Президент в системе государственных органов РФ: история становления и место
Содержание
Введение
Институт президентской власти в России имеет сравнительно короткую историю. За последние несколько лет данный институт приобрел очень большое значение. Это связано не только с особым правовым положением, которое он занимает. Институт президента в современной России является одним из ключевых в системе органов государственной власти. Его рациональное устройство и функционирование – важное условие обеспечения конституционализма в государстве.1
В России действует «президентская республика» с реально властвующим Президентом. Он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Именно Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.2
Главой государства считается должностное лицо, символизирующее единство государства и его народа, занимающее особое положение в системе государственных органов, неподотчетное иным органам государственной власти. Статус главы государства определяет место президента внутри страны и в международных отношениях как высшего представителя государства.
Стержнем характеристики правового статуса учреждаемого Конституцией органа государственной власти являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая функциональное назначение государственного органа, и 2) место, которое отводится в Конституции посвященным ему нормам.
Второй признак, хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое значение, поскольку в нем выражается лежащая в основе Конституции концепция построения системы государственной власти.
Исходя из этого, отправными правовыми установлениями для анализа статуса Президента Российской Федерации являются ст. 80 Конституции и глава 4 Конституции, посвященная Президенту.
Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях.
Принципиально новая дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в Конституции, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей.
Президент РФ наделен широким кругом полномочий, которые он применяет, реализуя свой статус главы государства, самостоятельно, юридически независимо от других органов государственной власти РФ, но в тесном взаимодействии с ними. Получая свои полномочия от народа на основе всеобщих, равных и прямых выборов, он не подчинен никаким органам власти и не должен отчитываться перед ними. Ответственность за свою политику он несет только перед народом.
Президент обладает широкими полномочиями в сфере осуществления исполнительной власти и в последнее время эти полномочия усиливаются.
Актуальность темы исследования связана с происходящими в стране изменениями по укреплению власти президента именно в исполнительной сфере.
Проблема укрепления федеральной власти современной России, повышения эффективности управления регионами из центра – одна из наиболее значимых в деле государственного строительства. Создание в 2000 году института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало важным шагом на пути совершенствования системы государственного управления, позволило в короткий срок обеспечить единство правового и экономического пространства России, с наибольшей эффективностью региональное законодательство привести в соответствие с федеральным.3
Объектом данной работы являются Полномочия Президента РФ.
Предмет данной работы – правовые нормы, определяющие правовое положение и полномочия Президента РФ.
Целью данной работы является анализ института Президента Российской Федерации.
Задачами работы выступают следующие:
1. Раскрытие полномочий президента РФ по формированию государственных органов.
2. Раскрытие полномочий президента РФ в сфере исполнительной власти.
3. Определение статуса полномочных представителей Президента в Федеральных округах.
4. Определение места президента в системе органов государственной власти.
Методами исследования выступают следующие: анализ, синтез, системный метод и формально-юридический.
Тема данной работы в целом достаточно широко освещена в учебной и научной литературе. При написании работы использовались: Конституция РФ и комментарий к ней, федеральное законодательство, учебники, монографии, статьи журналов.
1. Президент в системе государственных органов РФ: история становления и место.
1. История становления института президентства в РФ
Впервые идея введения президентства одержала верх в период советской «перестройки». В 1990 году внеочередной Третий съезд народных депутатов СССР принимает Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» и избирает Президента СССР. Учреждение поста Президента СССР привело к отказу от статьи 6 Конституции и соответственно отказу от монополии власти одной партии, проведению дальнейшей демократизации в стране. Учреждение института президентства изменило форму правления от республики Советов к президентской республике. Правовое положение президента в последующем в результате накопления опыта формирования института Президента СССР должно уточняться путем внесения изменений в Конституцию СССР.4
Введение института президентства, по замыслу авторов реформы, было призвано стабилизировать ситуацию в стране, создать основу для формирования в СССР правового государства, в котором нет места для монополии одной партии и обеспечивается равенство всех перед законом. С другой стороны, установление президентской власти, опиравшейся на волеизъявление народа в лице его представителей в парламенте, дало возможность Горбачеву в известной мере освободиться от опеки со стороны партаппарата, значительная часть которого не разделяла политику Генерального секретаря.5 Тем не менее дальнейшие события показали, что введение института президентства не стабилизировало ситуацию в стране, а, наоборот, более усугубило кризисные явления в СССР. Углублялись центробежные тенденции, во многих регионах до предела обострились межнациональные противоречия.
Процесс формирования новой
российской государственности фактически
начался с момента принятия 12 июня 1990 г.
I Съездом народных депутатов РСФСР Декларации
о государственном суверенитете России6, что явилось важнейшей вехой
в становлении института власти и управления
республики, независимых от союзных структур.
Приняв эту Декларацию, съезд заявил о
решимости создать демократическое государство
в составе обновленного Союза ССР. В связи
с этим необходимо было учредить пост
президента России и возложить на него
полномочия по обеспечению суверенитета,
государственности, соблюдению законности
в РСФСР, прекращению вмешательства союзных министерств
и ведомств в дела РСФСР, созданию надежного
механизма взаимодействия законодательной,
исполнительной и судебной властей, координации
деятельности их органов7.
Как звено в цепи союзно-российского
противостояния следует рассматривать
и введение в Российской Федерации поста
президента. Закон «О Президенте РСФСР»
был утвержден IV съездом народных депутатов
России 22 мая 1991 г. Тогда же были
утверждены кандидаты в президенты Российской
Федерации. Ими стали В. В. Бакатин, Б. Н.
Ельцин, В. В. Жириновский,
А. М. Макашов, Н. И. Рыжков и А. М. Тулеев.
Съезд внес изменения
в Конституцию Российской Федерации, подчеркнув
превалирование полномочий съезда над
президентскими: съезд правомочен рассматривать
любой вопрос, в том числе об отрешении
президента от должности, отмене актов
Верховного Совета и указов президента.8
12 июня 1991 г. состоялись первые выборы президента России. Борис Николаевич Ельцин стал Президентом Российской Федерации, который вступил в должность 10 июля 1991 г. В первом туре выборов его кандидатура получила поддержку почти 60 % избирателей, принявших участие в голосовании. Учреждение поста Президента на ранней стадии становления в Российской Федерации происходило в условиях неясности самой идеи институционального оформления политической системы страны, которая возникла в результате «спешки и поиска компромисса, вследствие чего оказалась хаотичной и способствовавшей скорее латанию дыр, чем обеспечению согласованности во взаимодействии различных ветвей власти».9 Необходимо отметить, что российское президентство возникло как гарант существования независимого государства и его создатели, прежде всего, руководствовались политическими соображениями.
В июне-июле 1996 г. в ходе двух туров очередных выборов Президента России Б. Н. Ельцин был вновь избран главой государства. Продолжение курса экономических реформ породило ряд серьезных противоречий. В августе 1998 г. произошел глубокий финансовый кризис, сопровождавшийся замедлением экономического роста и снижением жизненного уровня широких слоев населения. Одним из следствий стал кризис властных структур, выразившийся в частой смене кабинета министров и новых конфликтах законодательной и исполнительной власти. 31 декабря 1999 г. Б. Н. Ельцин объявил о своей досрочной отставке и добровольно оставил пост Президента Российской Федерации.10 Свои полномочия в соответствии со статьей 92 Конституции Российской Федерации он передал председателю правительства РФ В. В. Путину.
В марте 2000 г. Владимир Владимирович Путин одержал победу на президентских выборах уже в первом туре (за него проголосовало 52,9% участвовавших в выборах, а за главного соперника Геннадия Зюганова — 29,2%). В период пребывания Владимира Путина на должности Президента РФ были предприняты существенные усилия по укреплению системы государственной власти и стабилизации внутренней обстановки в нашей стране. В частности, положительным моментом можно считать внесение изменений и дополнений в законодательство о порядке назначения на должность глав субъектов РФ, согласно которым кандидатуры последних стали утверждаться и наделяться властными полномочиями высшими органами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России по представлению Президента.11 Помимо политической системы, в указанное время удалось укрепить и усовершенствовать экономическую и социальную систему государства, значительно поднять уровень жизни населения, улучшить демографическую ситуацию.
Таким образом, можно констатировать, что учреждение поста Президента в Российской Федерации укрепило государственность и послужило основой для последующего обретения подлинной независимости России. Введение поста Президента в условиях демократизации общества позволило укрепить порядок, упорядочить жизнь в стране, усилить основную задачу президента – защиту прав и свобод личности.
2. Место института президентства в РФ
Конституция закрепляет роль Президента РФ как координатора органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ. Согласительные процедуры, которые может использовать Президент РФ для разрешения разногласий, возникающих между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, выражаются в обсуждении и поиске согласованных решений, которые должны приниматься с учетом интересов многонационального народа Российской Федерации и не нарушать прав и законных интересов субъектов РФ, не нарушать закрепленные в основах конституционного строя РФ принципы федеративного устройства.
Российская модель института президентства нашла отражение в Конституции 1993 года. Современная российская модель данного института закреплена в конституционных положениях, содержащихся в главе 1 «Основ конституционного строя» (ст. 11), главе 4, полностью посвященной Президенту, также в главе 5 «Федеральное Собрание», главе 6 «Правительство Российской Федерации» и в главе 7 «Судебная власть», где содержатся отдельные нормы, касающиеся института президентства. Всего же из 137 статей Конституции главе государства, так или иначе, посвящены более 3012.
Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.
Вопрос о месте Президента РФ в системе органов государственной власти является предметом острых дискуссий в научных публикациях. Так, Л.А. Окуньков, анализируя конституционные полномочия Президента РФ, приходит к заключению, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными силами и председателя Совета безопасности и др.), либо «приближены» к исполнительной власти. Ведь Президент РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Он утверждает по представлению председателя Правительства РФ положения об этих министерствах, назначает руководителей и заместителей руководителей названных органов13.
Анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти (он оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства). Полагаем, что в подобных случаях на главу государства должен распространяться принцип разделения властей.14
Президент РФ как глава государства обладает рядом полномочий контрольного и властно-распорядительного характера. Контрольные полномочия Президента РФ предусмотрены в отношении федерального парламента (право вето и право на обжалование актов парламента на предмет их не конституционности), органов и должностных лиц исполнительной власти, органов и должностных лиц субъектов РФ (отмена и приостановление актов, принятие решений об отставке ряда должностных лиц и др.).
Президент осуществляет полномочия в различных сферах государственного управления (см. Приложение 1).
Сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованной деятельности органов государственной власти. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.
Необходимо отметить, что Президент выступает не только в качестве гаранта (хранителя) Конституции как самого документа, но и содержащихся в ней норм, тех гарантирующих прав, которые предусмотрены Основным Законом. Например, социальное обеспечение по возрасту, государственные пенсии и социальные пособия (статья 39 Конституции РФ), право на жилище (статья 40 Конституции РФ), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции РФ), право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ), право на образование (статья 43 Конституции РФ) и т. д.15
В соответствии со статьей 83, пункта «и» Конституции России, Президент России для реализации возложенных на него Конституцией России и федеральными законами полномочий формирует собственную Администрацию.
В администрацию президента входят следующие подразделения:
Государственно-правовое управление Президента
Контрольное управление Президента
Референтура Президента
Управление Президента по внешней политике
Управление Президента по внутренней политике
Общее руководство Администрацией
осуществляет Президент России. Президенту
России в Администрации непосредственно
подчиняются: Руководитель Администрации,
заместители Руководителя Администрации,
помощники Президента России, пресс-секретарь
Президента России, руководитель протокола
Президента России, полномочные представители
Президента России в федеральных округах,
советники Президента России, полномочные
представители Президента России в Совете
Федерации Федерального Собрания России,
Государственной Думе Федерального Собрания
России, Конституционном Суде России,
старшие референты и референты Президента
России, Секретарь Совета Безопасности
России.
За период своего существования
статус и структура Администрации Президента
кардинальным образом менялись несколько
раз, серьезно обновлялся кадровый состав.
Однако ее главные цели и назначение всегда
оставались неизменными – обеспечение
деятельности главы государства и осуществление
контроля исполнения его решений16.
Для гарантирования прав и свобод Президенту России Конституцией предоставлены особые полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Глава государства играет главенствующую роль в системе власти, и Конституция РФ предоставляет ему в этом соответствующие полномочия.
Так, существенное место в законотворческой деятельности главы государства занимает взаимодействие Президента РФ с парламентом. Являясь активным участником законодательного процесса и обладая правом как позитивного, так и негативного участия в нем, Президент РФ выполняет не только функцию государственно-утверждающего характера путем подписания и обнародования законов, но и непосредственным своим участием в этом процессе, как через своих полномочных представителей в Федеральном Собрании РФ, так и лично. Тем самым глава государства обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории России17.
2. Полномочия президента
РФ в системе разделения
1. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти
Президент РФ по Конституции РФ 1993 г. не является главой исполнительной власти. Тем не менее, его роль, функции и полномочия в этой сфере весьма существенны.
Институт Президента Российской Федерации рассматривается как основа системы исполнительной власти в нашей стране, ее основное звено. Это обусловлено, с одной стороны, огромными полномочиями главы государства, особенно в части формирования отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, контроля за их деятельностью, а с другой стороны, особенностями его статуса как главы государства и гаранта российской Конституции. Все это подтверждает особые место и роль Президента страны в государственном механизме. Представляется, что исследовать институт главы государства в единой системе исполнительной власти можно посредством определения его места в ней как органа государственной исполнительной власти18.
Как глава государства он является гарантом прав и свобод человека и гражданина, реализуемых преимущественно в сфере государственного управления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно участвуют все субъекты исполнительной власти.
Конституция РФ наделяет Президента рядом полномочий, непосредственно связанных с организацией и функционированием исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции).
Президент по представлению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.
Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, непосредственно руководит деятельностью ряда таких органов. Положения о названных органах утверждаются Президентом. Руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему.
Президент также вносит изменения в состав Правительства, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.
Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При не достижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
По вопросам своей компетенции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента посвящено различным сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти, т.е. имеет управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.
Как обладающий правом законодательной инициативы, Президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц.
Этими законами значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации – руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Президент вправе отрешить такое лицо от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент РФ может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случае, когда противоречие изданного им акта Конституции РФ и законодательству установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в течение установленного судом срока (как правило, два месяца) в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ. Об этом же свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности, нашедшие выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
2. Президент РФ и парламент
Конституция 1993 г. в статьях 1 - 10 установила методологические основы функционирования публичных структур на базе трехмерного разделения власти, отвечающего требованиям построения компактного, эффективного государственного механизма.
Логически связанным статьям 1 - 10 призвана соответствовать статья 11 (ч. 1). Выделенное в ней президентство в действительности получилось надвластным относительно представительных, исполнительных органов, судов. При разработке своего конституционного замысла президентская администрация была не заинтересована в классическом разделении властных полномочий. Разногласия могли быть устранены в ходе беспристрастного всенародного обсуждения проекта Основного Закона, что также не входило в расчеты главы исполнительной власти, как, впрочем, и поправки к Конституции, внесенные в декабре 2008 г., тогда как законопроект о полиции освещался разными способами в конце лета и большую часть осени 2010 г. У Конституционного совещания имелось несколько вариантов рационального применения доктрины Локка - Монтескье.
Один из них – объединить эти статьи, второй – разместить президентство в одной строке с Правительством. Третий – сформулировать часть 1 статьи 11 следующим образом: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума и Президент), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Такие мысли в ноябре 1993 г. высказывались сотнями, но не могли дойти до цели, так как демократическая инициатива от народа перешла к президентским офисам. Высказываемые формулировки укрепили бы парламент, полнее отвечали бы реализации разделения власти и федерализма, раскрытию потенциала, результативности, совершенствованию связей внутри и вне государственного аппарата. Приведение в соответствие статей 1 - 10 и ч. 1 статьи 11 понуждало изменить компоновку и содержание глав 4 - 7, на что проектировщики Основного Закона также пойти не могли.
Статья 11 разграничивает предметы ведения и полномочия органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов в соответствии с Конституцией, Федеративным и иными договорами. В пункте 1 абзаца 4 Заключительных и переходных положений уточнено верховенство Конституции относительно Федеративного и других договоров.
Интерес вызывают положения Конституции, конкретизирующие отношения палат Федерального Собрания с главой государства по схеме: Президент назначает выборы Государственной Думы (п. «а» ст. 84), она выдвигает обвинение для отрешения его от должности (п. «з» ст. 103), Совет Федерации назначает выборы Президента, отрешает его от должности (п. «д», «е» ст. 102). Эти конституционные установления корректируют Федеральные законы: от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 10); от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 6) и от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 5). Они содержат подстраховывающие нормы: если Президент или Совет Федерации не назначат выборы, то их назначает Центральная избирательная комиссия. Тем самым гаранту Конституции и Совету Федерации заведомо ставится в вину ее игнорирование.
Глава государства в соответствии со статьями 78, 80 Конституции Российской Федерации, иными основными положениями сосредоточивает организационные, законотворческие, федеративные, бюджетно-финансовые, иные начала соприкосновения с Федеральным Собранием и его палатами, проектируемыми под его эгидой федеральными конституционными, федеральными законами, единоличными актами. Администрация главы государства, внутреннее устройство представительного органа позволяют поддерживать между ними всесторонние связи. Например, в президентском Послании от 12 ноября 2009 г. парламенту намечены модернизация экономики, повышение эффективности социальной политики, развитие политической системы. А в январе 2010 г. в Совете Федерации состоялось заседание Совета законодателей, обсудившее узловые вопросы выполнения этих предначертаний. Новые направления в развитии экономики и социальной сферы вытекают из ст. 7 и главы 2 Конституции и предполагают продолжение реформирования народного хозяйства. Попытке удвоить ВВП к 2010 г. помешал кризис.
