Правовые основы организации работы с обращениями граждан в РФ
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В деятельности любого государственного учреждения особое место занимает работа с обращениями граждан. Они рассматриваются как важное средство осуществления и охраны прав личности. В своих обращениях граждане могут затронуть широкий спектр вопросов, касающихся как интересов всего общества, так и прав, и законных интересов автора обращения или других граждан. Каждый гражданин, проживающий на территории Российской Федерации, имеет право на обращения в органы государственной власти, прописанное в Конституции Российской Федерации.
«Все граждане РФ имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный срок» – данная норма прописана в федеральном законе № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Само понятие «обращение» – в целом можно определить, как письменное или устное волеизъявление гражданина, направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу и содержащее определенную информацию, связанную как с нарушением прав и свобод гражданина и необходимостью их защиты, так и имеющую публичное значение. Обращения граждан по своей природе выполняют несколько важнейших функций. Во–первых, они выступают как средство защиты прав. Реакция органов исполнительной власти, административная защита, является важнейшим средством защиты и охраны прав человека. Вторая функция проявляется в реализации гражданина конституционного права, т.е. право на участие в управлении государством. Граждане посредством обращений в органы государственной власти вносят свой непосредственный вклад в выработку государственной политики во многих сферах жизни общества и тем самым воздействуют на принятие различных решений органами власти. Обращение является конституционным правом каждого гражданина Российской Федерации, а это значит, что государство в лице194 представителей органов государственной власти, должно быть заинтересовано в повышении эффективности работы с обращениями граждан. Также актуальность работы обоснована необходимостью построения государством качественной работы с обращениями граждан, в соответствии с законодательством. В связи с быстрым развитием общества в различных направлениях деятельности граждане все чаще обращаются в государственные учреждения. В учреждениях специалисты должны умело вести работу с гражданами, используя для этого необходимые документы.
Данный вопрос рассматривали
многие авторы.
Описание организации работы с обращениями
граждан указано в статьях следующих авторов:
Храмцовская Н.А. в работе «Уточнен порядок
рассмотрения анонимных и повторных обращений
граждан», Янковая В.Ф. в работе «Организация
работы с обращениями граждан: закон есть,
но проблемы остаются», Каменева Е. М. «Каким
образом исчислять 30–дневный срок рассмотрения
обращений граждан, поступивших в декабре,
с учетом новогодних праздников и каникул?».
В перечисленных статьях рассматриваются проблемы работы с обращениями граждан связанные с письменными и электронными обращениями, объясняются конкретные сроки рассмотрения обращений граждан и уточняется порядок рассмотрения повторных и анонимных обращений.
Цель работы – изучить работу с обращениями граждан в государственных учреждениях, с момента их получения до завершения работы с ними, а также выявить особенности этих видов документов.
Задачи, стоящие в работе:
Рассмотреть понятие права граждан на обращение и виды обращений граждан по законодательству Российской Федерации
Изучить процедуру рассмотрения и контроль за исполнением обращений граждан в России
Проанализировать правовой статус института управления Президента РФ по работе с обращения граждан и организаций, порядок рассмотрения обращений.
Изучить порядок работы с обращениями
граждан в Правительстве РФ
Рассмотреть право граждан на обращение
в правоохранительные органы Российской
Федерации.
Объектом работы выступают общественные отношения, возникающие во время организация работы с обращениями граждан. Предметом в работе являются нормативно–правовые акты Российской Федерации, международно–правовые акты, регулирующие порядок обращения граждан в государственные органы, процедуру рассмотрения и исполнения данных обращений. Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней уточнены и обоснованы определения ряда понятий, относящихся к управлению института обращения граждан в Российской Федерации, исследованы правовые основы функционирования института, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности института обращения граждан в органы исполнительной власти. В результате проведенной работы были сформулированы теоретически значимые выводы и предложения по оптимизации основных функций управления института обращения граждан в органы исполнительной власти.
Практическая значимость предопределяется его направленностью на дальнейшее совершенствование организационных основ функционирования института, что способствует оптимизации процесса исполнения деятельности органов исполнительной власти, рассматривающих обращения граждан.
В работе использованы такие методы как: сравнение, обобщение, аналогия и анализ. Работа выстроена логически и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие права граждан на обращение
и виды обращений граждан по законодательству
Российской Федерации
Институт права граждан на обращение получил адекватное его содержанию конституционно–правовое закрепление в ст. 33 Конституции РФ. Статья гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Здесь имеются в виду все виды обращений в те органы, которые, с одной стороны, обязаны создавать возможности участия обратившихся в управлении общественными и государственными делами, а с другой – защищать их законные интересы.
Каждое обращение гражданина, получившее положительное решение – это не просто защита его нарушенного права и законного интереса, но одновременно и элемент политики, позволяющей власти исправлять недостатки, пресекать злоупотребления, а значит, это реальный факт учета мнения конкретного гражданина, его участия в политическом управлении делами государства.
Обращение гражданина – это волеизъявление индивида (или объединения индивидов), соответствующее по форме нормативно определенным требованиям, выражающееся в виде требования к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию, в целях осуществления своих прав, свобод и законных интересов.
Вышеуказанное определение содержит необходимый и достаточный набор признаков исследуемого явления, а именно:
– процессуальную форму обращения (набор обязательных требований к форме обращения и порядку его рассмотрения),
– субъект обращения, объективную сторону в виде волеизъявления,
– адресат и цель обращения.
Правоотношение представляет
собой урегулированное нормами права
общественное отношение, участники которого
являются носителями субъективных прав
и юридических обязанностей, охраняемых
и гарантируемых государством. Ему присущи
следующие признаки:
является юридической формой общественных
отношений;
складываются на основе правовых норм;
базируется на сознательно–волевых действиях
участников;
их содержанием выступает совокупность
субъективных прав и юридических обязанностей.1
Правоотношения связанные с обращением, охватывают широкий спектр политических, социальных, экономических, и иных общественных отношений, регламентированных соответствующими нормами. По этой причине, в системе конституционно–правовых норм право граждан на обращение представляет собой самостоятельный институт, но также является неотъемлемым элементом механизма реализации иных прав граждан.
В разрезе публично–политических конституционных прав и свобод граждан, в частности, следует указать закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, где право на обращение выступает структурным элементом. Также с правом собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции). В соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004 г. № 54– ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Формулировки «свободное выражение мнений», «выдвижение требований», позволяют выделить устное коллективное обращение как структурный элемент некоторых видов манифестаций.
Конституционное право на обращение является обеспечительным механизмом реализации и защиты любых элементов прав и свобод. В данной связи следует согласиться с мнением Е.И. Лысковой: «...Право обращаться в органы публичной власти – это единственное право, посредством которого можно защитить свои права и восстановить нарушенные. Это основополагающее право, которое позволяет государству развиваться».
В защиту обозначенного тезиса можно привести отдельные решения Конституционного Суда Российской Федерации, где право граждан на обращение Конституционный Суд связывается с правом гражданина защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ), а также с правом на участие гражданина в управлении делами государства (ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
Таким образом, с содержательной
стороны конституционное право на обращение
можно определять как «объективное право»,
о чем говорилось выше и «субъективное
право» ‒ конкретизированные возможности,
полномочия, которые используются в конкретных
правоотношений и направлены на определенный,
персонифицированный круг лиц.
М.Н. Марченко называет субъективным правом
предоставляемое и охраняемое государством
мера возможного (дозволенного) поведения
лица по удовлетворению своих законных
интересов, предусмотренных объективным
правом.2
Рассматривая конституционное право на обращение как субъективное право, следует обратиться к норме ч. 1 статьи 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в которой термин «обращение гражданина» законодатель формулирует посредством перечисления его видов. Этот подход нельзя назвать допустимым, так как он не содержит характерных признаков данного правового явления.3
Также нельзя назвать универсальными определения понятий видов обращений, например: в вышеуказанном законе существует юридическая коллизия между ч. 3 статьи 4 и ч. 5 статьи 5, где последняя фактически регламентирует отдельный подвид заявлений, по характеристике не совпадающий с признаками, содержащимися в норме–дефиниции; пересечение элементов дефиниций «заявление», «предложение», «жалоба» между собой; наличие на практике предметов обращения, не находящих отражения в нормах–дефинициях; отсутствие определения коллективного обращения и т.д.
Говоря о конституционном праве на обращение, как о субъективном праве следует отметить внедрение категории «законный интерес» при формулировке законодательного определения жалобы.
А.В. Малько указывает, что в законных интересах опосредуются интересы, которые право не успело перевести в субъективные права в связи с быстро развивающимися общественными отношениями и которые нельзя типизировать в связи с их индивидуальностью, редкостью, случайностью.
Можно сказать, что категория «законный интерес» характерна сущности обращений граждан, ведь, как верно заметил Ю.Н. Алистратов, институт обращений граждан в государственные органы имеет длительную (многовековую) историю развития. Возникнув, как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, он не сразу получил правовое закрепление, а первоначально существовал как стихийное социальное движение.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития конституционное право на обращение, как право субъективное нуждается в более логичной и последовательной правовой проработке. Требуется разграничить его виды в зависимости от целей и предмета обращения, субъектного состава, выработать формулировку термина «обращение», внедрить в его правовую материю категорию «законный интерес», которая является сущностным элементом его юридической природы.
Эти меры позволят повысить уровень качества законодательного регулирования института конституционного права на обращение, станут положительным импульсом в развитии и защите иных конституционных прав граждан в Российской Федерации.
Федеральным законом от 02.05.2006 г. №59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» выделяется три вида обращений граждан. Это предложение, заявление, жалоба.
Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативно – правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально – экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Обращение – заявление, т.е. просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод. Таким способом гражданин реализует свои законные права и интересы, а также право на участие в управлении делами государства путем информирования о различных недостатках и недочетах. Существуют формы обращений, которые не упоминаются в данном ФЗ, но они также рассматриваются наряду с указанными видами. Это ходатайство, петиция и письма – сигналы.4
Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. С жалобой обращаются, если нарушены права и свободы гражданина, закрепленные законодательством.
Таким образом, каждый гражданин обладает правом на обращение. В целях реализации своих прав и интересов граждане могут обратиться в любую организацию. За исключением случаев, установленных законов, все обращения, поступившие в организацию, подлежат рассмотрению.
Должностные лица должны в установленные сроки рассмотреть обращение и дать на него ответ.
1.2. Процедура рассмотрения и контроль за исполнением обращений граждан в России
Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Рассмотрение обращений осуществляется бесплатно.
В письменном обращении в обязательном
порядке:
указываются наименование государственного
органа, в который направляет письменное
обращение, либо фамилия, имя, отчество
соответствующего должностного лица,
либо его должность; фамилия, имя, отчество
(последнее – при наличии) гражданина,
почтовый адрес, по которому должны быть
направлен ответ или уведомление о переадресации
обращения;
излагается суть обращения, ставится личная
подпись и дата. В случае необходимости
подтверждения указываемых доводов к
письменному обращению прилагаются документы
и материалы либо их копии.
В обращении, направляемом в форме электронного документа, в обязательном порядке указывается фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) заявителя, адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Необходимые документы и материалы могут прилагаться в электронной форме.
В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.
Обращение содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органанаправляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий государственной орган, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.5
Обращение, в котором обжалуется
судебное решение, в течение семи дней
со дня регистрации возвращается гражданину,
направившему обращение, с разъяснением
порядка обжалования данного судебного
решения.
Письменное обращение, поступившее в государственный
орган, рассматривается в течение 30 дней
со дня регистрации письменного обращения.
Если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
Личный прием граждан в государственных органах проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан ежемесячно после утверждения соответствующих графиков.
При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.
Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение, принятое
в ходе личного приема, подлежит регистрации
и рассмотрению в установленном порядке.
В ходе личного приема гражданину может
быть отказано в дальнейшем рассмотрении
обращения, если ему ранее был дан ответ
по существу поставленных в обращении
вопросов. Контроль выполнения документов,
в том числе решений по обращениям граждан
– обязательная функция управления, элемент
организации управленческой деятельности
и важная составная часть делопроизводственного
процесса. Ведущей целью контроля считается
помощь своевременному и правильному
исполнению решений, заданий и поручений
руководства, обеспечение получения информации,
и важной для оценки деятельности подразделений
и исполнителей. Контроль за процедурой
рассмотрения обращений граждан в органы
исполнительной власти является одной
из важных функций управления, считается
средством решения поставленных задач,
чертой стиля деятельности руководителя.
Вполне очевидно, что контроль играет
важную роль и в системе делопроизводства.
Контроль исполнения документов, в том
числе решений по обращениям граждан обеспечивает
своевременное и качественное решение
содержащихся в документе вопросов. Контроль
исполнения – это непосредственная проверка
и регулирование хода исполнения документа
с обращениями граждан, учет и анализ результатов
исполнения контролируемых документов
в установленные сроки.
Целью контроля является содействие своевременному и качественному исполнению документов. Для достижения указанной цели система контроля исполнения документов включает в себя некоторое количество поочередных шагов:
– постановку документов на контроль;
– проверку своевременности доведения документов до конкретных исполнителей;
– предварительную проверку и регулирование хода исполнения;
– учет и обобщение результатов контроля исполнения документов;
– регулярное информирование руководителей органа управления о ходе исполнения документов;
– снятие исполненных документов с контроля.
Контроль над исполнением документов и содержащихся в их поручения осуществляют руководители учреждения, руководители структурных подразделений и уполномоченные ими лица. Непосредственный контроль над исполнением документов возлагается, как правило, на сектор контроля учреждения. Контроль исполнения носит многофункциональный характер, вследствие этого формы и методы его реализации разнообразны.
Наиболее эффективным контролем является простейший контроль. К формам простейшего контроля в организационном исполнении следует отнести: контрольные журналы; регистрационно–контрольные карточки; письменные отчеты; проверки; обсуждение вопросов контроля исполнения на совещаниях, а также на оперативных совещаниях у руководителей структурных подразделений.
Кроме того, Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления». Данный закон регламентирует обязанности местной власти по рассмотрению обращений граждан, порядок и сроки рассмотрения, а также ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушения порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.
На сегодняшний день действует Федеральный закон от 02.05.2006г. № 59– ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Закон является юридическим оформлением постоянной практики работы с обращениями граждан. Практически во всех органах исполнительной власти знают, как много хлопот доставляют жалобы от так называемых «постоянных авторов», за плечами у которых многолетние хождения по различным инстанциям, а на руках – солидные тома переписки. Как правило, они используют любой повод для написания очередной жалобы: будь–то назначение нового высшего должностного лица, создание нового органа власти и т.п.
В Законе существует пункт 5 статьи 11, который позволяет прекратить переписку с гражданином по одному и тому же вопросу. С другой стороны, в поступающем потоке корреспонденции важно не пропустить письма тех авторов, в которых действительно приводятся конкретные факты коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, злоупотребления служебным положением должностными лицами, нарушения законов и прав граждан.
Наибольшее число разночтений в рассматриваемом законе вызвало понимание «обращения, поступившего по информационным системам общего пользования». Возникает вопрос, распространяются ли на такие обращения требования, отнесенные к письменным обращениям. Не считать ли такие обращения, если в них нет подписи или почтового адреса, анонимными?
Можно ли не отвечать на них и не регистрировать? Во–первых: в законе термина «анонимные обращения» нет. Закон предусматривает только одно основание, которое позволяет не давать ответ автору. Это в том случае, когда в обращении не указан почтовый адрес заявителя. Это же требование касается и обращений, поступивших по информационным системам без обратного адреса заявителя.
Следует также отметить, что зачастую в государственные органы, органы местного самоуправления порой поступают обращения с оскорбительными либо нецензурными выражениями, с угрозами должностному лицу. Закон не только позволяет оставить такие обращения без ответа, но и обращает внимание на необходимость сообщить автору о недопустимости «злоупотребления правом». Этот термин также впервые появился в нашем законодательстве. В законе предусмотрена ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц за нарушение Федерального закона №59. Возникает вопрос, о какой форме ответственности идет речь? Рассмотрение обращений граждан и принятие по ним решений осуществляют должностные лица (специалисты) госорганов и органов местного самоуправления. Именно на их уровне может иметь место нарушение положений закона – несвоевременное рассмотрение обращения, незаконный отказ в личном приеме, разглашение личных сведений об авторе и т.д.
Естественно, это повлечет, прежде всего, дисциплинарную ответственность. Формы такой ответственности установлены, например, законодательством о государственной гражданской службе – от постановки на вид до увольнения государственных служащих. Наиболее распространенной формой, как показывает практика работы органов государственной власти, стало депремирование сотрудников. А с учетом характера других более серьезных проступков могут приниматься и иные меры ответственности, вплоть до привлечения к уголовной ответственности, если будут выявлены факты преследования граждан за направление критических обращений.
Иными словами, уже есть обширный правовой арсенал, определяющий формы ответственности специалистов и должностных лиц за нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Обращения граждан – это основной и исключительно важный канал связи власти и населения, позволяющий совместно решать проблемные вопросы, способствовать эффективному развитию общества в целом.
Таким образом, закрепленное в ст. 33 Конституции Российской Федерации и отвечающее международно–правовым стандартам право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важным средством осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также инструментом взаимодействия личности и публичной власти.
Принятие Федерального закона от 02.05.2006 № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» явилось важным и значимым шагом для дальнейшего развития института обращения граждан в Российской Федерации.
ГЛАВА 2. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ОТДЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ ИЛИ ИХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ
2.1 Правовой статус
института Управления
Организацию деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации устанавливает Федеральный закон № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184–ФЗ).
Согласно ст. 17 Федерального закона № 184–ФЗ «структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».
Раскрывая вопрос рассмотрения обращений граждан в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следует отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации разработаны законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан, что не противоречит п. 2 статьи 3 Федерального закона № 59–ФЗ: «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом».
Приёмная Президента Российской Федерации основана для реализации полномочий Главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации и в целях предоставления гражданам Российской Федерации дополнительной возможности пользоваться своими правами и свободами, в том числе правом на обращение в государственные органы, а также для обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти в работе с обращениями граждан.
