Предпосылки и политико-правовая природа местного самоуправления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

    Переход к рыночной экономике предполагает развитие самоуправления в процессе производства, высокую самостоятельность хозяйствующих субъектов. Самоуправление предполагает, что субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. Он сам определяет цели и задачи производства, его организацию, ценовую политику, выбирает поставщиков, рынки сбыта и т.д.  Как экономическая категория «самоуправление в процессе производства» характеризует производственные отношения, возникающие при реализации экономических интересов собственника или совместных собственников средств производства, в рамках отдельной кооперации, отражающие его или их собственную совместную деятельность по целеполаганию, организации, координации и стимулированию действий всех участников процесса производства.

    Всевозможные  формы общественного самоуправления, самоуправления в процессе производства ориентированы на интересы отдельных групп людей. Вместе с тем граждане вне зависимости от того, в какой партии или организации они состоят, на каком предприятии они работают, имеют общие интересы как жители конкретного города или района, как члены территориального сообщества. Характеристики социально-экономического развития территории проживания являются важнейшими для каждого жителя соответствующей территории. Чтобы реализовать эти интересы, необходим специальный институт власти, местная власть, со всеми ее атрибутами – компетенцией, правами, обязанностями, самостоятельным бюджетом и имуществом. Словом, нужна власть, способная решить большинство возникающих вопросов на месте, не обращаясь за помощью в центр. В ходе исторической эволюции разных стран и народов такой институт сформировался. Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления. Последнее, как деятельность, осуществляемая профессионалами госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель – процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов, исходя из народнохозяйственных интересов.

    Следует заметить, что в последнее время несколько повысился интерес и внимание к этой проблеме, так как становится все более очевидным, что без реформы местного управления и самоуправления и установления полновластия местной власти не справиться с многочисленными проблемами, возникающими на местах, и если не появятся сильные территориальные органы, способные взять под свой контроль социальную и производственную деятельность в регионах. От этой власти будет зависеть качество жизни населения, с ее деятельностью люди будут сталкиваться буквально ежедневно, тем самым исчезнет иллюзия, что только центр способен разрешить все коллизии, возникающие на местном  уровне.

    Проблема  формирования и создания национальной эффективной модели местного самоуправления является характерной для всех стран, хотя цивилизованный мир уже накопил значительный практический опыт в решении этих вопросов. В то же время дискуссии о том, как повысить качество деятельности представительных органов власти, соответствующих органов управления (местная администрация), местных референдумов, собраний (сходов граждан, иных форм демократизации принятия управленческих решений), а также органов территориального общественного самоуправления населения, продолжаются.

    Объект  исследования является становление местного самоуправления Республики Беларусь.

    Предметом исследования является предпосылки  и политико-правовая природа местного самоуправления.

    Целью данной работы является изучение теоретических  и практических аспектов предпосылок  и политико-правовой природы местного самоуправления. В соответствии с поставленной целью в работе поставлены следующие задачи:

• изучить эволюцию местного самоуправления и организационно-правовые формы местного самоуправления на различных этапах его развития.
• рассмотреть Магдебургское право, его влияние на развитие местного самоуправления
• изучить правовые модели и организационная структура местного самоуправления во времена Великого Княжества Литовского.
• рассмотреть развитие теоретических основ местного самоуправления
• изучить становление местного самоуправления в Российской империи, понятие и сущность земской системы местного самоуправления в дореволюционной России и развитие самоуправления в эпоху Советской системы.

    Для написания курсовой работы были использованы методы научного исследования, такие как диалектический, системный анализ, синтез и исторический метод, сравнительного анализа.

    При написании работы использовались учебные  пособия, нормативно-правовые документы, монографии и статьи по исследуемой  проблеме.

1. ЭВОЛЮЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

          Термин «самоуправление» в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало. В этот период не существовало специально выделенных людей, которые регулировали бы деятельность индивидов и общества в целом. Люди сами управляли своей социальной и производственной деятельностью. Руководство племенами и народностями осуществляли совет и народное собрание. Общественное устройство того периода получило название «первобытная демократия». Самоуправление тем самым выступало как характеристика и форма социально-экономического аспекта функционирования общества и его основного звена. Отметим, что первобытная кооперация труда характеризовалась самоуправлением субъектов производственного процесса, т.е. равноправным участием в выполнении функций контроля, учета, организации производства и в процессе труда [11, с. 136].

    За  многолетнюю историю своего существования  Беларусь накопила значительный опыт местного самоуправления, который представляет сегодня определенную ценность. Традиции местного самоуправления в нашем государстве берут начало в средневековье.

    Безусловно, когда речь идет о таких ранних исторических формах самоорганизации, как вече, сход, соймы, копные суды, мы зачастую имеем дело с первичными, ограниченными и даже охлократическими проявлениями, обусловленными состоянием патриархального общества. Однако в определенных случаях архаичные формы, просуществовавшие до ХУ-ХУШ вв., выработали содержание, актуальное и для современных условий.

    Наиболее  древней демократической формой самоуправления у восточных славян был народный сход (вече).

    Созвать вече – значило представить дело на обсуждение народа. Удар в вечевой  колокол был знаком, что есть требование народного голоса. Вече собиралось по инициативе князя, княжьей рады или группы свободных людей.

    Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и простые люди, имели право быть на вече деятельными  членами. Каких-то имущественных цензов не существовало.

    К сожалению, немногочисленные дошедшие до нас исторические документы не сохранили многих подробностей, относящиеся  к процедуре созыва вече и принятия решений в городах Беларуси. Ряд  важнейших вопросов остаются пока невыясненными. Наиболее подробные сведения сохранились о Новгородском вече.

    Известно, что в Новгороде на площади, где  проводилось вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой  помещалась вечевая изба, т.е. канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту. Для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать.

    Неизвестно, существовали ли какие-либо правила, чтобы  не допускать неправильных созывов  веча. Случалось, однако, что смельчаки созывали вече и, поддерживаемые своими сторонниками, проводили свои планы по низвержению власти и установлению новой.

    Неизвестно, существовал ли способ проверки лиц, приходивших на вече, для недопущения  прихода тех, которые не имели  на это права. Неизвестно также, существовал ли какой-то способ сбора голосов. Например, на Новгородском вече все решения принимались большинством голосов, о чем можно было судить по силе возгласа «любо» или «не любо».

    На  территории Беларуси вече существовало в Витебске, Друцке, Полоцке, Турове. Оно обладало широкими властными полномочиями:

• выбирало и изгоняло князя;
• решало вопросы войны и мира;
• распределения повинностей и податей;
• организации ополчения и обороны города;
• заключения и прекращения внешних договоров и соглашений;
• избирало руководителей исполнительно-распорядительных органов (посадника, тысяцкого и др.);
• в особых случаях осуществляло правосудие [6, с. 125].

    Отмечено, что вече более активно действовало  в городах, где проживали богатые, относительно независимые от князя граждане, которые могли выступить на вече и против воли правителя. Где власть князя была более сильной, там вече не играло решающей роли. Например, в Полоцке вече было реальным противовесом власти князя. Полоцкое вече трижды (в 1138, 1151, 1159 г.г.) изгоняло своих князей.

    Вечевая форма правления просуществовала в некоторых землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в. На смену ей пришли новые формы городского самоуправления. Однако традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

    Для славянских народов традиционным является сословное самоуправление. Неоднократно трансформируемое, приспособляемое  к социально-политическим условиям, жестко контролируемые центральной властью, дворянское, мещанское, крестьянское самоуправление просуществовали до 1917 года.

    Например, в России становлению сословного самоуправления способствовали реформы, проведенные во второй половине XVIII века при Екатерине II. В сверх централизованном бюрократическом государстве была предпринята попытка создать из сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление некоторых функций местного управления.

    Дворянство, как местное общество, получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда.

    Городским жителям (мещанству), как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели – ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год.

    Собрание  могло обращаться с представлениями  к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским  обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).

    В 1785 г. был разработан проект «Сельского положения», касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как дворяне и горожане, должно было получить права корпорации, право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.

    Во  многом формальными остались положения  о дворянском и городском самоуправлении. Дворянские выборы проходили в основном под сильным влиянием губернаторов, в связи с чем, выборные должностные  лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных. К концу царствования Николая I дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно подменили городское самоуправление, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

    Благодаря последующим реформам дворянское и  мещанское сословное самоуправление сохранилось и получило некоторое  развитие, просуществовав вплоть до 1917 года.

    Органы  крестьянского самоуправления получили регламентацию в законе 1838 года. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (суд). Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя – по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

    Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство – старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались руководством губернии.

    В задачу крестьянского общественного  управления входили:

• охрана общественного порядка;
• безопасность лиц и имущества;
• паспортный контроль;
• дела по санитарному благоустройству;
• противопожарные мероприятия;
• сбор податей;
• контроль за выполнением повинностей, прежде всего, рекрутской [4, с.82].

    Некоторые вопросы хозяйства и жизни  сельской общины обсуждались на «мире» – общем собрании крестьян-хозяев изб. Помещичьи крестьяне не имели тех прав, которые были у государственных. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.

    Копные  суды. Особой формой крестьянского судебного самоуправления, просуществовавшей на территории Беларуси вплоть до XVIII в. были копные суды (копа – мера счета равная шестидесяти). В конных судах судьями были простые крестьяне-домовладельцы, проживавшие на данной территории. Для рассмотрения дел они собирались в копу (все вместе). В компетенцию копного суда входили вопросы, возникающие в данном населенном пункте: межевые споры, хищения, побои, колдовство и т.д. В основной массе не грамотные крестьяне решали возникающие проблемы и споры исходя из житейской мудрости, местных традиций, т.е. норм обычного права. Копны суд имел надсословный характер: по одним и тем же нормам как равноправные субъекты судебного процесса в нем судились простые крестьяне, мещане и дворяне.

    Копные  суды в своей деятельности совмещали  функции следственного и судебного органов. Особенно отчетливо это проявлялось в действиях «горячей копы», которая собиралась на «гвалт», т.е. крики пострадавшего в связи с поджогом, хищением, убийством. Копа незамедлительно начинала следствие, и пойманный преступник прямо на месте мог быть осужден даже и на смерть [6, с. 127].

    Таким образом, дальнейшее развитие цивилизации характеризовалось возникновением и обособлением управления, как особого вида работ по координации и регулированию действий всех участников процесса производства. Затем функция управления отделилась от собственности, и управленческую деятельность стал осуществлять профессионал-менеджер. В современном обществе самоуправление является лишь частным случаем управления. Тем не менее, оно получило широкое распространение во всех сферах жизни и деятельности общества, является важным социально-политическим и экономическим институтом. 
 
 
 

2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ  ФОРМЫ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ НА РАЗЛИЧНЫХ ЭТАПАХ ЕГО           РАЗВИТИЯ

    Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне. С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяя до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом:

    1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно- исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

    2. Форма «сильный мэр-слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последнего.  Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую арену, шаг к посту президента. Мэр имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Мэр вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма действенным средством проведения определенной политики. Известны многочисленные примеры, когда лишь угроза применения этого права заставляла муниципальный совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, то есть могут отклонять отдельные положения местных актов. В некоторых муниципалитетах мэр обладает правом освобождать от ответственности местных ордонансов (но не законов штата). Практически мэр в системе отношений с муниципальным советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный совет крайне редко претендует на проведение политики независимо от мэра. Институт мэра в том виде, в каком он существует при схеме «совет-мэр», позволяет достичь весьма положительных результатов в организации местного управления. Понимание этого заставляет муниципалитеты вносить соответствующие изменения в свои хартии и учреждать пост мэра там, где его еще нет.

    3. Форма «совет-управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политике и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

    Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:

• координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;
• готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;
• контролировать исполнение решений совета;
• представлять рекомендации по вопросам, требующим решения совета.

    Форма управления «совет-управляющий» продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути. Тем не менее очевиден интерес муниципальных органов к этой форме управления, позволяющей решать проблемы местного хозяйства на профессиональной административной основе.

    4. «Комиссионная» форма. Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинством этой модели является отсутствие разделения властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны «комиссионная форма управления резко критикуется специалистам, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична.

    5. Комбинированная форма. Управляющий  или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования [10, с. 123].

    Современное местное управление и самоуправление Республики Беларусь  осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

    Представительные  органы – Советы депутатов являются основным звеном системы местного самоуправления. Они избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законодательством и выражают волю всего населения территориального образования, придавая ей, общеобязательный характер и, осуществляя, таким образом, местную власть.

    Исполнительные  и распорядительные органы местного управления и самоуправления выполняют функции оперативно-распорядительного характера, по выполнению государственных законов и решений представительных органов местного самоуправления. Местные исполнительные органы в зарубежных странах, как правило, не выделяются в обособленную систему. Они формируются или населением, или представительным органом соответствующей территории и действуют в пределах ведения единиц самоуправления, реализуют полномочия, определенные в законе о местном самоуправлении или представленные Советом.

    Важным  элементом системы самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные [6, с. 139].

    Таким образом,   в исторической практике примеряются различные формы  управления, которые болеешь  подходит под сложившиеся условия. Самоуправление можно представить как свойство всякой сложной, организованной системы, каковой и является общество. Существуют различные взгляды по поводу понимания сущности местного самоуправления. Его рассматривают как продолжение государственного управления, как неотъемлемое естественное право сообщества, как независимую от государства систему и т.д. В связи с этим в теории сформировался ряд концепций (теорий) местного самоуправления, каждая из которых, обосновывая различные взгляды на природу местного самоуправления, делает акцент на одной из его характеристик или элементе.

3. МАГДЕБУРГСКОЕ ПРАВО,  ЕГО ВЛИЯНИЕ НА  РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

    В XIV в. в городах и местах (местечках) Беларуси начала появляться новая, по тем временам высоко демократичная форма самоуправления основанного на магдебургском праве.

    Магдебургское право – совокупность закрепленных специальным документом (грамотой) прав и привилегий жителей конкретного города (места) на самостоятельное решение широкого круга вопросов своей жизнедеятельности. Права и привилегии у каждого города, места, получавшего магдебургское право, были оригинальными, учитывающими социальные, экономические, географические и иные факторы. Общими для всех городов и мест, обладающих магдебургским правом, были право на местное самоуправление и свобода его граждан. Поэтому такие города и места назывались свободными или вольными.

    Основанием для получения магдебургского права являлось достижение городом достаточно высокого уровня социально-экономического развития. Впервые в Европе такие права получил восточногерманский город Магдебург (XIII в.), откуда и берет начало термин «магдебургское право».

    Документом, удостоверяющим магдебургское право города, места была грамота (привилегия), выдаваемая Великим князем. После распада Великого княжества Литовского эта функция перешла королю Речи Посполитой. На заключительном этапе существования Речи Посполитой грамоты выдавались сеймом.

    Различают первичные и подтверждающие грамоты. Первичные выдавались впервые, а подтверждающие подписывались вновь вошедшим на престол князем, который был вправе изменить или вовсе отменить документы, изданные его предшественником. Поэтому город мог иметь основную и несколько подтверждающих грамот. Оригинал хранился в ратуше и представлял собой лист бумаги примерно 30 см шириной и 100 см длиной. О выдаче грамоты делалась запись в книге государственного архива (метрике) Великого княжества Литовского, а его текст регистрировался в актовой книге земского суда соответствующего повета.

    Первыми вольными городами на территории Беларуси стали Вильня (1387 г.), Брест (1390 г.), Гродно (1391 г.), Слуцк (1441 г.), Высокое (1494 г.), Полоцк (1498 г.), Минск (1499 г.). Всего на этнических землях Беларуси функционировало около 120 свободных магдебургских поселений.

    С получением грамоты на самоуправление населенный пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу которого становился автономной юридической единицей в государстве.

    Вольные города и места:

• освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост;
• в них приостанавливалось действие «права русского и литовского»;
• в них создавались самостоятельные, избираемые горожанами органы самоуправления – рада или магистрат;
• имели атрибуты самостоятельности и свободы - печать и герб.

    Жители  вольных городов и мест получали большие привилегии:

• они освобождались от феодальных повинностей;
• получали гарантию на свободное занятие ремеслами, торговлей, земледелием, выборы своих органов власти;
• ремесленники образовывали свои профессиональные объединения – цеха;
• в городе ликвидировалась сословная и иная духовная, светская, замковая юрисдикцию на территории города и прилегающих местностей;
• вне зависимости от сословия несли равную ответственность перед законом;
• получали гарантии личной свободы и участия в осуществлении местной власти через выборы.
• Вольный город интегрировался в единый территориально-хозяйственный комплекс.