Предмет, метод и система административного права России

Содержание:

Введение.

Актуальность данной темы заключается в том, что рассматриваемые  в ней вопросы являются фундаментальными в науке административного права, и не зная данных вопросов не позволит изучать административное право, а знание данной темы поможет изучить не только административное право, но и другие отрасли права.

Первостепенной задачей  любой правовой науки является правильное определение и обоснование ее предмета. Данная проблема актуальна и для административного права, которое переживает существенные изменения в последние годы. Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей (государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ¹), обособление института исполнительной власти, выход на арену в качестве субъекта административного права коммерческих структур - все это существенно повысило значение административного права в правовой системе РФ.

Административное право  как одна из отраслей правовой системы  Российской Федерации объективно связана с таким социальным явлением, которое в общем виде обычно обозначают как управление. Таким образом, термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным средством для характеристики определенного вида деятельности, то есть совокупности действий, направленных на достижение определенных общественно значимых целей. Регулированием отношений, возникающих в процессе этой деятельности и занимается административное право ².

Целью моей работы является общая характеристика административного права как одной из важнейших отраслей права в России, регулирующего широкий круг общественных отношений.

В данной курсовой работе поставлены следующие задачи, а именно: рассмотрение таких вопросов как предмет, метод, система и источники административного права. Также рассмотрены точки зрения различных ученых на данные вопросы, в том числе В.М. Манохин, В.В. Теплухина и Ю.С. Адушкина.

Предмет административного  права.

При рассмотрении данного  вопроса необходимо проанализировать несколько точек зрения сложившихся у различных ученых занимающихся рассмотрением вопросов административного права. Данные точки зрения имеют некоторые схожие моменты, но также имеют и ряд различий. Я считаю, что изучение данного вопроса необходимо производить с рассмотрения административного права как отрасли права, а также как науки.

По мнению В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина основным критерием систематизации действующих норм права в Российской Федерации служит предмет правового регулирования, т.е. более или менее однородная группа общественных отношений. В соответствии с этим и сложились отрасли права, послужившие, в свою очередь, фактической основой для разработки конституционного, административного и других отраслей законодательства ³.

После изложенных выше общих  положений о системе права  обратимся к предмету административного права как отрасли права. К настоящему времени сложились следующие основные положения ⁴:

1. Как следует из самого названия данной правовой отрасли, административное право своим истоком имеет государственную власть, т.е. нормы административного права регулируют организацию и деятельность государственной власти в лице ее министров, руководителей ведомств и т.д. В соответствии с этим административное право входит в число так называемых государствоведческих отраслей, примыкая наиболее близко к конституционному праву, а в русском правоведении конца XIX - начала XX в. рядом ученых оно признавалось в качестве составной части государственного права.

2. Поскольку государственная деятельность регулируется нормами  не только административного,  но и других отраслей права, необходимо выделить ту ее часть, отношения в которой регулируют нормы административного права. Это часть государственной  деятельности,  осуществляемая  по  практическому  исполнению законов, получила в современном государствоведении и правотворчестве  название  исполнительной  власти,  особенно когда заходит речь о принципе разделения властей в государственном механизме. Эту ветвь государственной деятельности именуют также исполнительно-распорядительной, государственным управлением, реже - административной.

3. При анализе содержания исполнительной власти и компетенции ее субъектов в 40 - начале 50-х годов была высказана и принята в науке мысль о том, что не вся деятельность этих субъектов регулируется административным правом, а лишь та ее часть, которая является исполнительно-распорядительной, а отношения договорного типа этих же субъектов входят в орбиту регулирования иными отраслями права. Данное положение можно считать к настоящему времени общепринятым.

4. Но, с другой стороны, оказалось, что отношения в процессе исполнительно-распорядительной  деятельности   повторяются  за пределами исполнительной власти, например, в организации и деятельности представительных органов государственной власти, правосудия, прокуратуры и др. Это отношения, например, по государственной службе (поступление на службу, прохождение службы, по организации работы органа и т.д.). Данное обстоятельство дало основание С.С. Студеникину, труды которого внесли большой вклад в науку административного права, выдвинуть тезис о том, что нормы административного права регулируют управленческую деятельность не только органов государственного управления, но и всех государственных органов ⁵. Этот тезис в последующие годы был подвергнут тщательному анализу.

Результатом явилось  положение о том, что административное право регулирует отношения, помимо исполнительно-распорядительной деятельности субъектов исполнительной власти, еще и во всех других видах государственной власти. Только отношения, складывающиеся и функционирующие внутри отраслей, сфер и т.д., имеют целью организацию их работы и потому названы внутриорганизационными. Эта внутриорганизационная деятельность в соответствующей системе органов выступает как вспомогательная по отношению к основной деятельности, без которой, однако, основная деятельность невозможна. Единство внутриорганизационной деятельности во всех государственных органах и соответствующее единство подлежащих регулированию отношений диктуют необходимость регулировать последние нормами одной отрасли права, исходя из принципа экономичности именно нормами административного права, вследствие того, что и внутриорганизационная, и исполнительно-распорядительная деятельность - это деятельность организационная, хотя и с различными масштабами и целями. Такой подход к правовому регулированию отечественному праву известен, особенно в системе процессуальных норм.

Таким образом, в предмет  административного права к отношениям в процессе осуществления исполнительной власти необходимо присовокупить отношения внутриорганизационные.

5. Наконец, в предмет административного права следует включить еще одну группу отношений - тех, которые складываются в процессе общегосударственной контрольной деятельности.

Контрольная деятельность входит в компетенцию практически любого государственного органа как одна из его функций. Но есть еще контрольная деятельность, которая отличается двумя особенностями: она осуществляется в общегосударственном масштабе и созданными специально для этой цели органами. В любом государстве в той или иной форме и объемах эта деятельность ведется ⁶.

В истории России она  началась со времени петровских реформ и велась различными органами (прокуратура, сенат и др.), а в советское  время ее осуществляли в разные периоды Наркомат госконтроля, Рабкрин, Комиссия советского контроля, Министерство государственного контроля, Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. В настоящее время действуют Счетная палата Федерального Собрания, контрольные структурные подразделения Администрации Президента, отраслевые контрольные подразделения.

Основанием для включения  общегосударственной контрольной  деятельности в предмет административно-правового регулирования послужили две характерные ее особенности: во - первых, обязательное включение контрольных функций в структуру компетенции любого управленческого органа и, во-вторых, органы, осуществляющие общегосударственную контрольную деятельность, имеют все свойства органа управления и состоят в системе этих центральных органов.

Институт административной ответственности есть атрибут административно-правового регулирования общественных отношений особого рода, а именно - управленческих общественных отношений ⁷.

С точки зрения Теплухина  В.В. критерием деления российского  права на отрасли служат: предмет, метод и обособленная нормативная база. Предмет административного права — совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процессе практической реализации государственного управления, урегулированная нормами административного права.⁸

Общественные отношения, которые образуют предмет административного права как отрасли права, имеют сложный, комплексный характер, им свойственны следующие особенности.

Эти отношения носят  публично-правовой характер и возникают  в связи с практической реализацией  органами исполнительной власти своих полномочий. Государство определяет пределы своего вмешательства в общественную жизнь: с одной стороны, эти пределы обусловлены необходимостью обеспечить реализацию публичных интересов; с другой - обязанностью обеспечить автономию личности в гражданском обществе.

Административное право  регулирует общественные отношения  в особой области государственной жизни - сфере государственного управления. При этом под государственным управлением понимается деятельность органов исполнительной власти. Эта деятельность носит разносторонний характер и осуществляется в экономической, административно-политической и социально-культурной сферах. Кроме того, сюда же примыкает и система местного самоуправления.

Административным правом регулируются также отношения управленческого характера, которые возникают за рамками деятельности органов исполнительной власти, однако носят исполнительно-распорядительный характер. Примером может служить деятельность Председателя Государственной Думы по организации работы ее комитетов и комиссий, а также деятельность председателя суда по распределению дел, подлежащих рассмотрению, между судьями и т.п. Эти отношения традиционно называются внутриорганизационными.

Административное право  регулирует, в основном, отношения, в которых изначально исключено юридическое равенство участников - властные отношения. Одним из участников отношений выступает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Исключения составляют административно-договорные отношения, но их удельный вес в общей массе управленческих отношений слишком мал.

Административное право  осуществляет регулирующее воздействие  на общественные отношения во взаимодействии с нормами других отраслей российского права. Примером может быть взаимодействие с нормами трудового права при регулировании вопросов государственной службы.

Будучи главным критерием  деления права, на отрасли, предмет правового регулирования все же не позволяет провести окончательное деление системы права на составляющие элементы. Наряду с предметом правового регулирования, выделяется его метод, который является основанием, позволяющим провести отраслевую классификацию. Метод правового регулирования находит свое выражение в порядке установления субъективных прав и юридических обязанностей; в степени их конкретизации и определенности; путях и средствах обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в сфере государственного управления и позволяет понять механизм воздействия административно-правовых норм на управленческие отношения.

В настоящее время  не сложилось единого подхода к определению метода правового регулирования. Существует мнение, что каждая отрасль российского права обладает своим автономным, индивидуальным средством правового воздействия. В этой связи может идти речь о конституционно-правовом, административно-правовом, уголовно-правовом, гражданско-правовом и других методах правового регулирования. С другой точки зрения, все отрасли права используют единый правовой инструментарий, общие средства, и речь следует вести об определенном их соотношении применительно к конкретной отрасли российского права.

Административно-правовая наука выступает составным элементом  юридической науки и соотносится с ней как часть и целое. Ю.Н. Старилов определяет науку административного права как составную часть юридической науки, представляющую собой систему государственных, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.

По мнению Теплухина  В.В. исследование административного права как отрасли научных знаний объективно требует уточнения его предмета.

Предмет административного права - это то, на что направлен научный поиск ученых - административистов. Главным элементом их изучения выступает административное право как отрасль права, т.е. совокупность административно-правовых норм, которые содержатся в действующем законодательстве. Вместе с тем, трудно представить, что возможно продуктивное изучение административно-правовых норм вне предмета административного права как отрасли, без учета особенностей специфики отношений в сфере государственного управления.⁹

Эти отношения изучаются  теорией государственного управления, которая объединяет в себе целую  систему управленческих наук, таких  как «Организация управления», «Социология управления», «Психология управления». В этой связи возникает вопрос о соотношении теории государственного управления и административно-правовой науки. Предметы этих двух направлений научного поиска во многом схожи по форме, но отличны по содержанию. Теория государственного управления рассматривает последнее как целостное, системное образование, изучает структурные, социологические, психологические характеристики управленческой деятельности, ее содержание, принципы, стадии, методы, стиль, но при этом избегает анализа юридического аспекта проблемы. Административное право в свою очередь исследует проблему правового регулирования в сфере управления, т.е. юридического опосредования управленческих отношений. В этой связи административно-правовая наука должна предлагать наиболее рациональные правовые формы закрепления отношений в сфере государственного управления. Говоря о перспективах развития теории государственного управления, следует отметить, что будут консолидироваться, укрепляться ее связи с административной доктриной.

Важное место в теории административного права принадлежит  изучению административного права  зарубежных государств. Реформирование практически всех институтов государственного управления требует проецирования наработок зарубежных административистов на российскую почву. При этом следует избегать шаблонов, слепого подражания. Необходимо творчески перерабатывать существующие зарубежные административно-правовые теории с учетом российской действительности. Речь должна идти о более широком использовании института сравнительного правоведения.

Подводя итог исследования предмета науки административного права, следует конкретизировать его элементы: ¹⁰

- административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);

- закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;

- система административно-правовых категорий и понятий (понятийный аппарат);

- история развития административного права;

- правоприменительная практика субъектов административного права;

- зарубежное административное право;

- прогнозы и рекомендации по совершенствованию и развитию административного права.

Предмет административно-правовой науки  тесно связан с ее методом познания. Если предмет науки указывает, что изучается, то метод показывает инструментарий (средства и способы), при помощи которых исследуется предмет. В философии метод определяют как способ достижения определенной цели, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности.

Метод административного  права.

Метод правового регулирования - это совокупность форм и приемов, применяемых государством для регулирования общественных отношений; способ воздействия на поведение участников правоотношений, направленный на достижение целей правового регулирования. При помощи метода правового регулирования производится ограничение круга отношений, охватываемых административным правом, от отношений, подчиняющихся другим отраслям права ¹¹.

Анализируя работы ученого Теплухина В.В. я столкнулся с мнением, что каждая отрасль российского права в своей деятельности использует следующие методы: запрет, предписание и дозволение.

Запрет предполагает возложение обязанности воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. В этом случае происходит сужение свободы действий субъектов управленческой деятельности. Так, в Кодексе РФ об административных правонарушениях содержатся нормы, которые устанавливают составы административных правонарушений, за совершение которых виновные привлекаются к административной ответственности.

Предписание как метод  правового регулирования предполагает возложение на субъект управленческой деятельности обязанностей, определенных административно-правовыми нормами. Подобная характеристика роднит предписание с запретом, однако, разница заключается в том, что последнее требует от субъекта воздержаться от определенного варианта поведения. Доминирование предписания среди средств административно-правового регулирования обусловлено сущностью управленческих отношений, которые называют властеотношениями, отношениями, для которых характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера.

Дозволение - это предоставление участникам управленческих отношений возможности самим выбрать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права. Это не вседозволенность, не бесконтрольное поведение субъектов правовых отношений, а предоставление им свободы выбора в определенных рамках.

Метод административного  права - это определенное соотношение запрещающих, предписывающих и дозволяющих средств. Индивидуализация этого соотношения зависит от конкретного управленческого дела, ситуации. При этом наблюдаются общие тенденции развития системы административно-правовых средств. Так, все шире применяются дозволительные средства, что обусловлено федеративным устройством российского государства, отнесением административного и административно-процессуального права к предмету совместного ведения и компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Тенденция все более  широкого применения дозволительного  метода не означает, что позиции императивных средств будут ослабевать. Речь должна идти о принципе разумной достаточности в определении средств воздействия на управленческие отношения.¹²

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что для административно-правового метода характерно следующее:

1) Метод административного права представляет собой определенное соотношение предписания, запрета и дозволения.

2) Методу административного права наиболее присущи правовые средства распорядительного типа.

3) Метод административного права предполагает одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения. Данное свойство связано с наличием субординационных связей в управлении.

4) Метод административного права не исключает использования диспозитивных средств, которые основаны на равенстве участников регулируемых отношений.

 Это вызвано необходимостью учета интересов их участников на основе добровольного согласия. Выбор варианта поведения в пределах, определенных правовыми нормами, повышает уровень самоорганизации управленческой системы.

Сфера применения метода административного  права будет расширяться. Это обусловлено его реформированием, наличием диспозитивных начал, что позволяет регулировать экономические отношения в условиях действия рынка.

Метод административного права - это совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия административно-правовых норм на управленческие отношения.

С учетом вышеизложенного, административное право можно определить как совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах общественной жизни, и использующих средства дозволения, запрета и предписания с доминированием последних.¹³

С точки зрения В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина метод административно-правового регулирования определяет и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом, в волевом аспекте, один участник реальных или потенциальных отношений воздействует на другого. Это могут быть отношения подчинения, равенства и т.д.

Для административно-правового регулирования  характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые, в конечном счете, и определяют методы регулирования.

Основной из них - метод власти-подчинения в его собственном значении (или метод прямого распорядительства), при котором отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому, например, в применении мер административной и дисциплинарной ответственности, во многих управленческо – хозяйственных отношениях.¹⁴

К административно-правовым методам  регулирования относятся:

- метод рекомендаций, при котором рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления. В условиях перехода к многообразию форм собственности и расширения прав предприятий и учреждений сфера применения рекомендаций значительно расширяется;

- метод согласования, которым обычно регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении, например, областной администрации и органа местного самоуправления по вопросам работы предприятий и учреждений, транспорта и др.;

- метод равенства, когда субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме, например, административного договора.

Метод науки административного права - это инструментарий, совокупность приемов и способов, при помощи которых изучается ее предмет. Как и в любой науке, в административном праве метод часто определяет судьбу исследования. При различных подходах на основе одного и того же фактического материала (предмета исследования) могут быть получены противоположные выводы. Вместе с тем, сам по себе метод не предопределяет полностью успеха в исследовании: важен не только хороший метод, но и мастерство его применения.¹⁵

Наука административного права  использует методы, которые применяются и в других областях научного поиска. Охарактеризуем наиболее важные из них.

Сравнение - это установление различия и сходства между предметами и явлениями. Сравнению подвергаются различные административно-правовые нормы внутри института административного права; нормы различных институтов административного права; институты административного и иных отраслей права (скажем, административной ответственности и уголовно-правовой ответственности). Важным является сравнение норм, институтов административного права Российской Федерации с нормами административного права зарубежных государств.

Сравнительно-исторический метод  исследования представляет собой исторический (ретроспективный) подход к анализу  и оценке категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не должна игнорировать положительный опыт, накопленный дореволюционным законодательством. Так, при изучении института государственной службы, следует проанализировать Табель о рангах Петра I. Много позитивного может быть вынесено из реформ городского и земского самоуправления второй половины XIX в.

Анализ предполагает мысленное  разложение объекта на составляющие его элементы, а синтез - это мысленное соединение в единое целое расчлененных анализом элементов. Правовой статус субъектов административного права исследуется путем изучения отдельных его элементов. Например, административно-правовой статус гражданина включает следующие элементы: принципы, гражданство, права, обязанности, гарантии, ответственность. Изучив каждый элемент в отдельности, исследователь воссоединяет элементы в единое целое, избрав в качестве основы наиболее существенный элемент. Например, принципы административно-правового статуса при исследовании административно-правового положения гражданина.

Аналогия - правдоподобное вероятностное заключение о сходстве в каком-либо признаке нескольких предметов на основании установленного их сходства в других признаках. Несмотря на то, что аналогия строится на вероятностных суждениях, она играет огромную роль в процессе познания административно-правовой действительности, так как ведет к выдвижению гипо-

тез, которые впоследствии превращаются в научные теории. Этот метод широко применяется при моделировании, которое также выступает в качестве самостоятельного метода.

Моделирование - это практическое или теоретическое преобразование объекта, при котором изучаемый элемент замещается каким-либо естественным или искусственным аналогом, посредством чего исследователь проникает в его (элемента) сущность. Моделирование продуктивно используется при апробации управленческих новелл, новых систем, комплексов управления, а также при анализе принимаемых управленческих решении.

Выше были перечислены  общие методы научного познания, которые  используются в науке административного  права. К этой группе следует отнести также и абстрагирование, идеализацию, обобщение, индукцию, дедукцию. Знание и умелое применение общенаучных методов не исключает, а, наоборот, предполагает использование специальных методов познания.

Формально-юридический (формально-догматический) метод - исследование внутреннего строения административного права, институтов, отдельных норм при помощи внешней обработки нормативного материала. Этот метод предполагает применение таких приемов, как описание и анализ административно-правовых явлений, вычленение признаков, классификация на виды.

Формально-юридический  метод позволяет точно проанализировать и описать административно-правовые явления и дать законодателю и  правоприменителю, а также студентам, слушателям, курсантам — всем, изучающим административное право, необходимые рекомендации.