Правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления............................................................

СОДЕРЖАНИЕ: 

ВВЕДЕНИЕ. 

    Для рассмотрения и анализа правового  положения органов местного самоуправления необходимо уяснить само понятие  местного самоуправления в нашей  стране, закрепленное Конституцией РФ (ст.ст. 130, 131).

    Итак, местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

    В дореволюционной России развитие местного управления привело к существованию  на местном уровне как самоуправления, так и государственного управления, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

    Возрождение местного самоуправления началось в  России с принятием в 1990г. союзного, в 1991г. российского законов о местном самоуправлении.

    Закон 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал разработку на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что  повлекло за собой развитие местного нормотворчества.

    Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения "государственной").

    28 августа 1995г. Президентом РФ  был подписан Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»,  однако со временем выявился  ряд проблем, препятствующих эффективному  функционированию системы местного самоуправления (нечеткость в

определении компетенции муниципальных образований, удаленность органов местного самоуправления от народа и др.). В связи с этим с 2003г. начала проводиться реформа  всей системы. Новый Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003г. №131-ФЗ был направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Было установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения. Муниципалитетами стали многие поселения, в которых никогда не было самоуправления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.

    Проводимая  в России муниципальная реформа  непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано  решение большинства повседневных проблем людей.  Именно поэтому исследование правовых основ деятельности органов местного самоуправления, их структуры, полномочий представляет для автора данной работы определенный интерес.

    В данной работе будут раскрыты вопросы  деятельности органов местного самоуправления с приведением конкретных примеров осуществления своих полномочий органами муниципального образования, где проживает автор, а именно, - органов местного самоуправления муниципального образования «Яранское городское поселение» и «Яранский муниципальный район».

    Задачами  написания курсовой работы по данной теме автор ставит:

    1) исследование правовых основ  организации деятельности органов  местного самоуправления;

    2) исследование и анализ структуры  органов местного самоуправления;

    3) сравнение структуры органов местного самоуправления, установленной ранее действовавшими нормативными актами, с ныне утвержденной структурой;

    4) анализ полномочий органов местного  самоуправления;

    5) исследование структуры и полномочий  органов местного самоуправления  муниципального образования «Яранское городское поселение», «Яранский муниципальный район».

    В данной работе будут рассмотрены  вопросы деятельности только основных органов местного самоуправления. Названные  Федеральным законом №131-ФЗ «иные  органы местного самоуправления» (избирательная комиссия муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру, другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления) в качестве предмета исследования  автором не берутся, так как в рамках одной курсовой работы это невозможно. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

I.ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.   

    Местное самоуправление является самостоятельным  уровнем публичной власти, поэтому  народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно (Приложение №1). 

    Опосредованная  форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении  местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления.

    Согласно  ст. 12 Конституции Российской Федерации  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Это предопределяет достаточно широкую степень независимости  органов местного самоуправления от решений и действий органов государственной власти.

    Согласно  п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного самоуправления находится в сфере  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. «Однако, - как пишет автор трудов по муниципальному праву Н.А. Игнатюк, - содержание конституционного термина "общие принципы" законодательно не определено, что дает федеральному законодателю практически неограниченные возможности в регламентации деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации»¹. Можно полагать, что в предусмотренном ст. 72 Конституции Российской Федерации федеральном законе должны содержаться лишь основные, исходные положения по организации деятельности органов местного самоуправления. В свою очередь, субъекты Российской Федерации в своих нормативных правовых актах должны конкретизировать такие основные принципы.

    «При  анализе реализации конституционного принципа самостоятельности органов  местного самоуправления и их невхождения в систему органов государственной власти, - считает В.И. Васильев, - необходимо учитывать ряд обстоятельств: 1) конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления привел не только к отделению местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления; 2) самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера "погружения" государства в общество, так же как и мера "вхождения" общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны; 3) территориальные самоуправленческие единицы находятся не где-то вне государственных границ, а внутри их - у государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования»².

    Основным  законодательным актом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления, в настоящее время является Федеральный  закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В развитие федерального и регионального законодательства статус органов местного самоуправления закрепляется в уставах соответствующих муниципальных образований. В данных уставах регулируются основные положения по организации органов местного самоуправления. Помимо этого, во многих муниципальных образованиях принимаются и специальные положения, регулирующие статус органов местного самоуправления (о представительном органе, главе муниципального образования, администрации муниципального образования, контрольном органе муниципального образования и др.). Однако в этих положениях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут лишь получать дальнейшую конкретизацию и в них не должно осуществляться изменения компетенции органов местного самоуправления, установленной

 уставом муниципального образования.

    Вопросы, отнесенные к компетенции органов  местного самоуправления, решаются ими  самостоятельно. Вмешательство органов  государственной власти в их компетенцию  недопустимо. Органы местного самоуправления обладают значительными полномочиями в различных сферах жизни соответствующего муниципального образования. Конечно же, нельзя забывать, что компетенция органов местного самоуправления не может быть безграничной, поскольку значительная часть полномочий в соответствующих сферах осуществляется также федеральными и региональными органами государственной власти.

    «В  то же время, - считает кнадидат юридических  наук А.А. Подсумкова, - выделение органов  местного самоуправления из системы  органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности»³.

    Таким образом, органы местного самоуправления во многом схожи с органами государственной власти. 
 
 
 
 

II. СТРУКТУРА ОРГАНОВ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ.

    Осуществление местного самоуправления невозможно без  наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.

    «Реформа  местного самоуправления, как и реформа  федеративных отношений, проводится в  соответствии с государственной  концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий в том числе органами местной власти. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы» - считает Н.Е. Егорова⁴.

    Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" не давал четкого определения  структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. Таким образом, под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений. В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону N 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального

образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

    Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законе N 131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федерального закона N 154-ФЗ.

    Структура органов местного самоуправления состоит  из двух частей: обязательной и необязательной. Статья 34 Федерального закона №131-ФЗ принципиально  изменяет обязательную структуру органов  местного самоуправления, значительно  ее расширяя.

    Если по Закону 1995 г. обязательным является наличие только выборных органов местного самоуправления (п. 2 ст. 14) (исключение составляли только отдельные малочисленные поселения, в которых предусматривалась возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (п. 6 ст. 15)), то новый Закон вводит принцип разделения властей и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие 1) представительного органа муниципального образования, 2) главы муниципального образования и 3) местной администрации. Исключения из этого правила, так же как и в предшествующем Законе, установлены для малочисленных поселений.

    Закон №131-ФЗ по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с Законом 1995г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, то в соответствии с настоящим Законом наименования представительного органа

муниципального  образования, главы муниципального образования и местной администрации  устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

    В настоящее время наименования органов  местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ  ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ. 

    В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

    Наименования  представительных органов муниципальных  образований различны. Чаще всего - дума (городская, сельская или поселковая), городское собрание. В Яранском городском поселении Кировской области  - Яранская Городская Дума, в Яранском муниципальном районе — Яранская районная Дума.

    Расходы на обеспечение деятельности представительного  органа муниципального образования  предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

    Управление  и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования  или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

    Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем выборов. Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен. Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселении проживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случае представительный орган поселения не формируется и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

    Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 35) предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.

    Основным  для большинства муниципальных  районов является первый вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

    Согласно  второму варианту, представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

    Так, представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о таком порядке формирования представительного органа оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.

    Представительный  орган муниципального образования  может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

    Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования. При этом в Федеральном  законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" установлена минимальная численность депутатов представительного органа поселения, которая жестко привязана к численности населения соответствующего поселения (Приложение №2).

    Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

    Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом  муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

    Представительные  органы обладают значительным набором  полномочий в различных сферах жизни  соответствующего муниципального образования: в организации деятельности органов  местного самоуправления, в области  бюджета, экономических и финансовых отношений, в области землепользования, природопользования, охраны окружающей природной среды, объектов природы, истории и культуры и др.

    В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования  находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

     Иные  полномочия представительных органов  муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных  образований. Среди таких полномочий можно назвать следующие: принятие решения о назначении местного референдума; назначение выборов депутатов представительного органа муниципального образования; назначение выборов главы муниципального образования; дача согласия на назначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования; осуществление права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации и др.

    Осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования. Осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию этого органа. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет представительного органа.

    Особое  значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования, как:

    контроль  за исполнением местного бюджета (финансовый контроль);

    контроль  за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования  полномочий по решению вопросов местного значения;

    контроль  за соблюдением установленного порядка  распоряжения собственностью муниципального образования.

    Представительные  органы муниципальных образований  реализуют значительный объем полномочий по организации собственной деятельности: подтверждают полномочия депутатов, а также досрочное прекращение их полномочий, решают вопрос о досрочном прекращении полномочий самого представительного органа, избирают председателя, его заместителей, образуют комиссии, комитеты, утверждают структуру, штаты, фонд оплаты труда аппарата представительного органа, утверждают положение о нем, планируют и осуществляют предусмотренные местным бюджетом расходы, связанные с деятельностью представительного органа.

    К полномочиям по организации деятельности представительного органа муниципального образования также относится утверждение правового акта, определяющего внутренний порядок его деятельности (регламента). В регламентах детализируется правотворческий процесс в представительном органе муниципального образования, устанавливается порядок работы представительного органа.