Правовые основы регулирования миграционных процессов

Оглавление

Введение

Политическая деятельность на государственном уровне сталкивается с новыми вызовами, обусловленными процессами глобализации и усилением взаимодействия государств. Одним из таких вызовов является активизация миграционной активности субъектов трансформирующегося социума.

Факторами активизации миграционной активности являются политические конфликты на международном уровне; постколониальное перераспределение сфер политического и экономического влияния; значительное и неравномерное увеличение населения земли, что накладывает отпечаток на демографическую политику государств; особенности социально-экономической политики; повышение жизненных стандартов населения развитых стран на фоне нищеты в странах третьего мира. Эффективность миграционной политики государства находится в прямой зависимости с уровнем управляемости в стране, с состоянием политической стабильности.

Недостаточное внимание к миграционной политике на национальном уровне порождает проблемные ситуации в экономике и социальной сфере принимающего государства, слабая нерегулируемая адаптация иммигрантов к политической системе и господствующей политической культуре страны имеет как следствие политическую напряженность и даже систематические открытые конфликты. В то же время воспроизводство общества с его устоявшейся политической культурой, менталитетом не за счет внутренних ресурсов, а с учетом значительных миграционных потоков так же изначально несет в себе угрозу политической стабильности.

Между тем продуманная и отлаженная миграционная политика государства несет в себе и позитивный потенциал. В экономической политике миграционные потоки представляют собой значительный налоговый ресурс, источник рабочей силы по отношению к невостребованным местным населением вакансиям. Миграционная активность может отчасти использоваться в демографической политике государства, помогая исправить отклонения в динамике наполняемости социальной и экономической инфраструктуры.

1. Правовые основы регулирования миграционных процессов

Весь существующий в законодательстве Российской Федерации нормативный массив, так или иначе связанный с миграцией, можно классифицировать по различным критериям - по принадлежности к той или иной отрасли права, по субъекту (российские граждане, иностранные граждане или лица без гражданства), по иерархии, по времени издания, по тому, регулирует ли акт непосредственно миграционные   процессы   или   же   устанавливает   правомочия государственных органов, работающих в сфере миграции, и т.д.

Для удобства восприятия представляется целесообразным разбить всю данную совокупность нормативных правовых актов на группы, соответствующие иерархии нормативных актов, основу которых составляет Конституция Российской Федерации.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части. К первой относятся те из них, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй - нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению процессами, образующими явление миграции, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства.

Основой  существования  миграционных  процессов  являются признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию.

Конституция в части первой статьи 17 провозгласила, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина   согласно   общепризнанным   нормам международного права... . Согласно части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с частью второй статьи 17 и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человек и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Реализация людьми некоторых из этих прав и свобод непосредственно образует миграционные процессы. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами частей первой и второй статьи 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу - в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленном в пункте 3 статьи 17 Конституции - осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц . В соответствии с данным принципом часть третья статьи 55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Принятие федеральных законов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6), поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции. 

Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах Российской Федерации.

Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерации» (в ред. 31.12.2014) . Данный закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации - каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации, гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию, закладывая основы механизма, призванного обеспечивать право на свободу передвижения - порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев, - закон в то же время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности и как частные случаи - к законам о Государственной границе и о государственной тайне.

Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. Миграционный учет регулируется Федеральным законом от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (ред. 31.12.2014), содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных

Без сомнения, к законам, регулирующим въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в части защиты здоровья населения, следует отнести Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (ред. 31.12.2014) .

Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (22.12.2014). Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме данного закона, правовое регулирование в данной сфере осуществляется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ред. 22.12.2014), который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, при этом данный закон распространяет свое действие в равной степени на граждан Российской Федерации.

В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. 

Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. 31.12.2014), в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства  иностранцами  за  рубежом  разрешено  только  в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.

Рассматривая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (25.11.2013), который в соответствии с п. 3 ст. 1, признает указанную категорию лиц вынужденными переселенцами, устанавливая экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.

В целях защиты конституционного права граждан на свободу передвижения принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (31.12.2014). Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то же время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых, покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. 

Помимо перечисленных федеральных законов и законов Российской Федерации, а также целого ряда других законов, непосредственно или опосредованно воздействующих на правоотношения в сфере миграционных процессов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, затрагивающих прямо или косвенно отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др. 

Наряду с федеральными законами и законами Российской Федерации, регламентирующими   деятельность государства в сфере миграции, необходимо отметить двухсторонние и многосторонние международные соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и управления Российской Федерации и Правительствами зарубежных стран, в области борьбы с незаконной миграцией и преступностью. Международные договоры и соглашения по вопросам миграции наиболее предметно регулируют миграционные процессы между Россией и другими государствами,  поскольку выражают согласованные подходы  к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства.

Нормативными правовыми актами, регулирующими в Российской Федерации отношения в области миграции на более детализированном уровне, по сравнению с законами Российской Федерации, являются акты органов исполнительной власти. К нормативным актам данной группы относятся свыше 90 действующих Указов Президента Российской Федерации, Постановлений   и Распоряжений Правительства России, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также изданных во исполнение указанных актов ведомственных нормативных актов министерств и ведомств.

При рассмотрении данного нормативного блока, регулирующего правовые отношения в сфере миграции, необходимо отметить, что в целом для системы правового регулирования миграции в Российской Федерации характерно наличие в большей  степени  подзаконных  актов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, нежели миграцию российских граждан.

К числу правовых актов, регулирующих общественные отношения в области миграции с участием только российских граждан, следует отнести Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года № 1216 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций», действует также широкий круг постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам документального оформления правового статуса гражданина Российской Федерации и т.д.

Примечательны некоторые нормативные правовые акты, связанные с правовым положением иностранных граждан в Российской Федерации, действующие в области здравоохранения, трудовых отношений и таможенного дела, в частности, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1017 (ред. 04.09.2012).

    Особое место в иерархии миграционного законодательства занимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Наличие подобного рода законодательных актов характерно не для всех регионов России. Наиболее развитым представляется миграционное законодательство приграничных субъектов Российской Федерации, а также столичного региона. Нормативно-правовая база регионов в сфере миграции по своему составу не однородна, однако из всего массива законодательства, можно выделить два основных блока. К первому относятся правовые акты,  регулирующие трудовую миграцию иностранных граждан. Второй блок составляют нормативные правовые акты, определяющие порядок регистрации временно пребывающих на территории субъектов.  
Субъекты государственного регулирования миграционных процессов.

1. Мигранты как субъекты государственного регулирования миграционных процессов.

Важным методологическим условием для эффективного анализа, как миграционных правоотношений, так и их государственно-правового регулирования является правильное юридическое определение категорий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция», что должно способствовать не только выявлению правового содержания миграционных процессов, но и исследованию субъектов и объектов их государственно-правового регулирования.

На основе анализа миграционного законодательства под миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории.

Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляющих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения.

 Прежде всего, к категории субъектов миграционных отношений следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны и наделенных определенным кругом субъективных прав и юридических обязанностей. Правовой статус данных групп мигрантов, как правило, достаточно детально регламентирован действующим в государстве законодательством. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранный гражданин -это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона в Российской Федерации является паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

В широком смысле слова понятие «иностранный гражданин» может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином страны своего пребывания (ст. I Декларации прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г.).

Лицо без гражданства (апатрид) - лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству иного государства (ст. 2 Закона). Согласно ч. 2 ст. 10 Закона документами, удостоверяющими личность лица без гражданства, в Российской Федерации являются документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства: разрешение на временное проживание, вид на жительство, иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Иностранцев и апатридов, находящихся на территории России, можно подразделить на три категории: 1) временно прибывающие в Российскую Федерацию - лица, прибывшие в Россию на основании визы или в безвизовом порядке, получившие миграционную карту и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; 2) временно проживающие в Российской Федерации - лица, получившие в установленном порядке разрешение на временное проживание; 3) постоянно проживающие в Российской Федерации лица, получившие в установленном порядке вид на жительство в Российской Федерации.

Названные группы мигрантов включают в себя иные, более узкие категории перемещенных лиц, имеющие свой особенный правовой статус. Таким статусом в Российской Федерации наделены, в частности, беженцы. Статья 1 Федерального закона от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 02.07.2013) "О беженцах"  определяет беженца – как лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;

При широкой смысловой трактовке понятия «миграция», включающей в себя как внешние, так и внутренние территориальные перемещения, в качестве субъектов миграционных правоотношений могут выступать и российские граждане, меняющие место пребывания и жительства по тем или иным причинам, сохраняя при этом свою юридическую связь с регионом, из которого они выбыли. Кроме того, особую группу субъектов миграционных отношений образуют российские граждане, имеющие статус вынужденных переселенцев или репатриантов.

В статье 1 Закона РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. От 25.11.2013) «О вынужденных переселенцах» закреплено понятие «вынужденного переселенца» - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляющих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.

2.2. Государство как субъект регулирования миграционных процессов

Юридическими контрагентами переселенцев в конструкции миграционно-правового отношения выступает государство (регион государства), в которое данное лицо прибыло.

Регулированием миграционных процессов в Российской Федерации занимаются все три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная. Определяющую роль при этом играет законодательная власть: в целом российскую миграционную политику определяет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, путем издания законов, регулирующих вопросы миграции населения. Правительство Российской Федерации определяет основные направления реализации установленной миграционной политики. Рядом полномочий в решении вопросов миграции и назначении и руководстве правительственными органами, непосредственно осуществляющими миграционную политику, обладает Президент Российской Федерации. Судебные органы призваны толковать законы, способствуя их выполнению, а также решать споры по миграционным делам.

Органы исполнительной власти в пределах, установленных законом, и на основании принимаемых ими нормативных актов осуществляют миграционную политику. Основные федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции: Федеральная миграционная служба, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство здравоохранения, Министерство труда и социальной защиты, Министерство экономического развития, Федеральная служба безопасности, Федеральная налоговая служба России. Полномочия данных органов ориентируют их деятельность на урегулирование общественных отношений в сфере государственного управления миграционными процессами.

В настоящее время межведомственное взаимодействие между данными органами исполнительной власти осуществляется по следующим направлениям:

Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.04.05 г. № 186 Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала);

б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах.

Основная работа при этом ложится на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационноаналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности ФСБ России, управление пограничного Пограничной службы ФСБ России. На региональном уровне - на территориальные органы ФМС России, на информационные центры органов внутренних дел, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации.

В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах. Федеральная миграционная служба представляет в банк данных информацию о миграционном учете иностранных граждан.

Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. В соответствии с перечнем федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199, принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздравсоцразвития России (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638), Росфинмониторинг (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638), СВР России, Минюст России, МИД России, ФМС России (введен Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008 № 220), ФСКН России (введен Постановлением Правительства РФ от 12.11.2008 № 849)

В процессе обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства задействована определенная строго установленная законодательством Российской Федерации система органов государственного управления и должностных лиц, уполномоченных принимать решения в сфере миграционной политики. Данные органы реализуют предоставленные им права в данной области правового регулирования путем взаимодействия и координации своих действий.