Предмет ведения местного самоуправления

Министерство  образования и  науки Российской Федерации 

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования 

«Ивановский Государственный Университет» 

Юридический факультет 

Кафедра конституционного, административного и финансового права 
 
 

Курсовая  работа на тему:

«Предмет ведения местного самоуправления» 

Выполнил:

студент 3 курса 3 группы

дневного  отделения

коммерческой формы обучения

Скородумова Е.В. 
 

Научный руководитель:

к.ю.н., старший  преподаватель,

Петрова Т.К. 
 

Иваново

2011 

Содержание 
 
 

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

Глава I. Понятие предмета ведения органов местного самоуправления . . . . . . .6

Глава II. Полномочия отдельных органов местного самоуправления . . . . . . . .15

§1. Компетенция представительного органа муниципального образования . . . 15

§2. Компетенция главы муниципального образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  25

§3. Компетенция исполнительно-распорядительного органа муниципального образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Список  использованной литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

    В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

    Местное самоуправление содержит огромный потенциал  развития политической, правовой культуры населения, демократии, государства, гражданского общества. Это означает, что, развивая местное самоуправление, повышая его эффективность, государство развивает гражданское общество, демократию и в итоге повышает свою конкурентоспособность.

    Население осуществляет свое право на самоуправление через выборные органы местного самоуправления. Важнейшим элементом деятельности органов местного самоуправления является законодательное закрепление их компетенции – предмета ведения. В предыдущих российских законах о местном самоуправлении существовала нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, что создавало определенные проблемы. Новый закон, вступивший в силу с 1 января 2006 года, по общему мнению ученых  отличается фундаментальностью в этом вопросе, установлением жесткого перечня собственных полномочий местных властей и разграничением предметов ведения между отдельными видами муниципальных образований.

    Предмет ведения органов местного самоуправления на основании нового Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и посвящено это исследование. Несмотря на четкость закрепления в законе сферы компетенции органов местного самоуправления, рассматриваемый нами вопрос не лишен некоторых нюансов, которые и будут раскрыты в настоящей работе. Актуальность исследования обусловлена сравнительно недавним вступлением в силу нового Федерального закона. В период действия предыдущих законов существовали проблемы эффективного функционирования системы местного самоуправления, в связи с чем на новый закон возлагаются определенные надежды по разрешению существовавших ранее проблем. Профессора А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин считают, что «остаются без серьезного внимания фундаментальные вопросы компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления. Одна из объективных причин сложившегося положения заключается в постоянных законодательных изменениях статуса и компетенции органов местного самоуправления»1. Именно поэтому рассмотрение сферы компетенции органов местного самоуправления важно для установления преимуществ нового закона.

    В ходе работы нами были использованы исследования С.А.Авакьяна, И.В. Бабичева, О.А. Борзуновой,  В.И. Васильева, Е. Гриценко, В.З. Гущина, Н.А. Игнатюка, А.А, Замотаева, А.В. Кириллина, М.А. Краснова, Ю.К. Краснова, А.Н. Кокотова, Е.А. Незнамовой, Т.К. Петровой, К. Росс, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, М.В. Сытинской, К.Ф. Шеремета, В.И. Шкатулла, Е.С. Шугриной  и др.

    Целью настоящего исследования является определение компетенции органов местного самоуправления.

    Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

    ♦ определить термин «предмет ведения органов местного самоуправления»;

    ♦ определить структуру органов местного самоуправления;

    ♦ обозначить полномочия органов и  должностных лиц местного самоуправления.

    Вопросы компетенции органов местного самоуправления будут раскрыты нами в двух главах. 
 

Глава I. Понятие компетенции органов местного самоуправления. 

    Основополагающим  элементом местного самоуправления является его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения. Под этим понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения местного самоуправления. Понятие предметов ведения вообще и местного самоуправления в частности является достаточно сложным. Для определения содержания предметов ведения местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" используется понятие "вопросы местного значения".

    Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон от 6 октября 2003 года) дает следующее определение вопросов местного значения в главе 1 статье 2 пункте 1: «Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно»2.

    Такое определение свидетельствует об отождествлении понятия «вопросы местного значения» с предметами ведения местного самоуправления.

    Однако  А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин высказывают  свое мнение по этому поводу: «Большинство вопросов местного значения сформулированы широко, как предметы ведения (например, организация электро-, тепло-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создание условий массового отдыха жителей; опека и попечительство). Некоторые вопросы местного значения определены более конкретно, подпадая под понятие полномочий (формирование, утверждение, исполнение бюджета; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; установление, изменение, отмена местных налогов и сборов)»3. Некоторые же авторы, ссылаясь на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению муниципальных образований относятся отдельные государственные полномочия, которыми в соответствии с законами могут наделяться органы местного самоуправления, считают понятие предметов ведения более широким, нежели понятие вопросов местного значения. В соответствии с такой точкой зрения предметы ведения местного самоуправления охватывают круг закрепленных нормами муниципального права вопросов местного значения, а также вопросов по отдельным государственным полномочиям, в пределах которых население муниципального образования и соответствующие органы местного самоуправления компетентны осуществлять свою деятельность и принимать решения4.

    Предмет ведения местного самоуправления можно определить как круг закрепленных нормами муниципального права объектов, сфер (вопросы местного значения, а также вопросы по отдельным государственным полномочиям, которыми наделены органы местного самоуправления), в пределах которых население муниципального образования и соответствующие органы местного самоуправления компетентны осуществлять слою деятельность и принимать решения5.

    Любые вопросы местного значения, сформулированные как предмет ведения или, более конкретно, как полномочия, требуют их уточнения при определении компетенции органов местного самоуправления. Такое уточнение содержится в Законе от 6 октября 2003 г. (ст. 17 и др.), но главным образом в отраслевом законодательстве: бюджетном, налоговом, земельном, водном, лесном и др. Данный тезис находит косвенное подтверждение в пункте 4 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления, закрепляющем принцип полноты и исключительности предоставляемых коммунам полномочий6. Требование полноты выражается в том, что набор и содержание полномочий должны быть достаточны для того, чтобы органы местного самоуправления, за которыми они закреплены, могли самостоятельно и бесперебойно обеспечивать решение всех вопросов местного значения своего муниципального образования. Полнота полномочий выражается в достаточности материально-финансовых ресурсов для их осуществления. Исключительность полномочий органов местного самоуправления означает, что, во-первых, никто не вправе изымать у них эти полномочия, за исключением случаев предусмотренных законодательством, и, во-вторых, органы местного самоуправления сами не вправе передавать кому-либо данные полномочия без законных к тому оснований7.

      «Для идентификации властных полномочий органов местного самоуправления согласно перечню предметов ведения местного самоуправления, определенных в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», целесообразно выделить следующие критерии:

 вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;

 решаемые органами местного самоуправления вопросы  должны составлять необходимый компонент  повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);

 решение  данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы  необходимые условия и механизмы;

 реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач с неизменностью требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;

 немаловажным фактором при отнесении тех или  иных вопросов к ведению муниципальных органов власти является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов»8. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава II. Полномочия отдельных органов местного самоуправления.

    §1. Компетенция представительного органа муниципального образования. 

    Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон от 6 октября 2003 года) в пункте 10 статьи 35 устанавливает исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:

     1) принятие устава муниципального  образования и внесение в него  изменений и дополнений;

     2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

     3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

     4) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

     5) определение порядка управления  и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

     6) определение порядка принятия  решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

     7) определение порядка участия  муниципального образования в  организациях межмуниципального сотрудничества;

     8) определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;

     9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения9.

     По  сравнению с Федеральным законом  от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования были добавлены вопросы, касающиеся определения порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, определения порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, которые ранее не относились к исключительным предметам ведения представительного органа муниципального образования.

     Право на межмуниципальное сотрудничество закреплено статьей 10 Европейской Хартии местного самоуправления. По мнению Е. Гриценко данное право является проявлением их организационной самостоятельности, а также обеспечивает эффективную реализацию полномочий муниципальных единиц. Гриценко также указывает, что «речь в данном случае идет не о возникновении новых полномочий коммун, а об оптимизации осуществления уже имеющейся компетенции путем совместного выполнения задач, в том числе путем объединения в союзы (ассоциации) как в национальном, так и в международном масштабе на условиях, устанавливаемых законом»10.

    Основные  положения о межмуниципальном сотрудничестве получили закрепление в главе 9 Закона от 6 октября 2003 года. Статьей 66 данного Закона «предусмотрена обязанность муниципальных образований объединяться в советы. По организационно-правовой форме такие советы будут считаться ассоциациями, т.е. некоммерческими организациями, созданными в целях координации деятельности органов местного самоуправления, а также представления и защиты общих имущественных интересов. При этом члены совета муниципального образования сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Учредительными документами совета являются учредительный договор, подписанный ее членами - главами муниципальных образований, и утвержденный ими устав»11.

    В соответствии с подпунктом 1 пункта 10 статьи 35 Закона от 6 октября 2003 года принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Положения об уставе муниципального образования закреплены в статье 44 Закона от 6 октября 2003  года. «Устав местного самоуправления - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

    Устав регулирует отношения, которые затрагивают  все стороны, все сферы жизни  местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

    Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом, непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

    Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей  природе кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

    Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов, либо голосование непосредственно населением, например в форме референдума.

    Принятие  муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

    вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования);

    формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении вопросов местного значения;

    полномочия  выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

    Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым  городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования»12.

    В соответствии с подпунктом 2 пункта 10 статьи 35 Закона от 6 октября 2003 года утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы, касающиеся местного бюджета, регламентируются в статьях 52 и 53 Закона от 6 октября 2003 года. Согласно статье 14 Бюджетного Кодекса РФ «бюджет муниципального образования (местный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления»13.

    Подпункт 3 части 10 статьи 35 Закона от 6 октября 2003 года к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относит установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Кроме того, в пунктах 3 и 4 статьи 57 Закона от 6 октября 2003 года устанавливаются полномочия представительных органов местного самоуправления – «установление в соответствии с налоговым законодательством РФ налоговых ставок и единых нормативов отчислений в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района»14.

    Согласно  статье 8 Налогового Кодекса РФ под  налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

    Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и  физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в  отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)15.

    В соответствии с основными началами законодательства о налогах и  сборах не допускается устанавливать  налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

    Согласно  пункту 11 статьи 35 Закона от 6 октября 2003 года законодательное закрепление исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления не ограничивает его право в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять и иные полномочия, определенные федеральными законам и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований16.

    Так в соответствии со статьей 31 Устава г. Иваново Ивановской области в компетенцию Ивановской городской Думы помимо перечисленных в законе полномочий входят следующие полномочия:

    1) устанавливает официальные символы  города Иванова;

    2) принимает общеобязательные правила по вопросам местного значения города Иванова;

    3) принимает Регламент Ивановской  городской Думы и вносит в  него изменения и дополнения;

    4) выступает с инициативой об  изменении границ города Иванова  в порядке, установленном законодательством Ивановской области и настоящим Уставом;

    5) принимает решение о проведении  муниципальных выборов в городе  Иванове, местного референдума  в городе Иванове, голосовании  по отзыву депутата Ивановской городской Думы, Главы города Иванова, голосовании по вопросам изменения границ города Иванова, преобразования города Иванова;

    6) принимает решение о досрочном  прекращении полномочий Ивановской  городской Думы, депутатов Ивановской  городской Думы и Главы города  Иванова;

    7) формирует Избирательную комиссию  города Иванова;

    8) принимает решение об учреждении  печатного средства массовой  информации для опубликования муниципальных правовых актов города Иванова;

    9) осуществляет международные и  внешнеэкономические связи в  соответствии с федеральным законодательством;

    10) дает толкование своих решений;

    11) осуществляет право законодательной  инициативы в Законодательном  Собрании Ивановской области;

    12) принимает решение о назначении  публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения города Иванова и о проведении опроса жителей города Иванова;

    13) принимает решение о привлечении  жителей города Иванова к выполнению на добровольной основе социально значимых для города Иванова работ, не требующих специальной профессиональной подготовки;

    14) назначает на срок полномочий  Ивановской городской Думы на  должность и освобождает от должности Председателя Контрольно-счетной палаты города Иванова, членов Контрольно-счетной палаты города Иванова;

    15) устанавливает порядок составления  и рассмотрения проекта бюджета города Иванова, утверждения и исполнения бюджета города Иванова, осуществление контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета города Иванова;

    16) принимает решение о предоставлении  бюджетного кредита юридическим лицам, выдачи муниципальных гарантий, по предоставлению бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными унитарными предприятиями;

    17) определяет условия и порядок  размещения муниципального заказа;

    18) устанавливает и отменяет размеры  арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности города Иванова;

    19) принимает решение о порядке  и способе приватизации городского  имущества;

    20) утверждает перечень имущества,  находящегося в собственности  города Иванова, распоряжение  которым Глава города Иванова, Администрация города Иванова вправе осуществлять только с предварительного согласия Ивановской городской Думы;

    21) дает согласие на совершение  крупных сделок с городским  имуществом;

    22) принимает решение о строительстве  новых автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города Иванова, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и областного значений;

    23) дает согласие муниципальным унитарным предприятиям на распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения;

Предмет ведения местного самоуправления