Предоставление жилых помщений из государственного и муниципального жилого фонда

Введение

           В ст. 40 Конституции Российской Федерации закреплено одно из основных прав человека и гражданина – право на жилище, которое означает гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жильем, которая, в свою очередь, реализуется путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, кооперативного жилищного строительства, а также на условиях коммерческого найма у собственников либо приобретения или строительства за собственные средства. Необходимость реализации конституционного права граждан на жилище, в особенности тех лиц, которые относятся к категории малоимущих, социально незащищенных и нуждающихся в жилье, предоставление доступного жилья таким категориям граждан остается в настоящее время одной из важных социальных проблем российского государства и общества.

     Актуальность  темы предопределяется следующими факторами.  Во-первых, значимостью такого объекта недвижимости как жилое помещение, предоставляемого из государственного или муниципального фонда, посредством чего удовлетворяются жилищные потребности социально незащищенных граждан. Во-вторых, реформированием жилищных правоотношений, возникающих на основании договоров социального найма и найма специализированных жилых помещений.

     Целью является изучение гражданско-правового  режима жилого помещения, предоставляемого из государственного или муниципального жилого фонда, а также отношений между наймодателем и нанимателем по поводу таких жилых помещений.

    Исходя  из цели, нами были поставлены следующие  задачи:

  1. раскрыть понятие и сущность государственного и муниципального фонда;
  2. рассмотреть жилое помещение как объект гражданских правоотношений и предмет договоров  найма в государственном и муниципальном жилом фонде;
  3. рассмотреть основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма;
  4. раскрыть понятие, предмет и форму договора социального найма жилого помещения;
  5. объяснить содержание договора социального найма, а также ответственность сторон, членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма жилого помещения;
  6. проанализировать условия изменения и прекращения договора социального найма;
  7. рассмотреть публично-правовые предпосылки заключения договора найма специализированных жилых помещений;
  8. раскрыть понятие и содержание договора найма специализированного жилого помещения;
  9. определить условия прекращения обязательств из договора найма специализированного жилого помещения.

     Объектом  являются общественные отношения, складывающиеся между наймодателем и нанимателем по поводу жилого помещения, предоставленного из государственного или муниципального жилого фонда.

     Вопросы предоставления жилых помещений  из государственного и муниципального жилого фонда имеют огромное значение в юридической науке и практике. Поэтому эта тема исследуется многими учёными.  В процессе выполнения работы нами были использованы следующие авторы: Афонина А.В., Шешко Г.Ф., Суханов Е.А., Толстой Ю.К., Сергеев А.П., Крашенинникова П.В. Свердлык Г.А., Фаршатов И.А. и др.

     Данная  работа имеет традиционную структуру, состоит из введения, основной части, включающей 3 главы, заключения. 

Глава 1. Предоставление гражданам  жилых помещений  в государственном  и муниципальном  жилом фонде как  форма удовлетворения жилищной потребности.

1.1. Жилое помещение  как объект гражданских  правоотношений и предмет договоров социального найма и найма специализированных жилых помещений 

       Объектом жилищных правоотношений  являются жилые помещения. Жилое  помещение - это изолированное  помещение, которое является недвижимым  имуществом и пригодно для  постоянного проживания граждан  (отвечает установленным санитарным  и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).

     В ст. 16 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК) 1выделяются следующие виды жилых помещений: 1) жилой дом, часть жилого дома. Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании; 2) квартира, часть квартиры. Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении; 3) комната - часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире. Обратим внимание на тот факт, что в указанной статье выделено такое жилое помещение, как комната. Кроме того, в ряде статей ЖК определен правовой статус коммунальной квартиры, права собственников комнат в коммунальной квартире, а также названы иные нормы, регулирующие правоотношения лиц, проживающих в данном виде жилых помещений. То есть в тексте ЖК РФ используется понятие коммунальной квартиры. Исходя из этого можно говорить о том, что коммунальная квартира также представляет собой жилое помещение, состоящее из двух и более комнат, занимаемых несколькими гражданами как по отдельным договорам найма, так и принадлежащих им на праве частной собственности2.

     Постановлением  Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 было утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу3. В части 2 указанного документа содержатся требования, которым должно отвечать жилое помещение.

     В ст. 17 ЖК РФ определено назначение жилого помещения и пределы его использования. Жилое помещение предназначено  для проживания граждан. Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается.

     Таким образом, Кодекс называет три основных критерия, по которым то или иное помещение может быть отнесено к  числу жилых: изолированность, пригодность  для постоянного проживания (последняя  определяется совокупностью установленных  санитарных, технических и иных норм и правил), а также отнесение  жилого помещения к числу недвижимого  имущества. По мнению Свердлык Г.А, необходимо и четвертое требование: «помещение, сдаваемое внаем, должно быть свободным  как физически (не занятым другим нанимателем, другими лицами и их вещами), так и юридически (никому не должно принадлежать титульное право пользования этим помещением)»4.

     Для включения жилого помещения в  состав жилищного фонда необходимо административно-правовое решение  органа публичной власти, осуществляющего  управление соответствующим государственным  или муниципальным жилищным фондом, принятое в порядке, установленном  федеральным правительством.

     Специализированные  жилые помещения приобретают  особый правовой режим: они не подлежат отчуждению и сдаче ни в аренду, ни в поднаем; имеют строго целевое  назначение и могут использоваться лишь для временного проживания граждан  по специальным договорам найма. Так, служебные жилые помещения  предназначены для проживания граждан  в связи с характером их трудовых отношений (например, требующих постоянного  присутствия на рабочем месте), прохождением службы (в частности, воинской), назначением  на государственную должность или  избранием на выборную должность (в  том числе в отрыве от постоянного  места жительства) (ст. 93 ЖК РФ). Жилые  помещения в общежитиях предназначены  для временного проживания граждан  в период их работы, службы или обучения (ч. 1 ст. 94 ЖК РФ). Жилые помещения  маневренного фонда предназначены  для временного проживания граждан  в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией жилого дома, в  помещениях которого они проживали  по договорам социального найма, либо граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств (пожар, стихийное бедствие и т.п.), а также утративших единственные жилые помещения в результате обращения на них взыскания по обеспеченным их ипотекой кредитным  и заемным сделкам таких граждан (ст. 95 ЖК РФ).

1.2. Понятие, сущность государственного и муниципального жилого фонда.

     В ст. 19 ЖК РФ раскрывается понятие жилищного фонда. Он представляет собой совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ. То есть в него включены жилые помещения независимо от форм собственности и целей использования (общежития, гостиницы, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, дома для одиноких престарелых и. д.). Таким образом, в состав жилищного фонда в соответствии с ЖК РФ вошли жилые помещения, которые пригодны для проживания в них и удовлетворяют потребность населения в жилье5. В зависимости от оснований классификации, в зависимости от формы собственности на жилые помещения выделяют следующие категории:

     1) частный жилищный фонд - это фонд, находящийся в собственности граждан. Он подразделяется на:

     а) фонд, который находится в собственности  граждан; б) фонд, принадлежащий юридическим лицам, он является построенным или приобретенным за их счет;

     2) государственный жилищный фонд  также классифицируется на два  вида. Первый представляет собой  совокупность жилых помещений,  принадлежащих на праве собственности  Российской Федерации (жилищный  фонд Российской Федерации), и  второй - жилые помещения, принадлежащие  на праве собственности субъектам  РФ (жилищный фонд субъектов РФ);

     3) муниципальный жилищный фонд - это  совокупность жилых помещений,  принадлежащих на праве собственности  муниципальным образованиям (муниципальным  предприятиям, ведомствам, учреждениям). Это фонд, находящийся в собственности  района, города, входящих в них  административно-территориальных образований, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений. Данные жилые помещения формируют жилищные фонды социального использования и специализированный жилищный фонд.

     Второй  вариант классификации основывается на целях использования жилищного  фонда. В этом случае он подразделяется на:

     1) жилищный фонд социального использования  - в него входят предоставляемые  гражданам по договорам социального  найма жилые помещения. В социальный  найм возможно предоставлять  жилые помещения, которые входят  в государственный и муниципальный  жилищные фонды;

     2) специализированный жилищный фонд - разделом 4 ЖК РФ предусмотрена  возможность предоставления для  проживания отдельным категориям  граждан жилых помещений. Специализированный  жилой фонд также формируется  из государственного и муниципального  жилищных фондов. К жилым помещениям  специализированного жилищного  фонда относятся:

     а) служебные жилые помещения; б) жилые помещения в общежитиях;

     в) жилые помещения маневренного фонда; г) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; д) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; е) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;

     ж) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан; 3) индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда (частные жилые дома, приватизированные квартиры, квартиры в ЖСК с выплаченной стоимостью и т.д.). Собственниками выступают юридические или физические лица;

     4) жилищный фонд коммерческого  использования - жилые помещения,  которые входят в данную категорию,  используются собственниками таких  помещений для проживания граждан  на условиях возмездного пользования,  могут быть предоставлены гражданам по иным договорам, а также различным лицам во владение и (или) в пользование.

     Государственный жилищный фонд может быть передан  госпредприятиям в хозяйственное  ведение; госучреждениям и казенным предприятиям - в оперативное управление.

     Жилые помещения муниципального фонда могут быть закреплены за муниципальными предприятиями и учреждениями.

     Жилищный  фонд подлежит государственному учету  в порядке, установленном Правительством РФ. Государственный учет жилищного  фонда наряду с иными формами  его учета должен предусматривать  проведение технического учета жилищного  фонда, в том числе его техническую  инвентаризацию и техническую паспортизацию.

     Основная  задача государственного учета - информация о количественном и качественном составе жилья, его местоположении, техническом состоянии, уровне благоустройства  и т.д. Госучету подлежат все жилые  дома, жилые помещения независимо от форм собственности. 

     Таким образом, можно сделать вывод, что  существуют основные критерии, по которым  помещение может быть отнесено к  числу жилых: изолированность, пригодность  для постоянного проживания, отнесение  жилого помещения к числу недвижимого  имущества, а также помещение, сдаваемое  внаем, должно быть свободным как  физически, так и юридически. Для  включения жилого помещения в  состав жилищного фонда необходимо административно-правовое решение  органа публичной власти, осуществляющего  управление соответствующим государственным  или муниципальным жилищным фондом, принятое в порядке, установленном  федеральным правительством. 
 

Глава 2. Обязательства из договора социального найма жилого помещения.

2.1. Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма.

     В условиях сохраняющегося и при рыночной организации хозяйства недостатка государственного и муниципального жилья и невозможности для  публичной власти нести расходы  по его содержанию, а с другой стороны - появления различных новых  форм удовлетворения жилищных потребностей граждан бесплатное предоставление жилья в пользование становится не основным, как ранее, а исключительным способом решения жилищного вопроса, доступным лишь для наименее социально  защищенных и потому наиболее нуждающихся  категорий граждан. В связи с  этим действующее законодательство жестко нормирует условия, порядок  предоставления и использования  такого жилья, что и создает особый правовой режим обязательств, складывающихся на основе рассматриваемого договора6. Пунктом 1ст. 672 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК) предусмотрено, что в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения7.

    К условиям, при наличии которых  гражданин может претендовать на бесплатное получение жилого помещения  из государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального  найма, относятся, во-первых, признание  его нуждаемости в жилом помещении (ч. ч. 2 и 3 ст. 49 ЖК) и, во-вторых, принятие его на учет органом местного самоуправления в качестве нуждающегося в жилом  помещении (ч. 1 ст. 52 ЖК). Новое жилищное законодательство не рассматривает постоянное проживание в данном населенном пункте в качестве необходимого условия для предоставления в пользование государственного или муниципального жилья. При этом закон содержит исчерпывающий перечень оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях8. Прежде всего жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются малоимущим гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (п.3 ст. 672 ГК РФ). При этом признание граждан малоимущими осуществляется органами местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Из числа таких малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в соответствии с ч. 1 ст. 51 ЖК признаются:

    - граждане, не имеющие своего жилья,  т.е. не пользующиеся жильем  по договорам социального найма  (в том числе в качестве члена  семьи нанимателя) и не имеющие  жилья в собственности (или  не являющиеся членами семьи  собственника жилья); - граждане, имеющие острый недостаток жилья, т.е. хотя и являющиеся нанимателями жилья по договорам социального найма или собственниками жилья либо членами их семей, но обеспеченные жильем на одного члена семьи менее учетной нормы; -граждане, которые проживают в помещениях, не отвечающих требованиям, установленным для жилых помещений; - граждане, хотя формально и обеспеченные жильем, но проживающие в коммунальных квартирах (занятых несколькими семьями) и имеющие в составе семьи тяжелых хронических больных, совместное проживание с которыми в одной квартире невозможно (например, при открытой форме туберкулеза), при отсутствии у них иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или на праве собственности.

     Во-вторых, к числу нуждающихся в жилых  помещениях закон относит иные категории  граждан, специально признанных таковыми федеральным законом или законом  субъекта РФ. В этом случае они могут  претендовать на получение по договору социального найма жилья, по общему правилу находящегося в жилищном фонде РФ или ее субъектов, а жилье  из муниципального жилищного фонда  может предоставляться им только при наличии дополнительно предусмотренных  законом условий (ч. ч. 3 и 4 ст. 49 ЖК РФ). В настоящее время обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма предусматривается, в частности, для таких категорий, как инвалиды9, инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны и инвалиды боевых действий, а также иных категорий ветеранов10, семьи, имеющие детей-инвалидов, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей11, прокуроры и следователи12 и другие категории граждан. Следует отметить, что жилые помещения указанным категориям граждан предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ. Как отмечает Б.М. Гонгало, «несомненно, что эта возможность достаточно часто будет реализована. А если учесть, что понятие «порядок предоставления жилого помещения» в новом ЖК РФ четко не определено, то, вероятно, будут устанавливаться сроки, количество комнат в жилом помещении, предоставляемом на определенное количество членов семьи и т.д.»13. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство относится к предмету совместного ведения России и ее субъектов14. По мнению Журавлева Т., «учитывая значительное число нуждающихся в обеспечении бесплатным жильем, реализация п.3 ст.49 ЖК РФ может привести к ущемлению жилищных прав и интересов граждан. В этой связи представляется наиболее целесообразным установить основания для признания граждан нуждающимися в жилье, а также категорий граждан, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма,  в исключительное ведение Российской Федерации»15.

     Иностранным гражданам и лицам без гражданства  жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда  по договорам социального найма не предоставляются.

    При наличии охарактеризованных выше предпосылок  жилые помещения предоставляются  по договорам социального найма  гражданам в порядке очередности. Лишь трем категориям граждан в соответствии с ч. 2 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди: 1) гражданам, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания и не подлежат ремонту или реконструкции (например, в результате стихийного бедствия); 2) детям-сиротам и оставшимся без попечения родителей, а также взрослым лицам из их числа по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, приемных семьях, при прекращении установленной над ними опеки и попечительства, окончании службы в Вооруженных Силах РФ и т.п.; 3) гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно.

    Норма предоставления жилья по договору социального  найма представляет собой минимальный  размер общей площади жилого помещения, установленный органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем  муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями  и других факторов (ч. ч. 1 и 2 ст. 50 ЖК). Во всех случаях предоставления жилья  по договору социального найма общая  площадь на одного человека не должна быть менее указанной нормы. В  этом и заключается ее юридическое (гражданско-правовое) значение. 

    2.2. Понятие, предмет  и форма договора  социального найма  жилого помещения.

     По  договору социального найма жилого помещения одна сторона - наймодатель (публичный собственник, уполномоченный им орган или управомоченное им лицо) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение  во владение и пользование для  проживания в нем на условиях, установленных  законом (ч. 1 ст. 60 ЖК РФ).

     По  своей юридической природе этот договор является консенсуальным и взаимным, двусторонним, он может быть как возмездным, так и безвозмездным (в предусмотренных законом случаях освобождения нанимателя от платы за наем). Важную особенность договора социального найма составляет его бессрочный характер, поскольку в него намеренно, в интересах нанимателя не включается условие о сроке.

     Существенными условиями  договора являются: условия о предмете (т.е. жилом помещении) и о нанимателе. Срок не является существенным условием договора социального найма жилого помещения, поскольку по этому договору жилые помещения предоставляются гражданам в бессрочное пользование.

     Договор социального найма жилого помещения  заключается между двумя сторонами - гражданином-нанимателем и собственником  предоставляемого жилого помещения, относящегося только к государственному или муниципальному жилищному фонду. От имени собственника соответствующего жилищного фонда  могут выступать действующий  от его имени государственный  орган или орган местного самоуправления либо управомоченное ими лицо - наймодатель. Для эксплуатации принадлежащего ему  жилищного фонда он обычно создает  специальные жилищно-эксплуатационные организации с правами юридического лица. В качестве наймодателя может также выступать унитарное предприятие или учреждение, либо созданная ими жилищно-эксплуатационные организацияи.

     Нанимателем в договоре социального найма  жилого помещения может выступать  только гражданин, в отношении которого принято решение о предоставлении ему жилья. В силу этого основанием возникновения права пользования  государственной и муниципальной  жилой площадью выступает совокупность двух юридических фактов - принятие решения о предоставлении жилого помещения и заключение договора социального найма жилого помещения, который одновременно является и  обязательственным правоотношением  между нанимателем и наймодателем16.

     Предметом договора социального найма, является жилое помещение.

     ЖК  РФ предусматривает простую письменную форму договора социального найма  жилого помещения, который должен заключаться  путем составления документа, подписанного обеими сторонами. Однако заключение такого договора будет осуществляться уже  не на основании ордера, а на основании  решения органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения  в жилищном фонде социального  использования17. Несоблюдение простой письменной формы при заключении договора социального найма не влечет за собой его недействительность, поскольку это не предусмотрено ЖК РФ. В юридической литературе отмечалось, что "поскольку простая письменная форма установлена главным образом для определенности взаимоотношений сторон, а значит, призвана тем самым обеспечить интерес контрагентов, государство обычно не вмешивается в вопросы, связанные с последствиями нарушения требований о письменной форме" 18.

2.3. Содержание договора социального найма. Ответственность сторон, членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма жилого помещения. 

     Наймодатель по договору социального найма обязан передать нанимателю предмет договора - жилое помещение, соответствующее  требованиям жилищного законодательства и свободное от прав иных лиц (пп. 1 ч. 2 ст. 65 ЖК РФ). Следует полагать, что при этом имеются в виду не только возможные обременения права на предоставляемое помещение (включая права сервитутного типа), но и обязанности по его содержанию (ремонту, оплате коммунальных услуг и т.п.)19.

     Согласно  ч. 2 ст. 65 ЖК РФ в обязанности наймодателя по данному договору входит также осуществление капитального ремонта жилого помещения и обеспечение предоставления нанимателю необходимых коммунальных услуг (подключение его к водо-, электро- и (или) газоснабжению), а также участие в содержании и ремонте общего имущества многоквартирного дома, в котором находится сданное внаем помещение. В силу указаний жилищного законодательства или договора социального найма на наймодателя могут быть возложены и иные обязанности.

     В случае неисполнения или ненадлежащего  исполнения наймодателем своей обязанности  по капитальному ремонту жилого помещения  или иного имущества дома, в  котором оно находится, наниматель вправе по своему выбору: потребовать  уменьшения платы за пользование  соответствующим имуществом, либо устранить  соответствующие недостатки с возмещением  расходов за счет наймодателя, либо взыскать с него причиненные убытки (ч. 2 ст. 66 ЖК).

     Права наймодателя заключаются в возможности  требовать от нанимателя своевременного внесения платы за жилье и коммунальные услуги, а также выполнения иных обязанностей, предусмотренных жилищным законодательством.

     Наниматель  по договору социального найма обязан использовать жилое помещение только для проживания, обеспечивать его  сохранность и поддерживать его  в надлежащем состоянии, проводить  его текущий ремонт, а также  своевременно вносить плату за жилое  помещение и коммунальные услуги и, кроме того, информировать наймодателя  об изменениях оснований и условий  права пользования жильем по данному  договору, например об изменениях состава  проживающих с ним граждан (ч. 3 ст. 67 ЖК, ст. 678 ГК). Федеральными законами или договором могут предусматриваться  и иные обязанности нанимателя.

Предоставление жилых помщений из государственного и муниципального жилого фонда