Представительские полномочия президента

    Введение

        Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года было призвано    преодолеть полосу политического кризиса и противостояния всех ветвей государственной власти. Построение новой Конституции РФ соответствует принципу разделения властей, принятому в странах как с классической президентской, так и с парламентарной системой правления.

    Согласно  ст. 10 Конституции государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. При этом разделение властей не только не исключает, но, напротив, предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией РФ пределах и формах.

    Основная  роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента, который согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом конституционная модель президентской республики в Российской Федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем «сдержек» и «противовесов» обеспечивается воспрепятствование превращению  института Президента в режим  личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Полномочия Президента сопрягаются  с полномочиями других федеральных  органов государственной власти, а отношения Президента и органов  законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов  государственной власти субъектов  РФ характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью.

    Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он является главой государства, объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному функционированию.

    Если  остальные государственные структуры  законодательствуют, управляют, осуществляют правосудие, то главная задача президента – олицетворять государство внутри страны и вне ее. Принципиальное значение, особенно в настоящее время, имеет анализ конституционно - урегулированных взаимоотношений президента с правительством, парламентом, судебными органами, их сравнения с практикой и определение тенденции их развития.

    Президентство является относительно молодым институтом в российской конституционно-политической практике. Он вызывает к себе пристальный  интерес. Появилось немало посвященных  ему исследований.

    Вместе  с тем, преждевременно рассматривать  институт Президента как устоявшуюся  совокупность конституционных норм и сложившейся практики. Со времени  создания (1991г.) он постоянно развивается, изменяется и приобретает новые  черты. Многие полномочия и функции  Президента получили необходимую конкретизацию  в текущем федеральном законодательстве, нормативных указах Президента и  решениях конституционного Суда. Причем речь идет не о наделении дополнительными, полномочиями Президента, а, главным  образом, о разграничении компетенции  основных органов, осуществляющих государственную  власть в России.

    Своеобразие конституционного статуса Президента РФ, наличие норм, устанавливающих его полномочия, ставят, имеющие большое политическое значение  сложные юридические проблемы, связанные с компетенцией главы государства. Вопрос о пределах и содержании компетенции Президента РФ важен не только в теоретическом, юридическом и политическом отношениях, но и крайне сложен. Компетенция Президента РФ закрепляется Конституцией РФ, федеральными законами, конкретизируется указами главы государства.

    Цель  данной работы состоит в рассмотрении полномочий президента РФ.

    Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1. рассмотреть место президента в системе органов Государственной власти России;

2) дать понятие функций Президента РФ;

3) рассмотреть полномочия Президента РФ;

4) рассмотреть взаимодействие Президента со всеми ветвями власти.

    Объектом исследования в данной работе являются полномочия президента Российской Федерации.

    Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с рассмотрением полномочий президента РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 1 Президент как глава государства 

1.   Становление института президентства

      Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти¹.

    Институт  президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике,  какой Россия была в течение трех четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип  разделения властей, одним из выражений  которого является наличие в системе  органов власти Президента.

    В советском государстве в теоретической литературе со слов И.В.Сталина часто называли коллегиальным президентом Президиум Верховного Совета СССР.

    Однако  такая трактовка сущности этого  органа неправомерна. Президиум был  органической частью единой системы  Советов, наряду с которой не могло  существовать никакого иного органа государственной власти.  В соответствии с советскими конституциями все  органы были производны от Советов  и им подотчетны.  Высказывавшиеся  в то время идеи об учреждении института  президентства в СССР были отвергнуты.

    Даже  в условиях обновляющегося общественного  строя, в годы перестройки, когда в повестку дня был поставлен вопрос о ликвидации монополии одной партии- КПСС, предложение об учреждении поста Президента СССР встретило значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской  власти. Однако набиравшие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и в 1990 году пост  Президента СССР был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.

    Вскоре  аналогичный институт был установлен и в союзных республиках, где  решения об этом принимались Верховными Советами.

    В России вопрос об учреждении поста  Президента решался более  сложно. Съезд народных депутатов РСФСР  высказался против его  введения, и  по инициативе одной трети депутатов  был назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост и был учрежден. В Конституцию РСФСР 1978 года были включены статьи, закрепившие принцип разделения властей, глава о Президенте были приняты законы о Президенте Российской Федерации, о выборах Президента² и некоторые другие нормативные правовые акты. Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г.

    Его статус по Конституции 1978г. имел существенные отличия от того, как определила правовое положение Президента Конституция 1993г.

    Эти отличия заключаются в том, что  Президент:

    а) определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (а не глава государства);

    б) не обладал (как в действующей Конституции 1993г) полномочиями определять основные направления внутренней и внешней политики;

    в) не участвовал в назначении членов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда,  Генерального Прокурора, Председателя Центрального Банка;

    г) не имел права роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета;

    д) был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении социально- экономических и иных программ (кроме ежегодных посланий), причем Съезд мог потребовать внеочередного доклада.

    Конституция Российской Федерации 1993года внесла существенные изменения, как в статус Президента, так и в порядок его избрания, компетенцию, процедуру отрешения от должности и т.д. 

2.   Правовой статус Президента

    В правовом государстве статус главы  государства максимально точно  определяется Конституцией и принятыми  на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности  и не могло, выходя за установленные  пределы, своими действиями порождать  угрозу конституционным правам и  свободам граждан.

    Стержнем  характеристики правового статуса  учреждаемого Конституцией органа государственной  власти являются:

      а) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая функциональное назначение государственного органа;

    б) место, которое отводится в Конституции посвященным ему нормам.

    Второй  признак, хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое значение, поскольку в нем выражается лежащая в основе Конституции  концепция построения системы государственной  власти.

    Конституционный статус реализуется в нормах Конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия  очень близки, но не тождественны. Под  функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в  системе органов государственной  власти. Полномочия же вытекают из функций  и состоят из конкретных прав и  обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства, они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства, присваивать высшие воинские звания).

    Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства  всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия³.

    Исходя  из этого, отправными правовыми установлениями для анализа статуса Президента Российской Федерации являются ст. 80 Конституции и место в Конституции  гл. 4, посвященной Президенту.

    Статья 80 определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства.

    В прежней Конституции его функция  была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента Российской Федерации или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой основной ветви власти. Употребление термина «президентская власть» означает только особенный статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий  и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с законодательной и исполнительной властями, но в основном - с исполнительной властью.

    Характеризуя  конституционный статус Президента, необходимо помнить важную особенность  его положения как главы федеративного  государства. Он выполняет функцию «Президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население избирательных округов и регионов, и отсюда неизбежность известной несогласованности выражаемых депутатами парламента интересов. Но Президент РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, то есть общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и «лобби» всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов.

    Как и в других государствах, Президент  РФ обладает неприкосновенностью. Это  означает, что до отставки Президента против него нельзя возбудить уголовное  дело, принудительно доставить его  в суд в качестве свидетеля  и т. д.

      В статус Президента РФ также  входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится  в его служебном кабинете, а  дубликат поднимается над резиденцией  Президента как в столице, так  и над другими резиденциями  Президента во время его пребывания  в них.

    Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция  РФ не предусматривает пост вице-президента. В президентских республиках  этот пост иногда существует, например, в США, а иногда его нет как во Франции. В Российской Федерации упразднение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием политической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других странах выполняет вице-президент.

    Указом  Президента РФ от 5 августа 1996 г. в качестве символов президентской власти установлены  также Знак Президента РФ и специально изготовленный единственный экземпляр  официального текста Конституции РФ. Установлен порядок применения этих символов при вступлении в должность  вновь избранного Президента РФ.

    В Конституции Российской Федерации  содержится система гарантий, препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации достаточно коротким четырехлетним сроком, в порядке его всенародных прямых выборов, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности и др.

    Закрепляя статус Президента Российской Федерации  как главы государства, Конституция  в ст. 80 предусматривает в обобщенной форме связанные с этим функции. Они касаются основ жизнедеятельности государства и общества. 

    1.3 Основные функции Президента Российской Федерации 

    Основные  функции Президента РФ как главы  государства определены в ст. 80 Конституции  РФ, согласно которой он:

    а) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

    б) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

    в) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

    г) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

    Первая  из основных функций Президента РФ - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он, прежде всего, должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к любому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с предложением привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ. Президент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране⁴.

      Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации⁵.

      Как гарант прав и свобод  граждан Президент обязан разрабатывать  и предлагать законы, а в случае  их отсутствия и впредь до  принятия федеральных законов  принимать указы в защиту прав  и свобод отдельных категорий  граждан (пенсионеров, военнослужащих  и др.), по борьбе с организованной  преступностью и т. д.

    Столь же широко сформулирована в Конституции  РФ функция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной  целостности. Ясно, что и здесь  Президент должен действовать в  пределах своих полномочий, установленных  Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции  не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном нападении или других грубых формах внешней агрессии, когда требуются решительные действия, включая и применение силы. Конституция предусматривает порядок объявления войны,

    Конституция РФ указывает, что осуществление  этой функции должно проходить в «установленном Конституцией РФ порядке» (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного Суда (следует помнить, что в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции РФ не обладают).

    Весьма  сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению  согласованного функционирования и  взаимодействия органов государственной  власти. В отличие от ряда стран Президент РФ не называется в Конституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит «над тремя властями», но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.

    Конституция РФ возлагает на Президента функцию  определения основных направлений  внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция  должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами.  
 
 
 

    Глава 2 Представительские полномочия Президента Российской Федерации 

    2.1 Взаимодействие Президента со всеми ветвями власти 

    Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства  и обеспечивающих ему возможность  выполнять закрепленные за ним функции.

    В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадлежат исключительно ему, в других - соприкасаются с полномочиями других органов государственной  власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских  полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной  власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях  недопущения односторонних авторитарных решений⁶.

    Президент имеет полномочия, связанные с  формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.

    Значительный  объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами:

    а) поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом, поддержана большинством избирателей, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов государственной власти;

    б) составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти Российской Федерации был обязан своим «рождением» только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал;

    в) в соответствии со ст. 80 Конституции на Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

    По  специфике предметов компетенции  и взаимоотношений с другими  органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на следующие основные группы.

    Президент и Федеральное  Собрание. Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое, различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.

    Президент имеет право законодательной  инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые федеральным Собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном  принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети  голосов каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон  в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в  действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после  чего закон должен быть или отклонен или вступает в силу. От права на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта Конституции РФ.

    Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении  в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

    Порядок взаимодействия Президента с палатами  Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением, утвержденным указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549  «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изменениями на 7 ноября 2005 года).

    Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным  законом, другие органы принимать решение  о проведении общероссийских референдумов не вправе.

    Президент вправе распускать Государственную  Думу в случаях и порядке, предусмотренных  Конституцией РФ, но не предусмотрено  его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству  в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117) и при отказе Думы в доверии  Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции  РФ). В случае роспуска Государственной  Думы Президент назначает новые  выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через  четыре месяца после роспуска.

    Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

    а) в течение года после ее избрания;

    б) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

    в) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

    г) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

    Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное.

    Конституционно  значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются  в том, что с момента роспуска Государственная Дума не полностью  прекращает свою работу и депутаты теряют свой статус, а лишь не может  принимать законы и осуществлять на заседаниях палаты иные полномочия. Конституционный Суд РФ в постановлении  от 11 ноября 1999 г. установил, что «роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты»⁷. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.