Президент Российской Федерации. 4
Содержание
Введение
Институт президентства в Российской Федерации является достаточно молодым в сравнении, например, со многими западными странами, и имеет существенные отличия. Они выражаются в конституционном статусе Президента и положение в системе разделения властей. Несмотря на это, Президент в Российской Федерации остается фигурой номер один, как для своей станы, так и для представителей других государств.
Полномочия Президента охватывают все сферы политической жизни страны, как в нее предела, так и за ее границами. Учитывая такую важность должности Президента можно уверенно говорить о том, что данный вопрос не утратит свою актуальность. Актуальность темы обусловлена необходимостью наличия президентской власти в нашем государстве, исследования процесса политического реформирования российского государства и роль его главы в этом процессе.
В настоящее время существуют различные мнения и взгляды на положение Президента в системе разделения властей, на полномочия, которыми он наделен Конституцией Российской Федерации. Одни считают существующее положение и полномочия Президента России обоснованными и обеспечивающими единство государственной власти. Другие придерживаются мнения, что основной закон Российской Федерации наделил Президента излишними полномочиями, а это, как следствие, вдет к нарушению осуществления на территории нашего государства принципа разделения властей.
Целью курсовой работы является изучение института Президента Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- определить положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей;
- изучить и проанализировать его полномочия и ответственность как высшего представителя народа в нашей стране;
- ознакомится с нормативно – правовыми актами, издаваемыми главой государства, определить их значимость в системе права.
1.
Президент Российской
1.1. Утверждение поста Президента России
Президент Российской Федерации – высшая государственная должность в России. Пост Президента был утвержден сравнительно недавно. На референдуме 17 марта 1991 года, посвященному вопросу о сохранении Союза ССР, так же был поднят вопрос о введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Большинство избирателей поддержало идею, и 24 апреля 1991 года Верховным Советом РСФСР был принят закон «О Президенте РСФСР». Также в Конституцию 1987 года были включены статья, закрепившая принцип разделения властей и глава о Президенте. В законе Президент был описан, как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, наделенный следующими полномочиями: право законодательной инициативы; право отлагательного вето на принятые палатами законы с возможностью преодоления его парламентом при повторном рассмотрении закона; право назначения Председателя Правительства с согласия парламента и т.д.
Первый Президент России был избран путем всеобщих прямых равных выборов при тайном голосовании 12 июня 1991 г. Им стал Б.Н. Ельцин, занимавший до этого должность Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР.1
В 1993 годах взаимоотношения между Президентом и Съездом народных депутатов России регулировать стало практически невозможно, Это послужило одной из причин острого конфликта, завершившегося октябрьскими событиями 1993 года.
После этих событий по инициативе Б. Ельцина в проект Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме в декабре 1993 года, были внесены статьи, направленные на усиление президентской власти. Указ Президента РФ от 24.12.1993 №2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», после принятия Конституции Российской Федерации, признал закон «О Президенте РСФСР» не действующим и не подлежащим применению. В настоящее время не существует закона, подобного закону «О Президенте РСФСР», в котором бы описывался механизм реализации норм о Президенте РФ. В 1997 году в Государственную думу был внесен проект Федерального закона «О статусе Президента РФ». В 2003 году был рассмотрен Госдумой в первом чтении, и 10 апреля 2003 года проект был отклонен. Основанием для отклонения послужил довод, что большая часть положений законопроекта дублирует нормы Конституции Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации включает в себя большинство полномочий Президента из Закона «О Президенте РСФСР» и определяет его статус.2
Статус Президента по Конституции 1978 года имел существенные отличия от того, как определила правовое положение Президента Конституция 1993 года. Эти отличия заключаются в том, что Президент:
- определяется как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (а не глава государства);
- не обладал полномочиями определять основные направления внутренней и внешней политики;
- не имел права роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета;
- был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, причем Съезд мог потребовать внеочередного доклада;
- не участвовал в назначении членов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора, Председателя Центрального банка.3
Анализ исторических событий и условий появления института президентства в российском государстве позволил выделить ряд целей и задач, обусловивших учреждение института президентства: усиление исполнительной власти, повышение ее мобильности, оперативности в принятии управленческих, особенно социально-экономических, решений, совершенствование механизма реализации законов, укрепление государственной дисциплины, законности и правопорядка. Учреждение института президентства было призвано стать символом единства государственной власти Российской Федерации в условиях децентрализации СССР и гарантией суверенитета России в составе СССР.4
Институт президентства в РСФСР, а в последующем и в Российской Федерации, конструирован в российскую государственность посредством легитимации ее через высшие формы проявления публичной власти народа – референдум и свободные выборы. В свою очередь, каждый новый конституционный цикл президентской власти легитимируется через свободные выборы как одной из высших форм выражения публичной власти многонационального народа Российской Федерации.5
Процесс внедрения президентства постепенно утверждался не только «сверху», но и признавался «снизу», исходя из воли народа как единственного суверенного источника власти. Его можно изложить в следующем хронологическом порядке:
- принятие положительного решения о необходимости введения поста Президента РСФСР, по итогам всенародного референдума 1991 года;
- избрание Президента РСФСР через всеобщие равные прямые выборы при тайном голосовании;
- по итогам референдума 1993 года принятие новой Конституции с сильной моделью Президента в Российской Федерации;
- последующие выборы Президентов Российской Федерации в 1996, 2000, 2004, 2008, 2012 гг. посредством всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании – высшего, наряду с референдумом, выражении власти многонационального народа Российской Федерации.6
1.2. Роль Президента в системе разделения властей
Дискуссия о месте Президента РФ в системе разделения властей выявила два основных подхода. Сторонники первого считают незыблемой классическую триаду властей: законодательную, исполнительную, судебную. Они безоговорочно относят Президента РФ исполнительной власти. Сторонники второго подхода считают, что выделение трех ветвей власти не в полной мере отражает реалии современности и в связи с этим выделяют новую, самостоятельную ветвь власти – президентскую власть.
При определении сущности власти Президента РФ следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, Конституция РФ 1993 года не относит Президента РФ ни к одной из традиционных ветвей власти. Вместе с тем ряд элементов этих властей присутствует в его деятельности. В законодательной сфере это выражено правом вето на законы; промульгацией законов, принятых парламентом; правом принимать указы, регулирующие общественные отношения, для которых нужен закон, в том случае, когда такой закон еще не принят (в случае принятия соответствующего закона указ отменяется). Президент РФ принимает активнейшее участие в осуществлении исполнительной власти. Он наделен некоторыми полномочиями в сфере организации судебной власти: имеет право назначать федеральных судей, представлять кандидатов в судьи Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, которые назначаются Советом Федерации. Таким образом, власть Президента РФ как главы государства в определенной степени сочетает в себе черты всех трех традиционных ветвей власти. Во-вторых, анализ текста Конституции РФ дает возможность говорить об особой ветви президентской власти. Это, в частности, вытекает из смысла и содержания ст. 11, в которой говорится о государственной власти Президента РФ. Ее специфические черты либо непосредственно отражены в самом тексте конституции, либо вытекают из смысла содержания ряда ее статей. В этой связи в научной литературе отмечается, прежде всего, ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, где содержится положение о том, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно эта формулировка указывает на координационные, арбитражные полномочия Президента РФ, которые характеризуют особенности его власти. Общую сущность президентской власти наиболее удачно выразил В.Е. Чиркин. Он отмечает, что власть главы государства включает элементы участия в законодательной, отчасти в судебной и более всего в исполнительной власти, что по своей сути есть арбитражно-координационное осуществление государственной власти.7
Теория разделения властей формировалась как теория контроля и равновесия политической власти в обществе. Общая идея разделения властей имеет древнюю традицию, находит свое отражение в различных политических условиях и концепциях. Идея разделения властей занимает одно из ключевых мест в теории демократии, гражданского общества, правления права, конституционализма, федерализма.8
В.Е. Чиркин обращает внимание на социальный и юридический подходы к понятию разделения властей, что связывается с различным пониманием феномена власти. По его мнению, эта теория не относится к политической власти, которая представляет собой власть определенных политических сил. Разделена может и должна быть власть государства, согласно основным способам (видам) правовой деятельности государства.9
Ю.А.Тихомиров выделяет четыре формы разделения властей: внутригосударственное, то есть обособление трех организационно-правовых форм государственной власти; сфера взаимодействия государства с другими субъектами политической системы; самоуправление в гражданском обществе и международная форма, т.е. сотрудничество государств в обеспечении прав человека.10 Ю.И.Скуратов, определяя уровни реализации данного принципа, фактически повторяет первые три позиции Ю.А.Тихомирова, а четвертым аспектом выделяет проблему федерализма.
Государственную власть в нашей стране можно условно разделить по горизонтали и по вертикали. К первому варианту относится взаимодействие между собой федеральных органов государственной власти, а ко второму взаимодействие между Российской Федерацией и субъектами в ее составе. В рамках данной статьи нами будет рассмотрено именно положение Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти федерального уровня.
Так, в силу ст. 10 Основного закона страны государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ). 11
Содержание ст. 80 Конституции Российской Федерации сводится лишь к тому, что Президент России является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. 12
В тоже время, следует учесть, что с целью реализации возложенных на главу государства обязанностей, Президент Российской Федерации наделен значительными полномочиями. Перечень данных полномочий позволяет сделать вывод о наличии у лидера нашей страны определенных рычагов воздействия на все ветви власти.
К примеру, глава государства может воздействовать на законодательную власть путем участия в правотворческой деятельности и обладая правом роспуска Государственной Думы, на судебную власть через непосредственное назначение судей в Российской Федерации.
Не менее существенное влияние глава государства оказывает и на исполнительную ветвь власти. Несмотря на то, что Основной Закон Российской Федерации не наделил Президента Российской Федерации функциями главы исполнительной власти, анализ его полномочий позволяет говорить о том, что политический лидер нашей страны наиболее близок именно к ней. К примеру, Президент Российской Федерации формирует Правительство и вправе отправить его в отставку, контролирует его деятельность и может участвовать на заседаниях, то есть, фактически руководит данной ветвью власти. Однако говорить о Президенте Российской Федерации как о главе исполнительной власти, мы считаем не совсем уместным.13
Отечественными политологами и правоведами высказываются различные мнения, существует огромное количество трудов по данному вопросу, но однозначный ответ так и не найден.
Например, В.И. Радченко, Н.А. Сахаров и В.Е. Чиркин, считают, что Президента нельзя отнести ни к одной из ветвей власти, поскольку он занимает особое место в системе органов государственной власти.
Придерживаются данной позиции и Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, которые указывают, «что Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную».
В свою очередь, А.Николаев считает, что «необходимо выделить особое положение Президента РФ. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает как самостоятельная ветвь государственной власти».
М.В. Баглай указывает на «особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — с исполнительной властью.
Диаметрально противоположного мнения придерживается И.Д. Хутинаев, который считает Президента Российской Федерации главой исполнительной власти.
Нельзя не остановиться на работе О.Н. Кичалюка, в которой автор придерживается мнения о том, что Президент действует совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в деятельности каждой из них. 14
Итак, проведя сравнительный анализ точек зрения различных отечественных авторов, мы можем прийти к выводу о том, что Президента Российской Федерации нельзя непосредственно отнести ни к одной из ветвей власти: ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной. В тоже время выделить президентскую власть в самостоятельную ветвь государственной власти также не представляется возможным. Логичнее говорить об объединении властных полномочий в одном институте, стоящем над всеми ветвями государственной власти и согласовывающем их деятельность. При этом бесспорно главенствующее положение главы государства по отношению к другим ветвям власти, но отнюдь без подчинения их себе.
2. Компетенция и ответственность главы государства
2.1. Полномочия Президента Российской Федерации
Согласно пункту 1 статьи 92 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. Глава государства избирается сроком на шесть лет. В Конституции Российской Федерации закреплены требования к возрасту кандидата на пост главы государства, постоянному месту проживания, а так же ограничивает возможность занимать пост Президента Российской Федерации белее двух сроков подряд.
Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.
Эти полномочия затрагивают по сути дела все стороны государственной деятельности, их можно обобщить по следующим сферам. Полномочия, связанные с:
- формированием федеральных органов государственной власти;
- участием в законотворчестве;
- функционированием исполнительных органов государственной власти;
- обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;
- внешней политикой и обороной;
- иными сферами государственной деятельности.15
Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т.е. принадлежат исключительно ему, в других – соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.16
Важное
значение имеют полномочия
В соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти действуют и Президент, и Федеральное Собрание – парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.
В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу Президента. Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства, своим Указом устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти.
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных судей и Генерального прокурора Совет Федерации (ч. 1 ст. 128). В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов.17
Подобный порядок формирования федеральных органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.
С этой же целью закрепляется участие Президента в формировании и некоторых иных федеральных органов. Так, Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности (п. "г" ст. 83 Конституции). Президент назначает пять членов (одну третью часть) Центральной избирательной комиссии, может представлять кандидатуру для назначения Уполномоченного по правам человека.18
На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией.
Президент подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето (ст. 107 Конституции).
При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина, противоречия другим законам.19
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Президент как гарант Конституции вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания – отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции.
Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, т.е. обладает правом законодательной инициативы; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции РФ предусмотренных в ст. 125 нормативных актов, о толковании Конституции. Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в ст. 134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе (с изменениями и дополнениями). В названном Положении определены задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и проч.
Президент назначает также своего полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации, Положение об обеспечении деятельности которого утверждено Указом от 31 декабря 1996 г. 20
Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.
Президент по Конституции не является главой исполнительной власти. Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.21
В соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции Председатель Правительства после своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. их перечне. Установление системы и структуры названных органов отнесено к полномочиям Президента. Под системой понимается определение видов этих органов. Так, Указом от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями, внесенными Указами от 22 августа и 6 сентября 1996 г.) установлено, что в эту систему входят министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента.22
Президент определяет не только систему, но и структуру федеральных органов исполнительной власти, т.е. устанавливает конкретный их перечень. Эта структура утверждается каждым новым Президентом при решении вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, т.е. устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какое наименование придается органам, каково число заместителей Председателя Правительства. Этим же указом фиксируется конкретный перечень действующих Министерств, Государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб и других органов. Последний Указ такого рода был принят Президентом 17 мая 2000 г. (в редакции от 1 декабря 2000 г.).23
Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью целого ряда федеральных органов исполнительной власти. Среди них: МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции, а также федеральные службы: фельдъегерская; разведки; железнодорожных войск; безопасности; налоговой полиции; охраны; пограничная; специального строительства и некоторые иные органы: Управление делами Президента; Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами; Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте <*>. Президент утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности. Правительство координирует деятельность названных органов.
Президент как глава государства совместно с Правительством обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).
В реализации этих функций Президента важное значение имеет такой орган, как Государственный Совет Российской Федерации, а также институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.24
Государственный Совет Российской Федерации был образован в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с тем, чтобы обеспечить участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важных вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации.
В обеспечении Президентом осуществления его полномочий на всей территории Российской Федерации ответственная роль принадлежит полномочным представителям Президента в федеральных округах.
Институт полномочных представителей за все время функционирования в России Президента претерпел определенные изменения. Первоначально была учреждена должность полномочного представителя в субъекте Российской Федерации. Затем она была преобразована в полномочного представителя в регионе (охватывающем несколько субъектов). Указом Президента от 13 мая 2000 г. было произведено изменение и учрежден институт полномочного представителя Президента в федеральном округе. Этим Указом было утверждено Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе.25
Характеризуя полномочия Президента по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации, следует указать, что:
1) Президент
вправе приостанавливать
2) Президент
может использовать
3) в случаях,
предусмотренных Федеральным
4) Президент
вправе в предусмотренных