Правовые основы управления муниципальной службой

Содержание

Введение 3

1. Теоретические аспекты формирования кадрового обеспечения органов местного самоуправления в РФ 5

1.1. Правовые основы управления муниципальной службой 5

1.2. Понятие и структура кадрового обеспечения органов местного самоуправления 11

2. Технология кадрового обеспечения органов местного самоуправления 15

2.1. Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих 15

2.2. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих 17

2.3. Формирование кадрового резерва и работа с ним 21

3. Государственная политика в сфере кадрового обеспечения местного самоуправления 28

Заключение 35

Список литературы 36

Введение

Актуальность  темы исследования связана со значительным повышением роли кадрового потенциала в развитии муниципального образования. Решение задачи экономического развития регионов России возможно лишь при условии интенсификации экономических процессов, что всецело зависит от формирования кадрового потенциала, полноценного кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. При этом центр тяжести кадровых проблем перемещается на муниципальный уровень, что связано с двумя взаимоусиливающимися обстоятельствами.

С одной стороны, процессы демократизации общественной жизни и экономической децентрализации  повышают роль и значение органов местного самоуправления и актуализируют вопросы кадрового обеспечения деятельности экономических структур. С другой стороны, муниципальная служба слабо обеспечена квалифицированными кадрами, муниципальные структуры оказываются не готовыми к выполнению функций регулирования социально-экономического развития на местном уровне.

Кадровые  проблемы в ближайшей перспективе  станут наиболее актуальными в деле решения стоящих перед страной  задач, и уже сегодня в этой сфере накопилось немало проблем. Профессиональное обучение рыночно-ориентированных кадров ведётся преимущественно по учебным программам, заимствованным из образовательной практики западных стран, слабо учитывающих российские реалии. Остаются не разработанными качественные образовательные стандарты по подготовке муниципальных служащих.

Кадровые  технологии, сложны и многогранны, поэтому  и разработка организационных процедур, направленных на оптимизацию принимаемых  кадровых решений, являет собой сложную  как в теоретическом, так и  в практическом аспекте задачу. Разработка, обогащение и совершенствование  теории и практики современных государственных  кадровых обеспечений требует осмысления всех их элементов, они должна соответствовать  общественным потребностям и уровню современных знаний. Особенную актуальность приобретает эта задача в свете происходящего реформирования государственной службы во всех уровнях Российской Федерации.

Цель  исследования – проанализировать систему кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

В соответствии с целью исследования в работе ставятся и решаются следующие задачи:

1. Рассмотреть правовое регулирования управления муниципальной службы;
2. Определить содержание и структуру кадрового обеспечения органов местного самоуправления.
3. Рассмотреть технологию кадрового обеспечения органов местного самоуправления.
4. Проанализировать государственную политику в сфере кадрового обеспечения органов местного самоуправления в России в современных условиях.

Объектом исследования являются система муниципального управления.

Предметом диссертационного исследования являются социально-экономические и управленческие процессы, оказывающие влияние на состояние и динамику развития кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

Теоретическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты в сфере муниципального управления, труды отечественных ученых в сфере муниципального права, муниципального кадрового менеджмента, публикации специализированных журналов, электронные ресурс сети Интернет по исследуемой теме.

Структура работы состоит из введения, трех разделов, заключения и списка литературы.

1. Теоретические аспекты формирования кадрового обеспечения органов местного самоуправления в РФ

1.1. Правовые основы управления муниципальной службой

Важная роль муниципальной службы как института  местного самоуправления определила и  внимание законодателя к регулированию  вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных  служащих во многом определялось законодательством  о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного  института произошел после принятия Конституции РФ 1993 года, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти.

1 июня 2007 года  утратил силу Федеральный закон  от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об  основах муниципальной службы  в Российской Федерации» в  связи с вступлением в действие  Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 25-ФЗ) [3]. Завершение переходного периода реформы местного самоуправления совпало с изменениями в правовом регулировании и муниципальной службы.

Принятие  Федерального закона № 131-ФЗ обусловило рост рядов муниципальных служащих.Новое  пополнение пришло в органы местного самоуправления прежде всего городских  и сельских поселений – поселенческого уровня организации местного самоуправления. Вместе с тем, во Вступительном слове  на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2008 года Президент России Д.А. Медведев, говоря о кадровом голоде в административных структурах, отметил, что особенно это  касается муниципального уровня. Данный уровень воспринимается как самый  непрестижный. И хотя здесь сейчас уже работают 320 тыс. муниципальных  служащих, требуется ещё практически  половина от этого числа [24].

Другая же сторона этой проблемы – качество управленцев. «Отсутствие профессионального  и личностного роста людей  просто сказывается и на судьбе того дела, которое им поручено. Отсюда и  некомпетентность, и колоссальные убытки, которые мы несём в связи с  этим, и высокие, я бы даже сказал, огромные коррупционные риски» –  заметил Президент РФ [24].

Рассматривая  вопросы организации муниципальной  службы и ее управления, важно учитывать, что правовой статус муниципальных  служащих отличается от статуса других лиц, которые осуществляют свою деятельность в системе местного самоуправления – депутатов, членов выборных органов  местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления, а также  лиц, которые, как указывает Федеральный  закон № 25-ФЗ, исполняют обязанности  по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных  комиссий муниципальных образований. Такие лица не замещают должности  муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Не являются также муниципальными служащими  депутаты, члены выборных органов  местного самоуправления, выборные должностные  лица местного самоуправления, члены  избирательных комиссий муниципальных  образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ регулирование их правового  статуса осуществляется иными нормативными правовыми актами [16].

Необходимо  также обратить внимание на то, что  в особом порядке регулируется также  правовой статус глав местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), которые назначены на должность по контракту, заключенному по результатам конкурсного отбора. Учитывая, что они являются муниципальными служащими, их правовой статус и служебная деятельность регулируется Федеральным законом № 25-ФЗ. Но в связи с тем, что такие муниципальные служащие выполняют важные управленческие функции, осуществляя руководство местной администрацией, к ним имеют прямое отношение все те нормы Федерального закона № 131-ФЗ и иных муниципальных актов, которые регулируют организацию и деятельность местной администрации, определяют ее взаимоотношения с другими органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Кроме того, в тех случаях, когда речь идет о главах местных администраций  муниципальных районов и городских округов, которые реализуют переданные государственные полномочия, отдельные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, могут регулироваться также нормативными правовыми актами федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти. Вопросы их юридической ответственности как должностных лиц регулируются наряду с трудовым также административным, гражданским и уголовным законодательством.

Такое разграничение  круга лиц, осуществляющих свою деятельность в системе местного самоуправления имеет важное значение для правомерного установления норм права и правовых актов, которые имеют отношение  к регулированию прав и обязанностей конкретного лица. Федеральный закон  № 25-ФЗ обращен к муниципальным  служащим, которые осуществляют свою деятельность на должностях муниципальной  службы. Он устанавливает их права  и обязанности, ограничения и  запреты, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение  и прекращение. Им устанавливаются  особенности для отдельных должностей муниципальной службы. В частности, Федеральный закон № 25 предусматривает, что должности муниципальной  службы, учреждаемые для непосредственного  обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную  должность, замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового  договора на срок полномочий указанного лица [19, с. 67].

Федеральным законом № 25-ФЗ предусмотрено, что  на муниципальных служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными данным законом.

Законодательство  определяет муниципальную службу как  профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной  службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Основные принципы муниципальной службы сформулированы в ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ и  включают:

1) приоритет  прав и свобод человека и  гражданина;

2) равный  доступ граждан, владеющих государственным  языком Российской Федерации,  к муниципальной службе и равные  условия ее прохождения независимо  от пола, расы, национальности, происхождения,  имущественного и должностного  положения, места жительства, отношения  к религии, убеждений, принадлежности  к общественным объединениям, а  также от других обстоятельств,  не связанных с профессиональными  и деловыми качествами муниципального  служащего; 

3) профессионализм  и компетентность муниципальных  служащих;

4) стабильность  муниципальной службы;

5) доступность  информации о деятельности муниципальных  служащих;

6) взаимодействие  с общественными объединениями  и гражданами;

7) единство  основных требований к муниципальной  службе, а также учет исторических  и иных местных традиций при  прохождении муниципальной службы;

8) правовая  и социальная защищенность муниципальных  служащих;

9) ответственность  муниципальных служащих за неисполнение  или ненадлежащее исполнение  своих должностных обязанностей;

10) внепартийность  муниципальной службы [3].

Должности муниципальной  службы – это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной  комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной  комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных  образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных  традиций. В реестре должностей муниципальной  службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной  службы, учреждаемые для непосредственного  обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную  должность. Такие должности муниципальной  службы замещаются муниципальными служащими  путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица [15, с. 54].

Должности муниципальной  службы подразделяются на пять основных групп – высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности  муниципальной службы. Соотношение  должностей муниципальной службы и  должностей государственной гражданской  службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом  субъекта РФ.

Основные  квалификационные требования для замещения  должностей муниципальной службы –  это требования к:

а) уровню профессионального  образования;

б) стажу  муниципальной службы (государственной  службы) или стажу работы по специальности;

в) профессиональным знаниям и навыкам , необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные  требования к уровню профессионального  образования, стажу муниципальной  службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных  обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых  квалификационных требований для замещения  должностей муниципальной службы, которые  определяются законом субъекта РФ в  соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы  местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении  должности главы местной администрации  муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность  главы местной администрации. При  составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные  реестром должностей муниципальной  службы в субъекте Российской Федерации.

Правовой  статус (от лат. status – состояние, положение) муниципального служащего – это  установленная законодательством  совокупность прав и обязанностей муниципального служащего, а также ограничений  и запретов, установленных на муниципальной  службе. Такой статус устанавливается  Федеральным законом № 25-ФЗ, а  также другими федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Основные права  муниципального служащего, его основные обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, регулируются ст.ст. 11-14 Федерального закона № 25-ФЗ [7, с. 165].

Федеральный закон № 25-ФЗ весьма подробно регулирует также порядок поступления на муниципальную службу, ее прекращения, оплаты труда и поощрения муниципального служащего, а также федеральные гарантии на муниципальной службе.

Законами  субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Дополнительные гарантии на муниципальной службе, устанавливаемые  решениями субъектом РФ и органов  местного самоуправления, как правило, связаны с материальным обеспечением муниципальных служащих, их поощрением за добросовестную и многолетнюю  службу.

1.2. Понятие и структура кадрового обеспечения органов местного самоуправления

Основные  вопросы кадровой работы и управления муниципальной службы регулируются наряду с Федеральным законом № 25-ФЗ и Трудовым кодексом РФ также законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Причем, последние имеют как нормативный, так и индивидуальный характер

Управление муниципальным образованием обязательно включает оценку состояния  кадрового потенциала, определение  проблемных зон и разработку стратегии  его развития. На первоначальном этапе  построения стратегии развития проводится выполнение целого ряда подготовительных работ прогнозно-аналитического характера, преследующих цель диагностирования основного  стратегического выбора муниципального образования, обоснования перспективных приоритетных направлений развития, которые должны реализовываться органами управления в перспективе [8, с. 31].

Кадровая  политика может пониматься двояким  образом.

Первое понимание  предполагает, что кадровая политика - это система правил и норм (которые должны быть осознаны и сформулированы), приводящая человеческий ресурс в соответствие со стратегией организации (отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами - отбор, составление штатного расписания, аттестация, обучение, продвижение - заранее планируются и согласовываются с общим пониманием целей и задач организации).

Второе понимание  предполагает, что кадровая политика - это набор конкретных способов деятельности, пожеланий и ограничений (зачастую неосознанных) во взаимоотношениях между людьми в организации, которые могут использоваться в качестве аргумента при решении конкретного кадрового вопроса [5, с. 75].

Реализация  основных направлений кадровой политики муниципального образования предполагает решение специальных задач, связанных  с основными социально-экономическими проблемами муниципального образования, выстраиванием системы взаимодействия населения, органов власти, предприятий  района, образовательных учреждений.

Система кадрового  обеспечения в муниципальном  образовании включает в себя:

1) формирование  кадрового состава для замещения  должностей муниципальной службы, включающая:

а) подбор кадров – комплекс мероприятий, предпринимаемых  в целях привлечения работников, обладающих необходимыми знаниями и  навыками;

б) ротацию  кадров – последовательную смену  профессиональных обязанностей, поочередное  пребывание в той или иной должности  с целью освоения работником смежных  профессий, различных функций, специфики  и технологии принятия решений, в  том числе управленческих;

в) расстановку  кадров – распределение и перераспределение  кадров в организационной структуре  в целях наиболее полного использования  потенциала каждого сотрудника, его  дальнейшего развития, улучшения  морально-психологического климата  в коллективе, а также иные кадровые технологии;

6) ведение  реестра муниципальных служащих  в муниципальном образовании; 

8) проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;

9) проведение  аттестации муниципальных служащих. Для проведения аттестации привлекаются  эксперты (от лат. expertus – опытный) – специалисты, производящие экспертизу, т.е. рассмотрение, исследование вопросов, решение которых требует специальных знаний в определенных сферах;

10) организацию  работы с кадровым резервом и его эффективное использование [21, с. 43].

В основе системы  кадрового обеспечения лежит  процесс планирования потребности  организации в персонале, который  обуславливается, прежде всего, стратегией ее развития.

Схематично  систему кадрового обеспечения  можно представить следующим  образом. (см. рис. 1.1)

Рис.  1.  Структура системы кадрового обеспечения организации.

В постановке задач, определении приоритетов, в  выборе механизмов управления обеспечением государственной и муниципальной  службы кадрами важен учет ряда факторов [23, с.2]:

1. кадровое обеспечение государственного и муниципального управления осуществляется в рамках и на основе государственной кадровой политики, реализации ее целей, приоритетов, принципов;
2. кадровое обеспечение государственного и муниципального управления осуществляется в рамках единого правового поля.

Кадровое  обеспечение в государственном  и муниципальном управлении –  это деятельность, направленная на комплектование профессионально подготовленными  работниками всех органов власти, способными на уровне современных требований эффективно осуществлять в рамках закона и должностных полномочий задачи и функции государственных и  муниципальных органов, предполагающая применение различных, большей частью закрепленных в нормативно-правовых актах механизмов и технологий формирования и использования кадров.

Успех реализации этой задачи в значительной мере зависит  от правильного выбора механизмов и  технологий ее решения. Механизм кадрового  обеспечения – это система  принципов, форм и методов формирования и использования кадров. Кадровые технологии – совокупность методов, приемов, организационных процедур оптимизации кадровой работы.

Приоритетами  современного кадрового обеспечения  должны стать отказ от старых, чрезмерно  централизованных кадровых технологий, авторитарного стиля работы с  кадрами, утверждение демократических  технологий (применение конкурсов при  приеме на службу, квалификационных экзаменов, аттестации, испытательного срока, открытости и объективности в формировании резерва кадров, выдвижении на новую  должность и т.д.). Они – эффективное  средство гарантирования продвижения  чиновников по службе с учетом способностей и эффективности практической деятельности.

2. Технология кадрового обеспечения органов местного самоуправления

2.1. Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих

Подбор муниципальных  служащих заключается в установлении пригодности работников (оценке) и  отборе наиболее подготовленных для  выполнения обязанностей по определенной должности муниципальной службы.

Расстановка муниципальных служащих предполагает обоснованное и экономически целесообразное распределение работников по структурным  подразделениям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом работы, деловыми и личностными  качествами.

При подборе  кадров муниципальной службы может  быть предусмотрен конкурс на замещение  соответствующих должностей. При  этом наряду с оценкой уровня и  профиля образования претендента, квалификации, стажа, направлений предыдущей деятельности и других формальных показателей, важной становится оценка его личностных качеств и совместимости с  окружением. Главная задача — оценить  относительно устойчивые признаки личности будущего муниципального служащего, его  потенциал. Порядок поступления  на муниципальную службу, ее прохождение  и прекращение определены Федеральным законом от 02.03.07 №25 – ФЗ «О муниципальной службе в РФ» [12, с. 89].

Почти во всех странах условием приема на муниципальную  службу служит наличие у претендента  определенных профессиональных данных, а также соответствующего документа  об образовании. В ряде стран, чтобы  занять определенные должности муниципальной  службы, наличие профессиональной подготовки не требуется. Но прежде чем приступить к работе или продвинуться по службе, такие работники должны пройти интенсивный  курс обучения и сдать профессиональный экзамен. В большинстве стран  прием на муниципальную службу осуществляется с использованием двух подходов:

1. Наем сравнительно молодых людей из школ и университетов предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как и орган власти, и сами кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость в этой сфере. Продвижение по службе опирается на такие свойства, как благонадежность, стаж работы и высокие моральные качества.
2. Привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в корпоративном секторе, или так называемый сторонний наем, используется в том случае, когда в муниципальном секторе не хватает кадров определенных профессий [9, с. 114].

При отборе муниципальных служащих с ними проводится собеседование, цель которого дополнить  данные письменных источников.

Методы оценки муниципальных служащих зависят, прежде всего, от характера и специфики  их работы. Оценку работников, осуществляющих относительно несложную работу, провести проще, чем оценку руководителей. Для  выявления у кандидата качеств, необходимых для замещения вакантной  должности муниципальной службы, может быть проведено анкетирование (претендентам на должность предлагается письменно ответить на вопросы анкеты). При этом состав и формулировки вопросов анкеты должны базироваться на перечне  основных качеств, требуемых от служащего  на конкретной должности. Такой перечень может быть составлен методом  экспертного опроса специалистов. К  разработке анкет могут привлекаться специалисты по социологии, психологии и организации труда.

Для оценки претендентов на муниципальную службу иногда полезно использовать тестирование. Оно заключается в решении  претендентом заранее подготовленных задач (тестов) по какой-либо проблеме из соответствующей сферы муниципальной  деятельности и установлении на этой основе количественных показателей, определяющих уровень кандидата.

Поскольку найти  идеального работника практически  невозможно, обычно приходится идти на компромиссы. Учитывается, что подбор кадров — это не только подбор конкретного  работника на определенную должность, но и формирование всего коллектива работников. Поэтому подход с позиций  коллектива позволяет качествами одного работника возместить нехватку аналогичных качеств у другого. В итоге становится реальным из не вполне идеальных отдельных работников сформировать эффективно работающий коллектив.

2.2. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих

Чтобы обеспечить высокий профессионализм  как государственных гражданских, так и муниципальных служащих необходимо создавать системы их непрерывной подготовки, переподготовки и повышения квалификации (рис.2).

Рис.2. Принципиальная схема разработка и реализации муниципальной политики  

Виды, мотивы, принципы системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных  служащих представлены на рис. 3.

Первичная подготовка муниципальных служащих осуществляется в высших учебных заведениях в соответствии с государственными образовательными стандартами.

Под профессиональной переподготовкой понимается обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется по программам в объеме свыше 500 ч, длится от трех до шести месяцев с отрывом от работы и от шести месяцев до года без отрыва от работы, заканчиваясь защитой дипломной работы [17, с. 29].

Под повышением квалификации понимается обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации может включать краткосрочное тематическое обучение по профилю профессиональной деятельности (72-100 ч.) с защитой реферата или обучение для углубленного изучения проблем по профилю профессиональной деятельности (свыше 160 ч.) с защитой выпускной работы. Срок обучения с отрывом от работы составляет от двух до шести недель и без отрыва от работы — от шести недель до шести месяцев. Обучение осуществляется по мере необходимости, но не реже раза в пять лет в течение всей трудовой деятельности муниципального служащего.