Правовые проблемы перевода земель из одной категории в другую

Государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

МОСКОВСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ГЕОДЕЗИИ  И КАРТОГРАФИИ (МИИГАиК)

Курсовая работа

по земельному праву

на тему:

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ  В ДРУГУЮ

Выполнила

студентка 4 курса 

юридического отделения

гуманитарного факультета

Гончаренко .Е.В,

Научный руководитель:

К.ю.н., доцент

Петропавловская Ю.С.

Москва

2011

Содержание.

Введение.

В актуальности выбранной темы данной курсовой работы нет сомнений, так как земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому вопросы, связанные с правомерным использованием и охраной земель, являются одними из наиболее актуальных.

Сегодня проблемы перевода земель из одной категории в другую занимают умы многих юристов, так как порядок определения правового режима использования земель, указанный в законодательстве представляет собой сложную процедуру, справиться с которой под силу только опытному юристу, способному разобраться во всех тонкостях и спорных моментах.

Цель данной курсовой работы –  выявить и найти теоретические  пути решения правовых проблем перевода земель из одной категории в другую.

При написании курсовой работы использованы нормативно-правовые акты, монографии и учебные пособия, опубликованные в различные годы, а также судебная практика.

1. Понятие категории  земель.

Для разных земель характерны свои типы земельных отношений. Так, отношения, складывающиеся по поводу сельскохозяйственных земель, во многом отличаются от таковых, которые существуют в городах. Поэтому правовое регулирование земельных отношений зависит от того, на какие земли оно распространяется. Земли, обладающие характерными экономическими и экологическими признаками, принято объединять в особые группы – категории.¹

Категория земель – это  совокупность однородных по своему целевому или функциональному значению земельных  участков, выделенных в качестве особой группы земель в зависимости от их природного, социального и экономического значения.²

В основе выделения почти  всех категорий земель лежит их целевое  назначение (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Определение целей, для которых могут использоваться земли, является объективно необходимым, с тем, чтобы правильно организовать процесс их использования. Что касается земель населенных пунктов, то они выделяются в качестве самостоятельной категории земель в зависимости от их функционального, а не целевого назначения, поскольку в их составе есть земли, используемые в разных целях. Закрепляя принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, земельное законодательство связывает его с учетом трех основных факторов: природных, социальных и экономических.

Статья 7 ЗК РФ выделяет семь категорий земель:

• Земли сельскохозяйственного назначения;
• Земли населенных пунктов;
• Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
• Земли особо охраняемых территорий и объектов;
• Земли лесного фонда;
• Земли водного фонда;
• Земли запаса.

Не существует какой-либо иерархической подчиненности одних  категорий земель по отношению к  другим. Действует принцип приоритета сохранения особо ценных земель и  земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного  назначения, земель лесного фонда, занятых  лесами первой группы, земель особо  охраняемых природных территорий и  объектов, земель, занятых объектами  природного наследия, других особо  ценных земель и земель особо охраняемы  территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном  федеральными законами.

2. Перевод земель  из одной категории в другую.

2.1.Правовое регулирование

Перевод земель из одной  категории в другую представляет собой процедуру, результатом осуществления  которой является изменение целевого назначения земельного участка вследствие изменения его принадлежности к  соответствующей категории земель.

В силу прямого указания в Земельном кодексе (п. 1 ст.8) процедура изменения категории земель и земельных участков может регламентироваться только федеральным законодательством.

Указанное подтверждается судебной практикой, например, решением Калининградского областного суда от 10 мая 2007 г. № 3-77/07 признаны недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда нормы Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 г. № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области», предоставляющие правительству Калининградской области устанавливать порядок рассмотрения ходатайств о переводе.

Как указал суд, порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель и земельных  участков в состав таких земель из одной категории в другую регламентирован  ст.3 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ.

При этом указание на необходимость  дополнительного правового регулирования  субъектом Российской Федерации  установленного федеральным законодательством  порядка рассмотрения ходатайства  о переводе земель из одной категории  в другую в федеральном законодательстве отсутствует.³

В настоящее время перевод  земель и земельных участков из одной  категории в другую регулируется порядком восемнадцатью федеральными нормативными правовыми актами. Особое место среди них занимает Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон о переводе).

Закон о переводе устанавливает  общий порядок перевода земель и  земельных участков из одной категории  в другую и особенности перевода земель отдельных категорий.

2.2. Общий порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

Общий порядок устанавливается  Главой 1 Закона о переводе.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также — ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Заинтересованными лицами могут выступать юридические лица (предприятия, учреждения, организации), граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и, кроме того, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока. Существенным условием для подачи ходатайства о переводе земель или земельных участков из состава одной категории в другую является обладание землей на определенном праве:

• Праве собственности: собственники земельных участков — лица, владеющие, пользующиеся и распоряжающиеся земельными участками на праве собственности (частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности);
• Праве постоянного (бессрочного) пользования: землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
• Праве пожизненного наследуемого владения: землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
• На иных правах — аренды и сервитута: арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
• Обладатели сервитутов — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут) (см. п.3 ст.5 ЗК РФ).

Содержание ходатайства определяется:

1) органами государственной  власти субъектов Российской  Федерации в отношении земель  сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся  в собственности Российской Федерации;

2) уполномоченным Правительством  Российской Федерации федеральным  органом исполнительной власти  в отношении иных земель.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются: кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок.

Для принятия решения о  переводе земельных участков из состава  земель одной категории в другую также необходимы следующие документы:

• Выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить, или кадастровый паспорт такого земельного участка;
• Копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
• Выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
• Заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
• Согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Копии документов и согласие направляются заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Остальные же документы запрашиваются исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в органах и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если заинтересованное лицо не представило указанные документы самостоятельно.

Исполнительные органы государственной  власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных  участков из состава земель одной  категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных  участков из состава земель одной  категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи  с установлением или изменением черты населенного пункта.

В рассмотрении ходатайства  может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо, либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не ответствует требованиям земельного законодательства. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом  государственной власти или органом  местного самоуправления принимается  акт о переводе земель или земельных  участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе в следующие сроки:

1) в течение трех месяцев  со дня поступления ходатайства,  если иное не установлено нормативными  правовыми актами Российской  Федерации, - Правительством Российской  Федерации;

2) в течение двух месяцев  со дня поступления ходатайства  - исполнительным органом государственной  власти субъекта Российской Федерации  или органом местного самоуправления.

Акт о переводе земель или  земельных участков должен содержать  следующие сведения:

• основания изменения категории земель;
• границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;
• категория земель, перевод из которой осуществляется;
• категория земель, перевод в которую осуществляется.

Акт о переводе земель или  земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных  участков направляется заинтересованному  лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта. Такой акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд.

В удовлетворении ходатайства  о переводе может быть отказано в  случаях, если федеральными законами установлены  ограничения перевода земель или  земельных участков в составе  таких земель из одной категории  в другую, либо запрет на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В соответствии со ст.5 Закона о переводе перевод земель или  земельных участков в составе  таких земель из одной категории  в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

Необходимо отметить, что  ч.4 ст.9 Градостроительного кодекса РФ не допускает принятия органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.⁴

3. Проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения.

Правовые проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения появляются, если мы рассматриваем  особенности перевода земель сельскохозяйственного  назначения.

Современное законодательство и подзаконные акты содержат многочисленные декларативные положения о важной роли земель сельскохозяйственного  назначения и необходимости сохранения и увеличения их общей площади.

Так, в п. 50 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009г. №537) указывается на обеспечение продовольственной безопасности посредством «предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий».

Вместе с тем из содержания ст.7 Закона о переводе следует, что  законодатель рассматривает земли  сельскохозяйственного назначения как возможный резерв для расширения всех иных категорий земель.

Как указывает Мазуров А.В., «вопреки первому и главному принципу земельного законодательства, согласно которому “регулирование отношений по использованиию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве” (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), Закон о переводе (ст.7) устанавливает самый широкий (по сравнению с другими категориями земель) перечень оснований перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий, безосновательно названных в нем “особенностями в исключительных случаях”».⁵

По сведениям Счетной  палаты, с 2003 по 2005 г. Правительством Московской области было принято 280 решений  о переводе из земель сельскохозяйственного назначения в отношении земельных участков общей площадью 5878,9 га, в том числе: в 2003 г. – 93 решения (1810,9 га), в 2004 г. – 62 решения (990,6 га), в 2005 г. – 58 решений (1297,9675 га), в 2006 г. (по октябрь включительно) – 67 решений в отношении земельных участков площадью 1779,6 га.

В свою очередь, администрацией Тверской области было принято 24 распоряжения о переводе земельных участков общей  площадью 581 га из категории «земли сельскохозяйственного назначения».

Из девяти оснований перевода земель сельскохозяйственного назначения пять являются «безусловными», т.е. осуществляются независимо тот плодородия и других качественных характеристик земель этой категории.⁶

1.Консервация  земель

Согласно п.6 ст.13, 14 ЗК РФ консервация земель осуществляется для предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий и подразумевает ограничение или полный запрет (с переводом в земли запаса) их хозяйственного использования.

Консервация осуществляется, как правило, в случаях невозможности  в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими  и радиоактивными веществами свыше  допустимой концентрации, а также  карантинными вредителями и болезнями  растений.

Из-за затратности мероприятий  по улучшению почв консервация земель не получила широкого распространения  в практике, и, соответственно, такое  основание перевода, как консервация  принимается редко.

2. с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.

По замыслу Закона о  переводе отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо  ценного назначения – это юридическое  признание выполнения ими важных общественно полезных функций для  целей исключения или ограничения  на их территории хозяйственной деятельности.

3. с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Согласно ст.84 ЗК РФ установлением  или изменением границ населенных пунктов являются:

1) утверждение или изменение  генерального плана городского  округа, поселения, отображающего  границы населенных пунктов, расположенных  в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение  схемы территориального планирования  муниципального района, отображающей  границы сельских населенных  пунктов, расположенных за пределами  границ поселений (на межселенных  территориях).

4. с размещением промышленных объектов.

Может быть реализовано при  наличии двух условий:

1.) Планируемое размещение будет осуществляться на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами. Механизм учета кадастровой стоимости при переводе участка в другую категорию законодательно не закреплен.

Согласно п. 4 ст. 2 Закона о переводе к ходатайству о  переводе прилагается кадастровая  выписка о земельном участке, однако кадастровая стоимость, указанная  в ней в соответствии с п. 5 ст. 65 ЗК РФ, рассчитана для целей налогообложения (учитывает не только продуктивность, но и иные факторы, влияющие на рыночную стоимость участка).

Письмом Роснедвижимости  от 25 сентября 2007 г. № ВК/2968 «Об определении  кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного  назначения для целей перевода в  другие категории» для целей перевода рекомендуется заказывать отчет  о результатах определения кадастровой  стоимости согласно п. 9 Методических рекомендаций по государственной кадастровой  оценке земель сельскохозяйственного  назначения (утв. Приказом Минэкономразвития  России от 4 июля 2005 г. № 145).⁷

Однако правовые основания  для таких требований к инициатору перевода земельного участка в другую категорию отсутствуют, в связи с чем в некоторых субъектах РФ механизм защиты особо ценных сельскохозяйственных угодий не реализуется.

Согласно нормам действующего Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 2211-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» территориальные  органы Росреестра также не обязаны  предоставлять информацию о плодородии участка заявителям и сравнивать ее со среднерайонными показателями.

Данная позиция нашла  свое отражение в судебной практике, например, Федерального арбитражного суда Поволжского округа в постановлении от 3 февраля 2010 г. по делу № А65-12971/2009 признал законным отказ органа кадастрового учета предоставить заявителю заключение, содержащее сведения о площади (по видам угодий), занимаемой сельскохозяйственным предприятием, у которого изымается участок (экспликация), о кадастровой стоимости испрашиваемых земель в разрезе угодий и средней кадастровой стоимости аналогичных угодий по району.

Суд, несмотря на наличие  такого требования в постановлении  Кабинета министров Республики Татарстан  от 25 октября 2006 г. № 523 «Об утверждении  формы ходатайства о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного  назначения в другую категорию и  состава прилагаемых к нему документов», не применил его, как противоречащего  акту большей юридической силы – Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 2211-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

2.) при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Бремя несения доказывания  отсутствия иных вариантов размещения объектов, критерии оценки их отсутствия законодательно не установлены.

В частности, не установлено, в границах какой территории должны отсутствовать иные варианты размещения объекта (незастроенные земельные участки необходимой категории), должна ли учитываться возможность приобретения заявителем земельных участков, находящихся в частной собственности.

Отсутствие процедуры  и критериев реализации нормы  об «отсутствии других вариантов  размещения» делает декларативным  ее ограничительный характер и ставит участников общественных отношений  в зависимость от ничем не ограниченного  усмотрения уполномоченных на перевод  органов публичной власти.

Отсутствие указанных  критериев влечет и риск формального  соблюдения требований закона, а именно рассмотрение заведомо неконкурентоспособных  вариантов размещения объекта по сравнению с лоббируемым.

Вместе с тем по смыслу Закона о переводе данное обстоятельство не должно являться основным при определении  места размещения объекта, поскольку  максимальные ставки арендной платы  за пользование земельными участками, находящимися в публичной собственности, ограничены федеральным законодателем  и арендная плата за участки, находящиеся  в публичной собственности (при  их наличии), значительно меньше общей  стоимости строительства.

Относительно территории, в границах которой должен осуществляться поиск альтернативных вариантов  размещения объектов, единство мнений отсутствует, однако наиболее распространенным является утверждение, что наличие  или отсутствие иных вариантов размещения объекта должно определяться в пределах муниципального района или городского округа.

Обуславливается это тем, что по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная  собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских  округов.

Данное мнение нашло отражение  в судебной практике, например, в  постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 июня 2009 г. № Ф03-2352/2009 указано, что заявитель не предоставил доказательства обращения в уполномоченный орган с целью предоставления участка с необходимым целевым назначением для размещения объекта на территории муниципального района, следовательно, не доказан факт отсутствия иных вариантов размещения объекта (автомобильного рынка).

5. с включением  непригодных для осуществления  сельскохозяйственного производства  земель в состав земель лесного  фонда, земель водного фонда или земель запаса.

Действующее законодательство не содержит определения непригодности  земельного участка для осуществления  сельскохозяйственного производства. Это определение содержится только в акте Министерства сельского хозяйства  СССР (1982 г.), где под непригодными земельными участками сельскохозяйственного  назначения понимаются скалы, обнажения  плотных пород, осыпи, ледники, вечные снега и земли под водой.

В связи с этим делается вывод, что если тот или иной участок  сельскохозяйственных угодий по тем  или иным причинам безвозвратно утратил  свои плодородные качества (например, в результате естественной деградации – опустынивания, заболачивания, засоления  и т.д.) и не может больше выступать  в качестве основного средства производства продуктов питания, кормов для животных, а также сырья для промышленности, то он может быть переведен с учетом у него иных качеств в другую категорию  земель (земли лесного фонда, земли водного фонда или земли запаса).

На практике необходимость  перевода земель сельскохозяйственного  назначения в земли лесного фонда  связана с тем, что в составе  земель этой категории нередко ошибочно учтены значительные по площади лесопокрытые участки и средние и малые водные объекты. Необходимость перевода в земли запаса, как правило, обусловлена утратой или значительной деградацией почвенного слоя.