Представительный орган местного самоуправления

Содержание

Введение

1. Исторические  аспекты развития местного самоуправления  в России

1.1 Земская и городская реформы Александра II

1.2 Городская реформа 1870 года

1.3 Создание и развитие Советов народных депутатов

1.4 Реформа местного самоуправления в 90 годы

2. Правовой  статус представительного органа  местного самоуправления

2.1 Понятие местного самоуправления

2.2 Система и структура органов местного самоуправления

2.3 Представительные органы местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Развитие  демократического государства и  становление гражданского общества в России неразрывно связаны с  проблемой организации местного самоуправления. Демократизация публичной  власти, усиление её эффективности  и связи с гражданами, подконтрольность и подотчетность перед населением – основные направления реформирования всех уровней государственной и муниципальной власти.

Местное самоуправление представляет собой одну из важнейших основ  конституционного строя Российской Федерации. Это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой  систему нормативных правовых актов  обеспечивающих эффективное регулирование  вопросов организации и деятельности местного самоуправления в РФ. За последние годы произошли серьезные изменения в законодательстве, а принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало новый этап развития отечественного местного самоуправления.

Органы  местного самоуправления всегда в той  или иной степени рассматривались  авторами при анализе организационных и правовых проблем местного самоуправления в Российской Федерации. Это труды ученых, которые активно работали и работают над проблемами совершенствования конституционного права, совершенствования и развития местного самоуправления: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, Л.А.Велихова, И.В.Выдрина, В.Д.Горобца, Н.А.Игнатюк, Ю.М.Козлова, А.Н.Кокотова, А.Н.Костюкова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.К.Писарева, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А.Умновой, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина.

В данной курсовой работе будет рассмотрен правовой статус представительного органа местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления - по законодательству РФ - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Все вышесказанное позволяет сделать вывод об актуальности данной темы.

Объектом курсовой работы являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые содержат нормы, определяющие правовой статус представительного органа местного самоуправления.

Предметом курсовой работы являются особенности правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Целью является: изучение правовых основ местного самоуправления, формирование и реализация правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие  задачи:

- проанализировать  законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении;

- сформулировать  понятие правового статуса представительного органа местного самоуправления;

- определить  особенности порядка формирования, структуры, компетенции, методов и форм деятельности представительного органа местного самоуправления;

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Общий объем работы 27 страниц.

1. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России

Местное самоуправление - это сравнительно новый правовой институт в России, окончательно оформленный лишь с  принятием Конституции РФ 1993 г. Тем не менее, оно имеет глубокие исторические корни. Еще в XVI в. население на местах избирало земских и губных старост. При Петре I появились магистраты - органы городского самоуправления. В годы правления Екатерины II формируется система сословного самоуправления. Наконец реформы Александра II привели к созданию земств - органов всесословного местного самоуправления. Правда, их полномочия ограничивались только решением хозяйственных задач и благотворительной деятельностью.

1.1 Земская и городская реформы Александра II

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.¹

Правовой базой реформирования местного самоуправления стало «Положение о губернских и уездных земских учреждений от 1 января 1864», согласно которому земства формировались в результате выборов Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах.

Положение устанавливало следующий  порядок проведения выборов уездных  земских органов. Все население  уезда делилось на три группы, или  курии, избирателей: уездные землевладельцы, горожане-собственники недвижимого  имущества, крестьяне. Выборы гласных  осуществлялись куриями, на раздельно  проводимых съездах.

В первой курии принимали участие  лица, владеющие в уезде на праве  собственности определенным количеством  земли, установленным для каждого  конкретного уезда; а также лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тысяч рублей, либо имеющие годовой доход не менее 6 тысяч рублей. Мелкие помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которых затем делегировали на съезд землевладельцев от первой курии.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей; лица обладающие собственностью стоимостью от 500 до 3 тысяч рублей.

Выборы от третьей курии проводились  в несколько этапов. Сельское общество направляло представителей на волостные  сходы, на которых назначались выборщики. Последние, уже из своей среды, выбирали установленное число гласных, уездного земского собрания.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. О соотношении  уездных и губернских гласных  можно судить на примере Казанской  губернии, где было избрано 313 уездных  гласных, в том числе от землевладельцев - 126, от сельских обществ - 145, от горожан - 42 человека, губернских гласных - 51 человек. Такие пропорции обусловлены тем, что Положение предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.

Уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами земств. Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности  председатель и члены уездной  управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный предводитель дворянства. В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо.

Земские собрания были очередными и  чрезвычайными. Созыв очередных  собраний и их продолжительность  строго регламентировались.

Уездные сессии собирались не позднее  сентября и не могли длиться более 10 дней; губернские - не позднее декабря  и продолжались в течении 20 дней.

Земские учреждения не могли выйти  за пределы своей компетенции. Это  строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль над деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам».

Предметами ведения органов  земств были: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами; устройство и содержание принадлежащих  земству зданий, сооружений, путей  сообщения; меры обеспечения народного  продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями; способы  прекращения нищенства; управление делами взаимного земского страхования  имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здравии  и тюрьмах; содействие предупреждению падежей скота; охрана хлебных посевов  и др. На органы земств возлагалось  также содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать  как местные. Происходило совмещение полномочий по решению местных задач  с полномочиями в сфере государственного управления.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы.

Уездная управа избиралась на три года уездным собранием  из числа гласных этого представительного  органа и состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число членов управы до шести человек.

Губернская земская  управа состояла из председателя и  шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три  года. Председатель губернского исполнительного  органа утверждался в должности  министром внутренних дел. Таким  образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать  влияние на комплектование земских  органов губернского масштаба.

Как видно, деятельность управ  осуществлялась небольшим количеством  выборных служащих. Основную работу, связанную  с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные  земские служащие - специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля над деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные.

В круг обязанностей управ  входило: исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет, отчетов; надзор за поступлением земских  доходов; расходование земского бюджета - т.е. полномочия исполнительно распорядительного  характера.

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные  представители земства и имели  право приобретать и отчуждать  имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами  и т.д. Заключенные управой контракты  имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло ответственность  по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий управы, принявшей их на себя.

Значительным достижением стало  определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского  земского сбора, субвенций государства - т.е. целевых дотаций на решение  конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения). Определенную доходную часть местного бюджета  составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли  устанавливать дополнительные сборы.

Земства добились больших успехов  и на таких направлениях своей  деятельности, как организация народного  просвещения и профессионального  образования, народная медицина, решение продовольственного вопроса, дело страхования от пожаров, агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. За время существования земского самоуправления увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, возникли фельдшерские и медицинские курсы.

1.2 Городская реформа 1870 года

По принципу земской реформы  в 1870 г. началось осуществление городской  реформы. «Городовое Положение» от 16 июня 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа.

Положение, послужившее правовой базой  реформы, заменило сословно бюрократические  органы городского управления всесословными  органами, основанными на принципе имущественного права. Все избиратели - плательщики городских налогов, делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской Думы. Горожане вносились в список избирателей в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е. они следовали «по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах». Действовало общее правило: в состав избирательных собраний допускались только русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием или судом, лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья. 
Городская Дума избиралась на срок 4 года. Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 70 человек. Положение устанавливало, что там, где население не превышает 300 человек, в Городской думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на каждые 150 человек свыше этого лица прибавляется по 6 гласных, но не более 72.

Городская Дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава  орган исполнительный - городскую  управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и Думу и управу.

Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных  городах думам было предоставлено  право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать  на голову.

Не могли быть членами Управы родственники, духовные лица, прокуроры, чиновники казначейств и т.д. Городской  голова, члены Управы, а также  гласные перед вступлением в  должность приносили присягу. По представлению Управы городская  Дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они создавались для  руководства отдельными отраслями  городского хозяйства.

Кроме благоустройства власти города обязаны были следить за благосостоянием  городского населения, за «народным продовольствием», устройством рынков и базаров, за «сохранением народного здравия». Сюда же относились меры против пожаров, ограждение и развитие местной торговли и промышленности, строительство пристаней и бирж, попечение о народном образовании, о театрах, библиотеках, музеях.

По Городовому положению 1870 года городской  Думе предоставлялось право устанавливать  в пользу города целую систему  сборов и налогов, принятие в пользу города пожертвований, установление общих  правил заведования городским имуществом.

Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления. В Городовом положение указывалось, что в пределах своей компетенции  городское управление самостоятельно. Правительственные, земские учреждения были обязаны оказывать ему содействие в исполнении законных требований. Вместе с тем законодательство предусматривало  ответственность городского общественного  самоуправления за превышение власти, за неисполнение законных требований различных компаний, обществ.

На уровне волостей, сельских поселений  действовали органы крестьянского  самоуправления.

Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина и некоторые другие должностные лица.

Позднее, при Александре III, с целью  устранения определенных недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления, были пересмотрены и Положение о земских  учреждениях (1890) и Городовое положение (1892).

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после  февральской революции 1917 года Временное  правительство, приняв 21 мая 1917 Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. В период буржуазных реформ, проводимых Временным правительством России, происходит расширение объема полномочий и компетенции земских органов самоуправления. Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских, фабрично - заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись выраженные местные потребности. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя  был органический недостаток - изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

1.3 Создание и развитие Советов народных депутатов

Большевики, взявшие власть в результате Октябрьского переворота 1917 года, начали строить свое государство, опираясь на марксистко-ленинский тезис  о необходимости первоначального  слома старой государственной машины. В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг «повышение роли Советов» оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.² В Инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 года - первом документе, содержащем новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной власти, так и более крупных объединений (уездных, областных Советов), в состав которых они входят.

Местные советы открыто  становились органами государственной  власти, причем классовой власти, - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков. Внешне картина была впечатляющей, вся страна покрылась сетью Советов.

Наряду с тем позитивным, что несло в себе местное самоуправление советского периода, необходимо отметить и целый ряд существовавших негативных моментов:

- реальная власть находилась  в руках партийных комитетов; 

- выборы проходили на безальтернативной  основе и под контролем партийных  органов;

- местные Советы были слишком  многочисленны, что значительно  снижало эффективность их работы. Отсутствие персональной ответственности  за принимаемые решения.

В целом, период с конца 70-х до середины 90 годов можно охарактеризовать как весьма противоречивый в развитии Советов. С одной стороны, развивались  и углублялись самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись  формы и методы работы, связи депутатов  с избирателями. С другой стороны, провозглашение лозунгов «Вся власть Советам», «Советы - полновластные хозяева на своей территории», неумеренные амбиции других депутатов, их претензии на верховенство, всезнание, а на деле некомпетентность и субъективизм, происходившие постоянно внутренние «разборки» между многочисленными депутатскими фракциями и группами в ущерб планомерной и квалифицированной нормотворческой деятельности не могли не подорвать и так невысокий авторитет Советов среди населения. Состояние системы Советов, их взаимоотношения с исполнительной властью вызывали необходимость устойчивого конституционного регулирования проблем местного самоуправления. Оставался еще путь реформирования местных Советов, их эволюционного преобразования в представительные органы подлинного местного самоуправления. Однако такая возможность была прервана дальнейшим неблагоприятным ходом событий. Деятельность одних Советов была приостановлена, другие сами приняли решение о самороспуске. В этой непростой ситуации началась очередная реформа местного самоуправления в России.

1.4 Реформа местного самоуправления в 90 годы

Формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг. по российской традиции — «сверху». После силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление.³

Чуть ранее принимаются правовые основы становления местного самоуправления в России: в 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении,⁴ а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах  стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и  в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.⁵ Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили «вассальную» зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.⁶

Можно выделить этапы реформирования местного самоуправления в 90 - годы. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды:

1. 1990-1991 гг. - период характеризуется принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Начинается качественная перестройка местной власти.

2. 1991 - 1993 гг. В это время были  приняты такие наиболее значительные  нормативные акты, как Закон РСФСР  1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», Постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

3. Осень 1993 года - характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации. Ликвидируется система Советов. Происходит передача функций представительных органов власти исполнительным органам - соответствующим местным администрациям. Ведется работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.

4. 1993 год - по настоящее время. С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап реформирования местного самоуправления, который продолжается и до настоящего времени.

2. Правовой статус представительного органа местного самоуправления

2.1 Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление - это самостоятельная  и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Правовой статус местного самоуправления закреплен в Конституции РФ, Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 24.09.03 года, других правовых актах.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя  и является важной формой народовластия  в РФ. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, т.е. оно обеспечивает решение самим  населением вопросов местного значения. Образованные населением органы местного самоуправления управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы, отнесенные законодательством  к полномочиям местного самоуправления.

В Конституции  особо оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. Определение конституционного термина «орган местного самоуправления» (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции  РФ) дано в глоссарии Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»: «Органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему  органов государственной власти».

Это определение  устанавливает следующие критерии отнесения органов власти к органам  местного самоуправления:

• наличие полномочий на решение вопросов местного значения;
• отсутствие прав и обязанностей, свидетельствующих о вхождении в систему органов государственной власти.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством является одной из важнейших гарантий самостоятельности  местного самоуправления. Фактически государство признает местное самоуправление в качестве особого уровня управления, особой формы осуществления народом  принадлежащей ему власти. Не являясь  государственными органами, органы местного самоуправления вместе с тем наделены властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на них  функций. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления.