Президент как глава государства
Введение
Актуальность темы настоящей работы заключается в том, что современное общество уже находится на таком уровне развития, который в свою очередь требует определенного качества государственной власти. В настоящее время для правильной организации социальных связей уже не достаточно только лишь императивных указаний. На смену привычному монологу и приказам государства постепенно приходит равноправное общение личности, общества и официальных структур, что в корне меняет наше представление о государственной власти и ее современной сущности. Поэтому для полноценного общения необходимо иметь представление о возможностях, статусе, задачах и самое главное - целях взаимодействующих сторон.
Обществу такое представление о государственной власти дает так называемая доктрина разделения властей, устанавливающая пределы власти, ее возможности, задачи и самое главное - определяющая средства достижения целей. Эта доктрина представляет собой не только инструмент ограничения власти, но и является универсальным средством воспитания общества, тем, что в значительной степени формирует его мировоззрение. Как научная доктрина теория разделения властей в немалой степени влияет на правосознание и правовую культуру, как отдельного индивида, так и всего общества в целом.
В процессе изучения теории разделения властей важно показать роль права в регулировании государственно-властных отношений. В соответствии с этой задачей государство должно рассматриваться не только как аппарат управления обществом, но и как система, позволяющая индивиду реализовать необходимый минимум социальной свободы и защитить свои законные интересы.
От решения этих задач зависит формирование не только профессионального мировоззрения, но и принципиальная гражданская позиция активного члена общества, обладающего ответственностью за все происходящее в собственной стране. Сегодня такой подход представляется особенно актуальным, так как природа диктатуры предполагает молчаливое согласие и пассивность большинства, что естественным образом санкционирует произвол власти по отношению к обществу, нарушение основных принципов социальной справедливости и требований минимальной свободы.
Принцип разделения властей является одним из основных принципов организации государственной власти и одним из основополагающих принципов организации и функционирования демократического, конституционного, правового государства. Принцип разделения властей означает, что законодательную деятельность должен осуществлять представительный (законодательный) орган, исполнительно-распорядительную деятельность (государственное управление, государственное регулирование) - органы исполнительной власти, правосудие - суды, при этом «ветви власти» самостоятельны, организационно и функционально независимы друг от друга, что не исключает их взаимодействие и взаимный контроль.
Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти или должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Три независимые «ветви власти» - законодательная, исполнительная и судебная - могут сдерживать, уравновешивать, контролировать друг друга, не допуская нарушения законов, это так называемая «система сдержек и противовесов».
Целью настоящего исследования является изучение правовых механизмов реализации принципа разделения властей в современной России.
Для достижения указанной цели необходимо решить ряд следующих задач:
Рассмотреть
проблемы разделения властей
в политико-правовой мысли
Изучить
историко-теоретический аспект
Рассмотреть
роль законодательных органов
государственной власти в
Выявить роль исполнительных органов власти в системе разделения властей РФ;
Определить
место судебной власти в
Рассмотреть проблемы соотношения ветвей власти в РФ.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных правоведов. Важную роль для изучения принципа разделения властей в историческом аспекте играют труды Монтескье Ш.Л., Локка Дж., Кокошкина Ф.Ф., Фурье Ш., Мишина А.А., Лазаревского Н.И. Особый интерес сегодня представляют современные исследования по теме курсовой таких авторов, как Баглай М.В., Габричидзе Б.Н., Гессен В.М., Коркунов Н.М., Бачило И.Л., Марченко М.Н., Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. и др. Кроме того для данного исследования были использованы статьи периодических изданий таких авторов, как Скуратов Ю.И., Мартьянова Г.В. и др.
Объектом данного исследования является принцип разделения властей в РФ.
Предметом – Разделение властей в государстве.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод, предполагающий объективность и всесторонность познания исследуемых явлений. Также используются частно-научные методы, применяемые в правоведении: системный, формально-логический, сравнительно-правовой.
Глава 1. Историко-теоретические основы теории разделения властей
1.1. Проблема разделения
властей в политико-правовой
Разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти (политической, неполитической). Разделение любой власти возникает из свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем. Разумеется, эта простейшая структура усложняется в институализированном политическом процессе: уже Аристотель отмечал существование в государстве законодательного органа, магистратуры (исполнительного учреждения) и судебного органа.
Очевидно, что первое наиболее крупное разделение власти развело политическую и религиозную (духовную) власти, т.е. власть государства и церкви. Это разделение не закончилось и в новейший период, так как если западная модель государственной власти однозначно решила данный спор в пользу светской власти, то восточная (мусульманская) - в пользу религиозных структур и институтов.
В конце XIX начале XX вв. дискуссия о разделении властей приняла острый характер в связи с тенденцией к укреплению исполнительной власти. Во Франции она была представлена концепциями двух крупнейших юристов – Л. Дюги и
А. Эсмена1. Первый выступил с развернутой критикой теории разделения властей, объявив, что она противоречит более общему принципу - национального и государственного суверенитета. Согласно его концепции, вдохновленной учением Руссо и стремящейся преодолеть разрыв общества и государства на основании принципов корпоративизма, солидаризма и национализма, народная воля не может быть представлена различными органами власти, поскольку такое разделение ведет к ее ограничению. Существование различных представительных органов власти возможно только как их тесное взаимодействие в рамках единой государственной воли. Отсюда вывод: «...То, что неточно называется разделением властей, есть на деле разнообразие участия различных органов в общей деятельности государства» .
Данная модификация учения означала фактическое отрицание самого принципа сдержек и противовесов, подменяла его принципом функциональной дифференциации властей. Исходя из этой логики, следует признать, что характер и степень функциональной дифференциации властей не имеют существенного значения и определяются чисто утилитарными соображениями. Национальный суверенитет может воплощаться как в нескольких органах власти, так и в одном.
Данная концепция, являющаяся
последовательным развитием взглядов
Руссо, сыграла большую роль в
критике парламентской
Принципы теории разделения властей отстаиваются там в полемике с ее основными критиками Дюги и Вильсоном, в результате чего дается оригинальная интерпретация известных положений Монтескье, связанная с некоторой их ревизией применительно к новой эпохе. Считая необходимым для всякого свободного государства следовать принципам разделения властей, Эсмен вынужден признать, что реализация этого принципа сопряжена с большими сложностями. Трудно последовательно провести принцип разделения властей в смысле их равенства, полной независимости и сохранения баланса между ними. Он склонен понимать разделение властей не столько как результат, сколько как постоянный процесс их взаимодействия, вследствие чего в каждый момент достигается определенный уровень стабильности. Достижение этого уровня возможно лишь при определенной степени координации действия трех властей, что на практике неизбежно ведет к преобладанию одной из них - законодательной. Именно она призвана выполнять регулирующие функции по отношению к двум другим властям, в ее руках сосредоточены основные механизмы этого регулирования - принятие (путем голосования) решений по законодательным вопросам, и прежде всего утверждение бюджета, являющегося основой функционирования всей государственной машины, возможность ограничения в законодательном порядке всех других властей и их функций.
Эсмен таким образом поддержал теорию разделения властей, поставив на место ее статической модели динамическую, на место равновесия властей - неустойчивый компромисс между ними, результат которого - усиление законодательной власти. Очевидно, однако, что данная концепция могла быть использована и для обоснования приоритета исполнительной власти.
В качестве своеобразного синтеза рассмотренных точек зрения может быть названа концепция разделения властей в конституционном государстве М.Ориу. Смысл конституционного порядка он видел в создании системы дееспособных и жизненных институтов, а задачу права - в четком определении их взаимного соотношения, организации и функций. Обращает на себя внимание особый, социологический подход Ориу к проблеме правового института. В последнем он видел синтез объективной реальности и субъективной воли; институт для него - это не только анализ социальных фактов, но также определенный юридический идеал - оптимальное сочетание суверенитета и свободы2.
Учение, представляющее своего рода компромисс между реальностью и идеалом, дает специфическую трактовку государства вообще - как органического единства власти и морали, единой правовой и моральной личности. К пониманию природы государства Ориу относится как естествоиспытатель к объекту своего изучения. Изложив анатомию корпоративных юридических институтов, он рассматривает их физиологию – «рождение, существование и смерть» как особую юридическую реальность. Высшей фазой исследования является психологический подход к национальной государственности: «Единство государства, как и живых организмов, носит функциональный характер». Поэтому «национальная конституция» определяется как «статут корпоративного государства и его членов, установленный от имени суверенной нации конституированной властью и законным порядком утвержденный согласно специальной процедуре».
Эта концепция, во многом напоминающая воззрения Дюги, приводит, однако, к другому обоснованию теории разделения властей, которое ближе к позиции Эсмена. Ориу констатирует важность для всякого представительного правления самого принципа разделения властей, особенно законодательной (в лице двухпалатного парламента) и исполнительной (в лице главы государства и кабинета министров), гармоническое сотрудничество которых - залог единства государства как юридического лица. Рассматривая проблему с точки зрения административного права, он подчеркивает, что на практике соотношение двух властей далеко от идеального равновесия, что объективно существует устойчивая тенденция к подавлению законодательной власти исполнительной, парламента - мощным бюрократическим аппаратом современного государства. С развитием централизованного управления и ростом значимости административного компонента государственной власти парламенту все труднее удерживать верховенство законодательной власти, а вмешательство бюрократических структур в законодательный процесс оказывается все более активным3.
В истории послереволюционной Франции неустойчивый баланс двух властей часто приводил к перевесу исполнительной власти над законодательной, что особенно ярко проявилось во времена первой и второй империй. Концепция Ориу дает особенно много для историко-социологического анализа мнимого конституционализма.
Наибольшей остроты критика теории разделения властей достигла в политических теориях послевоенной Германии в период Веймарской республики, особенно к концу ее существования. Еще М.Вебер, отстаивая плебисцитарную демократию как лучшую форму правления для Германии, считал необходимым установить сильную президентскую власть, способную вывести страну из кризиса. Смысл такого подхода состоял в стремлении преодолеть буквальное толкование принципа разделения властей (непосредственная реализация которого может вызвать дестабилизацию системы), избавить главу государства от парламентского контроля. Возможный (и реально имевший место) конфликт законодательной и исполнительной властей однозначно разрешался им в пользу последней4.
Вебер считал необходимым избавить главу государства от парламентского контроля, превратить президента в независимую силу, дать ему возможность в конфликтных ситуациях апеллировать непосредственно к народу через голову парламента и высшей администрации. Фактически речь шла о воспроизводстве традиционного для германской юриспруденции монархического принципа в новых условиях.
Вот основные доводы в защиту такой позиции: всенародно избранный президент может выступать гарантом стабильности государства в случае конфликта законодательной и исполнительной властей (парламента и правительства), становясь верховным арбитром в их споре; будут ограничены влияние партий на политический процесс и их роль при выборе министров; наконец, сильный президент будет символизировать единство нации и государства. Практически политическая деятельность Вебера по поиску соответствующей кандидатуры на пост президента еще нагляднее раскрывает общую авторитарную направленность его взглядов.
Эта теория была доведена до логического конца другим мыслителем - К.Шмидтом, давшим наиболее развернутую критику демократии, парламентаризма и разделения властей в XX в. Являясь убежденным сторонником усиления президентской власти, Шмидт доказывал правомерность данной тенденции в рамках существующей конституционной системы. Ее сущность - принцип разделения властей, представляющий собой механизм ограничения государственных функций в их компетенциях с целью предотвратить концентрацию всей полноты власти в одном центре. Однако, по его мнению, такой принцип не работает в новых условиях.
Традиционная схема соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей является политической фикцией. Реальное изменение положения возможно лишь при отказе от такой концепции организации власти, ее концентрации в руках президента, наделяемого чрезвычайными полномочиями.
Эти наблюдения во многом соответствовали
реальной практике европейских государств
послевоенного периода. Даже в самом
демократичном из них, Великобритании,
П.Ласки констатировал резкое усиление
в начале XX в. влияния кабинета министров
за счет других ветвей власти, назвав его
наиболее характерной чертой развития
конституционной системы. Процесс
концентрации власти в руках правительства
необычайно усилился в результате двух
мировых войн, поставивших страну
на грань выживания и
Механизм принятия важнейших решений также претерпел существенные изменения: многие из них (в частности, по вопросам войны и мира) принимались без парламентского обсуждения, узким кругом лиц при сильном давлении главы правительства (Чемберлена, Черчилля и др.).
В трудах К. Левенштейна можно обнаружить принципиальный отказ от доктрины разделения властей. Основной аргумент против - статичность концепции, ее несоответствие динамизму эпохи радикальных социально-политических преобразований. Принцип разделения властей, согласно этой точке зрения, сыграл определенную роль при переходе от абсолютной монархии к развитому конституционному государству5.
Теория разделения властей,
с вытекающими из нее представлениями
о необходимости системы
Распространение доктрины вызвано чисто политическими причинами: она была создана Локком для обоснования осуществленного вигами исторического компромисса между парламентом и королевской властью, трансформированной в конституционную монархию. Монтескье, игнорируя политическую реальность своего времени, придал этой теории характер политического идеала. Влияние догмы оказалось столь сильным, что концепция разделения властей была некритически перенесена за океан, где утвердилась в американской Конституции. В результате США стали единственным государством, где идея баланса законодательной и исполнительной властей была четко закреплена в Основном законе.
Сохранение этого принципа в условиях фундаментальных изменений экономической структуры и общественной мысли является главной причиной конституционного кризиса в Америке. Напротив, в практике европейского парламентаризма принцип разделения властей не закрепился (если не считать короткого периода действия Конституции 1791 г. во Франции). Причина заключается в том, что развитая парламентская система по сути своей враждебна последовательному проведению разделения властей: эффективное управление возможно лишь на основе взаимной интеграции, при которой правительство (кабинет или совет министров) объединяет обе власти, выступает связующим звеном между ними, делая возможным реальное единство политической власти.
Для новой политической ситуации
весьма характерно, что все государства
(конституционные, авторитарные или
диктаторские) стоят перед необходимостью
усилить свой политический динамизм,
следствием чего на практике является
более или менее полное слияние
законодательных и
Правительство становится интегрированным проявлением воли государства, отражающей как законодательную власть, так и администрацию. Таким образом, реальная компетенция исполнительной власти в новых условиях не ограничивается применением законов и управлением, а включает в себя выполнение общих политических функций; осуществление права - лишь один из инструментов реализации политической власти как таковой, а законодательство - функция политического лидерства6.
На смену традиционному пониманию государственной деятельности приходит новое, более соответствующее реальной ситуации. Наиболее полно эта тенденция отразилась в тоталитарных государствах XX в. - России, Германии, Италии, Турции, где концентрация власти и отказ от реализации принципа разделения властей стали официальной политикой. В тоталитарных или авторитарных режимах монополия на политическую власть сконцентрирована в руках вождя, становящегося неограниченным правителем. Данный феномен во многом напоминает абсолютистские монархии прошлого с их стремлением добиться максимального контроля над индивидом. В этих условиях теория разделения властей может рассматриваться как теоретическое оружие против тирании.
1.3. Становление принципа разделения властей в России: историко-теоретический аспект
Проблема разделения властей получила свое развитие и в русской дореволюционной правовой литературе. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей . Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений7. В отношении законодательной власти Ф.Ф. Кокошкин перечислил четыре «гарантии»: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето», 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком.
Исследуя сущность и основные характеристики правового государства, другой выдающийся русский ученый, В.М. Гессен, также внес значительный вклад в развитие учения о разделении властей. Одним из первых автор рассматривает принцип разделения властей, как отличительное свойство правового государства, и сводит его к «отделению правительственной власти от законодательной и судебной, от той и другой». Именно Гессену принадлежит определение закона как «высшей в государстве юридической нормы», а также утверждение, что «закон является высшей нормой по сравнению с правительственным распоряжением» .
В аспекте исследуемой проблемы весьма интересны представления другого русского ученого и юриста Н.М. Коркунова о проблеме совместности властвования и принципа разделения властей. В частности, по мнению Н.М. Коркунова взаимное сдерживание властей и недопущение концентрации власти в одних руках возможно «не только при осуществлении различными органами различных функций власти, но точно также и при осуществлении различными органами совместно одной и той же функции» 8.
Разделение властей - явление многоцелевое, имеющее и положительные, и отрицательные черты. Мировой государственно - правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот .
Большинство ученых - юристов считает, что полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей.
Принцип «разделения властей» не противостоит (во всяком случае - не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы . Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а говоря иначе - диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов - в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.
В современной России принцип разделения властей в юридическом аспекте закреплен в Конституции РФ. Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти9.
Согласно статье 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ (он является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в системе федеральных органов поставлен на первое место и не отнесен непосредственно ни к одной из основных ветвей власти), Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации, ее законодательный и представительный орган, состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы), Правительство Российской Федерации (возглавляет систему органов исполнительной власти РФ), суды РФ - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие федеральные суды (осуществляют судебную власть, в частности, правосудие).
В юридической науке разработаны многие смежные понятия: органа государства, самой государственной власти, государственной организации, государственного учреждения, функции государства, но понятием ветви власти (сам термин "ветвь" не является строго юридическим) не занимались. Однако если мы стоим перед проблемой выделения новых ветвей, то этим придется заняться, иначе попытки, не имея основы, будут иметь скорее эмоциональный характер. Видимо, ветвь государственной власти обладает четырьмя качествами. Во-первых, это особая разновидность государственной власти в данном государстве; во-вторых, ей присуща автономия, независимость, самостоятельность при осуществлении своей функции государственной власти; в-третьих, ветвь государственной власти обладает определенными организационными формами, своими органами, правовыми институтами, регулирующими реализацию данного вида государственной власти; в-четвертых, ей присуща особая функция в управлении государством, которую не могут выполнять другие виды власти.
Помимо разделения властей «по горизонтали», существует разделение властей «по вертикали» - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разделение властей в самих субъектах федерации.
Статьей 1 Федерального закона
закреплены такие принципы деятельности
органов государственной