудничества являются международные договоры Республики Беларусь.

Объектами экологических  отношений в соответствии со ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» являются: земля, недра, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, околоземное космическое пространство, леса, растительный и животный мир, особо охраняемые природные территории, типичные и редкие природные ландшафты, климат, естественные экологические системы, право природопользования.

3. Национальная система мониторинга окружающей среды

Состояние природной  среды является одним из важнейших  факторов, определяющих жизнедеятельность  человеческого общества. Вопросы охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов рассматриваются в числе приоритетных направлений государственной политики Республики Беларусь, которые во многом определяют особенности устойчивого развития страны.

Оптимальное управление природоохранной деятельностью  может быть обеспечено только при наличии полной, достоверной и своевременной информации о состоянии и тенденциях изменения природной среды в целом или отдельных ее объектов, например, атмосферного воздуха, поверхностных вод, почвы и т.д. Такой системой, обеспечивающей все уровни управления необходимой экологической информацией для определения стратегии природопользования и принятия оперативных управленческих решений, является мониторинг окружающей среды.

Само понятие  «мониторинг окружающей среды» сформулировано в статье 1 ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 26 ноября 1992г. № 1982-XІІ «Об охране окружающей среды» и в статье 1 закона «О гидрометеорологической деятельности».

Анализ этих 2-х определений одного и того же понятия показывает, что на сегодняшний день отсутствует четкая трактовка понятия «мониторинг окружающей среды».

На мой взгляд, наиболее полное определение содержится в Законе «О гидрометеорологической деятельности», т.к., помимо наблюдения за состоянием окружающей среды и прогноза, предусматривается обеспечение заинтересованных организаций и населения информацией о состоянии окружающей среды.

Итак, под мониторингом окружающей среды понимается система  наблюдений за состоянием окружающей среды и техногенным воздействием на нее, с целью своевременной оценки возможных изменений физических, химических и биологических процессов в целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций, принятия мер по ликвидации вредных последствий, обеспечения заинтересованных организаций и населения информацией о состоянии окружающей среды и техногенном воздействии на нее.

В 1993 году Постановлением Совета Министров Республики Беларусь «О создании национальной системы мониторинга  окружающей среды в Республике Беларусь (НСМОС)» была создана Национальная система мониторинга окружающей среды (НСМОС), которая должна в масштабах республики обеспечивать наблюдение за состоянием окружающей среды и факторами, на нее воздействующими, оценку фактического состояния природы и прогноз предполагаемых изменений, а также обеспечение всех уровней управления необходимой экологической информацией.

До принятия этого нормативного акта на законодательном  уровне существовал лишь мониторинг земель, который регулировался Постановлением Совета Министров РБ от 31 декабря 1991 г. N 508 «О порядке ведения государственного земельного кадастра и мониторинга земель».

На сегодняшний  день национальная система мониторинга  окружающей среды представляет собой  совокупность систем наблюдений, оценок и прогноза состояния природных сред и явлений, а также биологических откликов на изменения окружающей среды под влиянием естественных и техногенных факторов с организацией сбора, обработки и представления мониторинговой информации органам управления и хозяйствования для решения общегосударственных задач рационального природопользования и регулируется Положением о Национальной системе мониторинга окружающей среды.

НСМОС включает в себя одиннадцать организационно-самостоятельных  видов мониторинга:

• мониторинг земель;
• мониторинг поверхностных вод;
• мониторинг подземных вод;
• мониторинг атмосферного воздуха;
• мониторинг озонового слоя;
• мониторинг растительного мира;
• мониторинг лесов;
• мониторинг животного мира;
• радиационный мониторинг;
• геофизический мониторинг;
• локальный мониторинг окружающей среды.

В основу классификации  видов мониторинга окружающей среды  положено деление окружающей среды на природные компоненты, представляющие собой элементы природной среды.

В рамках Национальной системы мониторинга также осуществляется наблюдение изменений окружающей среды  не только под воздействием природных факторов, но и антропогенных, таких, как радиационный и локальный мониторинг.

Каждому из перечисленных  видов мониторинга присуща своя система управления, во главе которой  стоит государственный орган, осуществляющий координацию деятельности головных учреждений и институтов, осуществляющих сбор, анализ, оценку информации о состоянии природного компонента, как объекта мониторинга. Деятельность по организации Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь осуществляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды. Общее управление НСМОС и координация работ по Программе НСМОС осуществляет Межведомственный координационный Совет, созданный при Министерстве природы.

Итак, в  соответствии с приведенными определениями и  возложенными на систему функциями мониторинг включает три основных направления деятельности:

- наблюдения  за факторами воздействия и  состоянием среды; 

- оценку фактического  состояния среды; 

- прогноз состояния  окружающей природной среды и  оценку прогнозируемого состояния.

Глава 2. Виды мониторинга окружающей среды

2.1. Мониторинг земель

Интенсивный характер землепользования и особая роль земли как компонента природной среды определили потребность постоянного контроля за ее состоянием путем организации и ведения мониторинга земель. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдения за состоянием земель, включая земли, расположенные в зонах радиоактивного и других видов загрязнения, для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

Главная задача мониторинга  земель состоит в получении объективной  и полной информации об изменении  параметров их состояния в региональном и локальном масштабах как  единственной основы для принятия решений  по защите земельных угодий от нежелательных, главным образом антропогенных, воздействий. В этой связи существенным моментом, который необходимо учитывать при организации мониторинга земель, является то, что все виды антропогенных воздействий имеют территориально выраженный характер и получаемые результаты наблюдений распространяются на определенную территорию. За основную территориальную единицу мониторинга принимается тип (класс) земель.

Разнообразие антропогенного воздействия на земельные угодья республики определяет структуру системы мониторинга земель, которая включает разделы, различающиеся спецификой параметров и методов наблюдения, а также способом обобщения (оценки) данных. Ими являются:

- мониторинг земельного  фонда;

- агропочвенный мониторинг;

- мониторинг техногенного  загрязнения земель.

В рамках территориальной  единицы и всей системы мониторинга  земель осуществляется обобщение первичной информации, оценка состояния земель, разрабатываются нормативы и рекомендации по их использованию и охране. Результаты наблюдений оформляются в виде текстовых, табличных и графических материалов, ежегодно включаются в отчеты о наличии, качественном состоянии и использовании земель. Мониторинг земель также выполняет функцию обеспечения законодательной и исполнительной властей, органов местного управления и самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и граждан сведениями о состоянии земель в целях организации рационального их использования, регулирования земельных отношений, обоснования размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятельности и осуществления других мероприятий, связанных с землепользованием. Мониторинг земель ведется по единой для республики методике и является основной частью мониторинга природных ресурсов Республики Беларусь. Он обеспечивается проведением аэрофотогеодезических, топографических, почвенных, геоботанических, агрохимических съемок, использованием комплекса наземных, стационарных и дистанционных наблюдений за проявлением процессов эрозии, потери гумуса, засоления, загрязнения биологически опасными, в том числе радиоактивными веществами, переуплотнения и других негативных изменений качественного состояния земельных участков, а также за динамикой степени окультуренности используемых в сельском хозяйстве земель по комплексу показателей, характеризующих их плодородие. Проведение работ, связанных с ведением мониторинга земель, осуществляет Госкомимущество и его органы на местах. Мониторинговые наблюдения за состоянием земель, выполняемые предприятиями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, а также гражданами, ведутся по методикам и программам, утвержденным Госкомимуществом.