Оглавление 
 

Введение

     Актуальность  исследования. Социально-экономические преобразования в России затронули буквально все стороны ее жизни и, прежде всего, экономику и соответствующие ей социально-экономические и правовые институты. Не стала исключением и административная ответственность, призванная охранять общественные отношения. Исторические и законодательные изменения в первую очередь коснулись экономики, и, естественно, современное российское деликтное законодательство должно было отреагировать на угрозы новым общественным отношениям.

     Именно  поэтому действующий КоАП РФ 2001 г., по сравнению со своим предшественником образца 1984 г., приобрел совершенно иное содержание. Целью защиты посредством мер административной ответственности, наряду с конституционными правами и свободами человека и гражданина, стали экономические интересы физических и юридических лиц.

     Исходя  из оценки современной административной деликтности, законодатель значительно расширил возможности административно-юрисдикционной защиты экономических отношений Российской Федерации. Действующий КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушения в области охраны собственности (гл. 7), в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15) и в области таможенного дела (гл. 16). Опасность такого рода правонарушений очевидна, их совершение ставит под угрозу интересы собственников – государства, организаций, физических лиц, снижает уровень экономической безопасности страны. Их особенностью также является и то, что субъектами административных правонарушений часто выступают юридические лица. Государство устанавливает определенные правила поведения в таможенной, внешнеторговой, валютной и финансово-кредитной сферах, предусматривает запреты на совершение деяний, нарушающих такие правила. Однако рост объема соответствующей судебной практики свидетельствует только о том, что нарушения установленных правил не являются редкостью.

     Следует специально указать, что если представители  уголовного права давно и всерьез  занимаются проблемами применения уголовно-правовых норм и не только сформулировали теоретические  основы, но и сформировали собственно теорию квалификации преступлений, то представители административного права ограничиваются рассмотрением отдельных аспектов квалификации административных правонарушений.

     Практически в каждой правовой норме, предусматривающей  административную ответственность в области таможенного дела, в качестве субъекта административного правонарушения могут выступать юридические лица. Вместе с тем, институт административной ответственности юридических лиц, хотя и получил в КоАП РФ законодательное закрепление, но вызывает неоднозначные оценки, как со стороны представителей науки, так и практических работников. КоАП РФ в основном разрешил проблемы, связанные с декодификацией законодательства об административных правонарушениях. По-прежнему требуют совершенствования и уточнения вопросы, связанные с определением подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, нуждаются в конкретизации определения и термины отдельных статей КоАП РФ и ТК РФ.

     Цель  исследования: рассмотреть вопросы административной ответственности в сфере таможенного дела.

Глава 1. Квалификация административных правонарушений в области таможенного дела

1.1. Нарушение таможенных  правил и таможенный  контроль

     В научной литературе высказываются различные точки зрения в плане отнесения таможенных органов к системе правоохранительных органов РФ.

     Одни  авторы, основываясь на законодательстве, определяют их как правоохранительные органы¹, другие, не объясняя своих позиций, придерживаются иного мнения².

     Правоохранительная  деятельность таможенных органов – деятельность, осуществляемая с целью охраны общественных отношений в сфере таможенного дела. Одним из основных направлений такой деятельности является борьба с преступлениями и административными правонарушениями, которая должна осуществляться на основе принципов законности, гласности, равенства всех перед законом, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, уважения их национальности, религиозных и других традиций и обычаев.

     Действенным способом воздействия государства на правонарушителя, призванным обеспечить его правомерное поведение, отказаться от попыток совершать противоправные деяния выступает юридическая ответственность.

     Административная  ответственность – это один из видов юридической ответственности, установленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)³ и, в соответствии с ним, в законах субъектов РФ и состоящий в претерпевании лицами, совершившими административные правонарушения, неблагоприятных последствий назначенных административных наказаний, отнесенных к таковым перечнем ст. 3.2 КоАП РФ⁴.

     Таможенный  контроль и административная ответственность  за нарушение таможенных правил призваны обеспечить строгое выполнение всех видов таможенных режимов, а также полноту и своевременность уплаты всех видов таможенных платежей. Таможенный режим представляет собой совокупность закрепленных в юридических нормах правил, регулирующих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу.

     Важнейшей составной частью таможенного дела является таможенный контроль, который  призван проверять соблюдение действующих  правил лицами, перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу России, выявлять соответствие таможенных операций действующему таможенному законодательству, его конкретным юридическим нормам. При ввозе таможенный контроль начинается с момента пересечения таможенной границы товарами и транспортными средствами, а при вывозе с момента принятия таможенной декларации. Заканчивается же таможенный контроль в момент выпуска ввезенных предметов, а при вывозе в момент пересечения таможенной границы.

     Статья 180 Таможенного кодекса РФ предусматривает  многочисленные и разнообразные  формы таможенного контроля. Он может  осуществляться в форме проверки документов и сведений, досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра, учета товаров и транспортных средств, устного опроса, проверки системы учета и отчетности, осмотра территорий и помещений, а также в иных формах, не противоречащих правовым актам.

     Личный  досмотр — исключительная форма, он проводится по решению начальника таможенного органа при наличии  достаточных данных полагать, что  находящийся в зоне таможенного  контроля гражданин скрывает при  себе товары, являющиеся объектами таможенного нарушения.

     В процессе и в результате осуществления  таможенного контроля, в связи  с выявленными нарушениями таможенных правил, таможенные органы и их должностные  лица могут применять различные  средства и меры административного  принуждения: пресекательные средства (приостановление операций по счетам, изъятие товаров или наложение на них ареста, личное задержание граждан, применение физической силы, оружия); восстановительные меры (неуплаченные таможенные платежи взыскиваются ими с организаций и бесспорном порядке, независимо от времени обнаружения факта неуплаты, да еще с ежедневным начислением пени); применение административных наказаний за совершение таможенных административных правонарушений.

     В соответствии со ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 16.2-16.22 КоАП РФ. Рассматривать дела об этих правонарушениях от имени представляемого ими органа вправе: председатель ГТК России и его заместители, начальники региональных таможенных управлений и их заместители, начальники таможен и их заместители, начальники таможенных постов — об административных правонарушениях, совершенных физическими лицами. При этом виновные в совершении административных правонарушений в таможенной сфере физические и юридические лица подлежат административной ответственности по нормам и правилам КоАП РФ.

1.2. Административная юрисдикция таможенных органов

     Следует отметить, что административная ответственность  является важным механизмом регулирования жизнедеятельности современного общества, так как с помощью этого института осуществляется защита общественных отношений в области таможенного дела.  

     Под условиями административной ответственности юридических лиц за правонарушения в области таможенного дела следует рассматривать обстоятельства, явления, факторы, особенности обстановки, создающие возможность возникновения (или прекращения) оснований административной ответственности, как базовой, фундаментальной категории. Условия в данном случае создают благоприятную (неблагоприятную) обстановку, выступают в роли катализатора, убыстряя или замедляя процесс. Их наличие может способствовать возникновению, например, возможности или намерения совершить административное правонарушение, а также создать причинную обусловленность наступления (или прекращения)  явления.

     Исследование  условий административной ответственности  юридических лиц как субъектов  административной ответственности  затрагивает необходимость изучения специфики субсидиарного заимствования  гражданско-правовых конструкций административным правом. Это позволяет затронуть вопросы концепции междисциплинарного публично-правового познания и обозначить ряд проблем субсидиарного заимствования терминов, а также создать комплекс мер по усовершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.

     В настоящее время формирование Таможенного союза в рамках Единого экономического пространства и активизация деятельности по вступлению во Всемирную торговую организацию определяют основные цели, задачи и направления развития таможенных органов РФ. В результате активного обновления таможенного законодательства значительно усиливается влияние таможенного регулирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы интеграции в мировую экономику и международную торговую систему.

     Реформированию  подвергается вся система административного управления в сфере таможенного регулирования. Это и организационно-структурная, и кадровая, и нормотворческая составляющие системы. Вместе с тем быстро меняющаяся экономическая обстановка предъявляет все более высокие требования к таможенному администрированию, призванному обеспечивать законность правоотношений, возникающих между участниками внешнеэкономической деятельности и государством в ходе реализации и защиты прав, свобод и законных интересов лиц при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

     Специфика системы административной юрисдикции таможенных органов заключена также в ее структуре. Структуру административной юрисдикции таможенных органов РФ можно определить как устройство и внутреннюю форму системы, выступающих как единство устойчивых взаимосвязей между составляющими ее элементами (подсистемами). Составные части (элементы, подсистемы) административной юрисдикции таможенных органов образованы сферами (подсистемами) трех взаимодействующих систем (институциональной, нормативно-правовой и функционально-структурной) и одновременно являются составными частями последних.

     Составляющими элементами административной юрисдикции являются: подсистема таможенных органов (их подразделений), осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, и подсистема правовых актов, закрепляющих функции таможенных органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, а также регулирующих административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов.

     Производство по делам о нарушении таможенных правил как составная часть административной юрисдикции таможенных органов представляет собой особый вид административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, направленный на разрешение дел об административных правонарушениях в области таможенного дела и применение административно-принудительных мер на основе административно-деликтных процессуальных норм.

     Производство по делам о нарушении таможенных правил — это самостоятельный вид административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, обладающий присущими ему признаками, назначением, обособленностью нормативной регламентации и системой таможенных органов.

     Административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов как государственно-властная деятельность состоит в применении закона к нарушениям правовых предписаний. Нарушение таможенных правил является наиболее распространенным видом противоправного посягательства на урегулированные нормами таможенного законодательства общественные отношения. Однако существующее в теории таможенного права понятие нарушения таможенных правил является малоразработанным, хотя, несомненно, выступает как комплексное явление, включающее в себя ряд взаимосвязанных элементов.

     Под нарушением таможенных правил понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на установленный актами таможенного законодательства, иными правовыми актами РФ и международными договорами РФ порядок перемещения, таможенного оформления и таможенного контроля, порядок помещения под таможенные процедуры товаров и транс портных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, а также на порядок взимания таможенных платежей и соблюдение мер экономической политики, за которые административным законодательством установлена административная ответственность.

     Административно-юрисдикционная деятельность как самостоятельный вид правоохранительной деятельности имеет конкретные проявления, в том числе в производстве по делам о нарушении таможенных правил, выражающиеся в применении на основе административно-деликтных процессуальных норм мер административного принуждения в случаях совершения лицами административных правонарушений. Однако далеко не все меры административного принуждения, применяемые таможенными органами, аккумулируют характерные признаки административной юрисдикции. Основным условием для признания мер административно-правового принуждения одним из видов административной юрисдикции является присутствие таких признаков, как: наличие правонарушения либо превенция его совершения; нормативная регламентация; состязательная процедура; издание юрисдикционного акта.

     Мерам обеспечения производства и мерам наказания (ответственности) присущи все признаки административной юрисдикции, они процессуально регламентированы административно-деликтными нормами, в результате их применения составляется юрисдикционный акт.

     Меры  административного предупреждения, пресечения, восстановительные меры не сохраняют юрисдикционной природы, они не имеют процессуальной регламентации, в результате их применения не составляется юрисдикционный акт, они не могут быть признаны в качестве элементов, составляющих административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов. В свою очередь, наличие юрисдикционных признаков в отдельных видах мер (обеспечения производства; административной ответственности) является серьезным аргументом для признания и отнесения таковых к видам административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.

     Такие формы, как таможенный досмотр товаров и транспортных средств и личный таможенный досмотр, проводятся в целях предотвращения правонарушения при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и имеют характер административно-пресекательных мер.

     По  результатам проведения данных форм таможенного контроля составляется акт по форме, установленной решением Комиссии таможенного союза, в присутствии двух понятых. В случае обнаружения признаков административного правонарушения при применении данных форм таможенного контроля повторное их проведение после возбуждения дела об административном правонарушении с составлением протокола по форме, установленной КоАП РФ, непродуктивно, а порой и невозможно. Анализ юридического основания их проведения, целевой направленности и обеспеченности процессуальными нормами позволил сделать вывод о целесообразности присвоения актам таможенного досмотра и личного таможенного досмотра статуса документа, с момента составления которого дело об административном правонарушении считается возбужденным. В этой связи необходимо в ст. 27.7 и ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ внести соответствующие изменения.

     Комплексное исследование современного российского и союзного таможенного законодательства, научных теоретических изысканий доказывает целесообразность внедрения квазисудебных административных органов (административных комиссий) в систему таможенных органов.

     Необходимо возродить ранее действовавший в таможенной системе обязательный досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. При этом предлагается установить обязательный досудебный административный порядок обжалования в производстве по жалобам на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов, а в производстве по делам о нарушении таможенных правил и дисциплинарном производстве оставить альтернативный порядок обжалования.

     В этой связи предлагается создать  в таможенных органах на уровне первых трех звеньев (ФТС России — региональные таможенные управления — таможни) административные таможенные комиссии (коллегиальные органы) — так называемые квазисудебные органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, чьи решения и действия обжалуются, будут являться второй инстанцией. В состав административных комиссий следует включить наряду с руководителем или его заместителем, сотрудниками таможенного органа также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых), образовательных учреждений и общественности (депутатов, ветеранов таможенной службы, представителей бизнес-сообщества и т. д.).

     При этом административные таможенные комиссии должны быть наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов, на применение мер дисциплинарной и административной ответственности.

     Следует отметить несомненные достоинства административного квазисудебного порядка обжалования. Он не требует дополнительных затрат (в отличие от обращения в суд), может быть достаточно эффективным и наименее затратным как с точки зрения времени, так и с позиции финансового обеспечения, поскольку не требует создания новых структур, формирования дополнительной материально-технической базы, увеличения штатной численности сотрудников и не связан с изменением структуры таможенных органов. Основными преимуществами административного квазисудебного порядка обжалования являются его простота, возможность компетентного органа оперативно рассмотреть жалобу и принять по ней решение, устранить нарушения законности.

     Совершенствование правового регулирования административной юрисдикции таможенных органов будет достигаться путем формирования комплексной, скоординированной системы правовых актов, которая позволит оптимизировать административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов.

     Для приведения системы правовых актов  административной юрисдикции таможенных органов в соответствие с новыми экономическими преобразованиями и международной практикой регулирования в области таможенного дела и в целях повышения ее эффективности предлагается предпринять следующие шаги:

• унифицировать законодательные нормы и правила, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов, в соответствии с законодательством государств — участников Таможенного союза, территории которых формируют Единое экономическое пространство;
• освободить таможенное законодательство в составе его ведомственных нормативных актов, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов, от устаревших и недействующих актов и их отдельных частей, используя различные технико-юридические приемы: отмену, изменение, консолидацию, инкорпорацию и др.;
• внедрить новые эффективные механизмы досудебного обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц;
• разработать нормативно-правовую базу досудебного обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц;
• обеспечить участие научно-исследовательских правовых учреждений в работе по совершенствованию таможенного законодательства, в том числе по правовому регулированию новых эффективных механизмов досудебного обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц.

     Безусловно, систему мер, направленных на совершенствование правового регулирования административной юрисдикции таможенных органов, целесообразно закрепить в Концепции развития таможенных органов. В числе таких мер:

     1) проведение работ по подготовке  нормативных правовых актов в сфере административной юрисдикции на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ;

     2) оптимизация структуры таможенных органов, непосредственно занимающихся административно-юрисдикционной деятельностью;

     3) организация и проведение мероприятий, направленных на сокращение доли принимаемых неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов за счет осуществления мер, направленных:

• на сокращение количества ведомственных нормативных правовых актов в общем объеме действующей ведомственной нормативной базы в области таможенного дела;
• внедрение и активизацию деятельности квазисудебных административных структур в таможенных органах;
• повышение уровня законности принимаемых (совершаемых) таможенными органами решений действий (бездействия) в сфере таможенного дела;
• повышение качества производства по делам о нарушении таможенных правил;
• улучшение работы по отстаиванию позиции таможенных органов в судах.

     Показателями  решения поставленных задач будут являться:

• доля ведомственных нормативных правовых актов от общего объема действующей ведомственной нормативной базы в области таможенного дела;
• доля удовлетворенных жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов в общем количестве жалоб к таможенным органам, рассмотренных квазисудебными таможенными органами;
• доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания и не прекращено производство в связи с обжалованием или опротестованием, в общем количестве принятых решений по делам об административных правонарушениях;
• доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений) к таможенным органам, рассмотренных судами.

     Предложенные  мероприятия ориентированы на совершенствование нормативно-правовой базы и внедрение новых эффективных механизмов досудебного (квазисудебного) обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц и составляют основу правового обеспечения административной юрисдикции таможенных органов.

Глава 2. Правовые вопросы административной ответственности в сфере таможенного дела

2.1. Содержание и особенности  главы 16 КоАП РФ

     Административную  ответственность за правонарушения в области таможенного дела можно определить как форму воздействия государства на лицо, совершившее деяние, обладающее всеми признаками состава административного правонарушения, посягающее на установленный законодательством РФ порядок перемещения, таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, обложения таможенными платежами и их уплаты, выражающуюся в возложении на нарушителя обязанности претерпеть определенные неблагоприятные последствия.

     Глава 16 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень составов нарушений таможенных правил, за совершение которых может наступить административная ответственность, а также виды и размер соответствующих санкций. Указанная глава состоит из 23 статей, большинство из которых содержат несколько самостоятельных составов правонарушения. С принятием в 2003 году нового Таможенного кодекса РФ (ТК РФ)⁵ в главу 16 КоАП РФ были внесены соответствующие изменения, появился ряд новых норм об ответственности, а некоторые нарушения таможенных правил, содержащиеся в прежней редакции, исключены.

     В качестве примера рассмотрим норму  ст. 16.5 КоАП РФ «Нарушение режима зоны таможенного контроля», предусматривающую ответственность за следующие действия, если они совершаются без разрешения таможенного органа:

• перемещение товаров, транспортных средств или лиц (в том числе должностных лиц государственных органов, за исключением должностных лиц таможенных органов) через границы зоны таможенного контроля без разрешения таможенного органа, если такое разрешение обязательно;
• перемещение товаров и транспортных средств или указанных лиц в пределах зоны таможенного контроля без разрешения таможенного органа, если такое разрешение обязательно;
• ведение производственной или иной коммерческой деятельности в зоне таможенного контроля без разрешения таможенного органа, если такое разрешение обязательно.