Применение международных избирательных стандартов в РФ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕЖДУНАРОДНЫХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ……………………………………………………
§1.1. Понятие и особенности
универсальных международных избирательных
стандартов……………………………………………………
§1.2. Региональные международные
избирательные стандарты, имеющие значение
для России…………………………………………………………….
ГЛАВА 2. СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА…………….18
§ 2.1. Соотношение норм международного и внутригосударственного права в вопросах избирательного процесса…………………………………….18
§ 2.2. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов…………………..22
ГЛАВА 3. ЗНАЧЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ
СТАНДАРТОВ ДЛЯ РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА……………………………………
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………33
ВВЕДЕНИЕ
Непреходящая политико-правовая ценность международных избирательных стандартов стала особенно очевидна в новом XXI столетии, когда многие государства гармонизируют принципы, на которых строятся их правовые системы, признавая право граждан на равный доступ к информации, на участие в управлении страной, право избирать и быть избранными в качестве основных прав человека. Под международными избирательными стандартами понимают принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Принципы международного права как наиболее общие правила поведения участников международного общения в качестве таковых оказывают определенное влияние на установление международно-правовых норм как более конкретных правил поведения. Тот или иной принцип не только может предопределить возникновение более конкретных правил поведения, но и подчиняет их себе, что находит выражение в том, что более конкретные правила поведения согласуются между собой и в то же время согласуются с принципом как более общим правилом поведения.
Нормы международного права закрепляют как принципы, так и конкретные правила поведения. При этом конкретные правила поведения всегда оформляются в виде норм международных актов или обычаев, а каждый принцип может быть сформулирован в каком-либо международном акте в виде некоторой нормы, но может и не получить четкой формулировки и проявляться в совокупности норм, изучение которых в комплексе позволяет судить об их соответствии определенному принципу.
Основой обязательной силы международного права является добровольное ясно выраженное или молчаливое общее или отдельное соглашение государств по поводу установления определенных правил международного общения, правил, соответствующих современному правосознанию народов. Необходимость такого соглашения и соблюдения установленных им конкретных норм определяются объективными закономерностями общественного развития, порождающими потребности регулирования разнообразных отношений между участниками международного общения. Именно в силу того, что исполнение положений международных актов опирается на добровольное согласие государств на их применение, большое значение имеют не только обязательные, но и рекомендательные международные документы. Обязательные для исполнения нормы содержатся в двусторонних и многосторонних международных договорах и обычаях международного права. Обязательными для исполнения могут быть и предписания, содержащиеся в актах, издаваемых определенными органами, создаваемыми на основе международных договоров, в том числе и отдельные органы некоторых международных организаций (например, резолюции Совета Безопасности ООН). Рекомендательные акты могут приниматься на различных международных конференциях и иных форумах, а также органами, образуемыми на базе международных договоров. К примеру, рекомендательный характер носят резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Несмотря на то, что рекомендательные акты формально не имеют обязательной юридической силы, государства все же не могут полностью игнорировать содержащиеся в них положения, поскольку они сами либо непосредственно участвовали в их разработке и принятии на каких-либо международных конференциях или иных форумах, либо являются сторонами в международном договоре, предусматривающем создание органов, компетентных принимать рекомендательные решения по тем или иным вопросам. Известны случаи, когда суды различных государств использовали положения международных документов, носящих рекомендательный характер, в качестве дополнительного обоснования их решений. Если государства в течение достаточно долгого времени придерживаются положений тех или иных рекомендательных решений, то такие положения могут превратиться в нормы международно-правового обычая.
Ввиду того, что государства в той или иной мере сами участвуют в разработке и принятии международных документов, содержащих определенные стандарты поведения, такие стандарты не могут рассматриваться как нечто навязанное извне. И как раз потому, что такие стандарты вырабатываются в результате согласования позиций различных государств, указанные стандарты представляют собой набор минимально необходимых правил поведения, с соблюдением которых согласны государства, принимавшие участие в их разработке и одобрении. Естественно, государствам, которые в результате исторического развития ближе друг к другу по правосознанию, легче выработать одинаковые и детально проработанные правила поведения. Поэтому универсальные стандарты (т.е. стандарты, зафиксированные в документах, к которым присоединились государства, существующие на различных континентах, и в идеале могут присоединиться все государства мира) имеют обычно более общий характер по сравнению с региональными международными стандартами (т.е. стандартами, содержащимися в документах, к которым присоединяются государства, располагающиеся в рамках того или иного географического региона). Отдельные стандарты могут уже использоваться всеми государствами, другие стандарты некоторым государствам еще предстоит воплотить в практику своей внутренней жизни, а иные стандарты для определенных государств являются уже давно пройденным этапом, и во внутренней жизни они руководствуются гораздо более высокими мерками. Поэтому, конечно же, международные стандарты нельзя воспринимать как нечто стоящее неизмеримо выше любых правил, действующих в каждом отдельно взятом государстве, но такие стандарты служат ориентирами при определении направления развития государства.
В условиях современной России вопрос о том, соответствует ли российское избирательное законодательство и практика его применения международным избирательным стандартам, весьма актуален. Россия как демократическое по форме и правовое по конституционно провозглашенным принципам своего существования государство просто не мыслится без свободных и демократических выборов, соответствующих общепризнанным международным критериям избирательных прав и свобод граждан, всех участников избирательного процесса.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕЖДУНАРОДНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ.
История становления и развития международных избирательных стандартов, по существу, есть история институционализации и юридизации принципов политической свободы и ответственности гражданского общества и государства в их взаимных отношениях. Особое значение конструкция международные избирательные стандарты приобретает в контексте становления элементов гражданской культуры участия в избирательном процессе переходных к системе политической демократии обществ.
Понимание гражданами безусловного значения международных избирательных стандартов в механизме регулирования выборов и реальное освоение правил и процедур их применения в политической практике - фундаментальная гарантия действительного, а не декларативного наполнения новым содержанием фундаментальных гражданских субъективных политических прав и свобод.
Этот вывод основывается на убеждении, что процесс формирования современного избирательного права и избирательного законодательства Российской Федерации выходит за рамки только национально-правовых оснований и источников регулирования избирательных отношений.
В самом деле, правовая регламентация реализации и применения современного избирательного права включает в себя как элементы внутринационального, так и элементы международного права. Расширение состава источников избирательного права вытекает из положений статьи 15 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы1.
В соответствии с общепринятым делением избирательного права на две составляющие – право голоса, связанного с участием граждан в избирательном процессе, и право электоральной процедуры, связанное с принципами организации и проведения выборов, международно-правовое регулирование из2бирательных отношений одновременно конституирует структуру регулирования и субъективного избирательного права и порядка реализации данного права.
Их отношения строятся на принципах субсидиарности, эквивалентности и симметричности базовых оснований политического сосуществования гражданского общества и государства. То есть подчиняются логике взаимных определений и превращений, исключающей возможность совмещения политико-правового декларирования демократических принципов участия в избирательном процессе и фактического бюрократического администрирования.
Оба составных элемента общей (внутринациональной и международно-правовой) системы правового регулирования избирательных отношений в совокупности образуют систему материальных и процессуальных институтов, гарантий и оснований реализации фундаментальных политических прав и свобод человека и гражданина2.
В литературе вопроса отсутствует легальное определение понятия «международный избирательный стандарт», но нормативное значение данной правовой категории – института, источника, принципа правового регулирования – очевидно. Международные избирательные стандарты, на наш взгляд, выполняют одновременно две юридические функции – правообразующую и праворегулирующую. Это не свод технических правил, а каталог политико-правовых требований, адресованных всем участникам избирательного процесса, рассматриваемого не только и не столько в качестве административного, а прежде всего политического процесса.
С одной стороны, международные избирательные стандарты образуют рамки и ограничения государственно-правовой политики в области регулирования избирательных отношений. С другой – международно-избирательные стандарты, непосредственно устанавливают и санкционируют содержание электоральных политических прав и свобод граждан, гарантии их реализации и применения.
Таким образом, международные избирательные стандарты адресованы одновременно и государству, обязывая его нормировать соответствующие отношения адекватно природе демократического политического процесса, и гражданам, предоставляя и гарантируя им определенные юридические возможности, то есть субъективные политические права.
Международные избирательные стандарты являются правовой предпосылкой и основанием унификации национального законодательства, что позволяет обеспечить его соответствие общезначимым целям и задачам, инициировать интеграционные процессы отдельных суверенных государств в сообщества демократических государств. Особенностью правового регулирования международных избирательных стандартов является их непосредственное использование и применение всеми участниками избирательного процесса, в том числе, Конституционным судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции3.
Можно утверждать, что предложенная в рамках международных избирательных стандартов политико-правовая конструкция избирательных прав и свобод, гарантий и процедур их реализации представляет сегодня развернутый и систематический перечень необходимых и достаточных условий демократического участия граждан в избирательном процессе и организации избирательного процесса.
1.1. Понятие и особенности универсальных международных избирательных стандартов.
Итак, международные стандарты являются приоритетными в сравнении с нормами национального законодательства России. Это в полной мере относится как к документам, подписанным Российской Федерацией, так и взятым на себя обязательствам Союза ССР, так как он был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства-правопреемника СССР.
К числу основных источников международных стандартов в области избирательных прав и свобод российских граждан следует отнести, прежде всего, всеобщие или универсальные избирательные стандарты. Универсальными они являются в силу того, что они действуют в отношении государств любого континента Земли. Одним из таких универсальных документов является Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в статье 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве,
путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Статья 21 Всеобщей декларации прав человека является первым заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни в период после второй мировой войны. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств – членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией». Если во время ее принятия декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, то сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, многие государства воспринимают как общепризнанный стандарт, воплощающийся во внутреннем законодательстве.
Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г.. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». 4
Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и, в отличие от Всеобщей декларации прав человека, сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации, причем под расовой дискриминацией понимается «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или других областях общественной жизни» (часть 1 статьи 1 указанной Конвенции). Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: «Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов». В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что «государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ... политических прав, в частности права участвовать в выборах – голосовать и выставлять свою кандидатуру – на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...». 5
Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и некоторых других всемирных международных организаций. Одной из старейших международных организаций является Межпарламентский Союз, который действует уже более ста двадцати лет. Естественно, данная организация не может находиться в стороне от вопросов проведения выборов. На 154 сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже в 1994 г. единогласно (в сессии принимали участие представители 112 государств-членов данной организации) была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, а на 161 сессии Совета в 1997 г. без голосования была одобрена Всеобщая декларация о демократии, в пункте 12 которой говорится: «Ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа».
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях государств. В частности, к обязанностям государства, согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий, обеспечение ясности и понятности всего избирательного процесса, предотвращение случаев насилия в ходе выборов, быстрое и эффективное рассмотрение жалоб, относящихся к избирательному процессу, избирательными органами и судами и другие.6
1.2. Региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России
Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Естественно, нас интересуют документы, принятые в рамках региональных организаций, в которых участвует Россия, хотя и в иных регионах имеются международные документы, не оставляющие без внимания выборы (например, Американская конвенция о правах человека, Африканская хартия прав человека и народов и другие). В первую очередь речь идет о наиболее развернутых и детально проработанных европейских международных стандартах выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в развитие всеобщих универсальных избирательных стандартов указано, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом7.
Региональные международные стандарты содержатся и в документах Совета Европы. В частности, Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет свободу выражения мнения (статья 10), свободу собраний и объединений (статья 11), запрещение дискриминации (статья 14), ограничение на политическую деятельность иностранцев (статья 16). Все эти положения Конвенции имеют существенное значение при реализации избирательных прав граждан. Обратим внимание на то, что Конвенция содержит обязательные для исполнения нормы международного права и может применяться судами России. Важное значение для правильного понимания и применения положений данной Конвенции имеют решения Европейского суда по правам человека. Решения указанного Суда также являются обязательными для исполнения.
Органы Совета Европы приняли также ряд документов, имеющих непосредственное отношение к организации и проведению выборов. Так, Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюции «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах (№ 1264, 2001 г.), «Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах–членах Совета Европы» (№ 1308, 2002 г.), «О своде рекомендуемых норм при проведении выборов» (№№ 1320 и 1595, 2003 г.). Комитет Министров также неоднократно принимал документы, касающиеся организации и проведения выборов: Резолюция (62)2 «Государствам–членам относительно избирательных, гражданских и социальных прав заключенных» (1962 г.), Рекомендация R (99) «15 государствам–членам относительно мер, связанных с освещением средствами массовой информации избирательных кампаний» (1999 г.), Рекомендация 4(2003) «Государствам–членам об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний» (2003 г.).
Разновидностью региональных международных избирательных стандартов, имеющих к России непосредственное отношение, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Указанная Конвенция состоит из преамбулы и 26 статей: ст. 1–10 определяют основные принципы современного избирательного права и организации избирательного процесса – стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; ст. 11–17 содержат организационно-правовые основы статуса участников избирательного процесса, включая политические партии и иные общественные объединения, их уполномоченных представителей, доверенных лиц, национальных (общественных) наблюдателей, международных (иностранных) наблюдателей, а также основы информационного и финансового обеспечения выборов, избирательной кампании и предвыборной агитации; заключительные статьи определяют процедурный порядок подписания и вступления в силу этой Конвенции8.
Указанная Конвенция представляет собой попытку кодификации и содержательного обогащения международных правовых норм в области организации избирательного процесса. Однако перечень стандартов в этой Конвенции такой же, что и в Европе. Конвенция закрепляет демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В документе впервые даны определения вышеназванных избирательных стандартов, механизмы их реализации. Конвенция содержит ряд положений, обеспечивающих эффективную реализацию принципа открытости и гласности выборов, деятельности избирательных органов на всех стадиях избирательного процесса с целью повышения уровня доверия участников выборов к итогам голосования и результатам выборов, избранным кандидатам9.
10В указанной Конвенции закреплены положения, касающиеся организации международного наблюдения за выборами с учетом практики его проведения ООН, ОБСЕ, Совета Европы, других международных организаций, а также органов СНГ. Впервые в международно-правовом документе конкретизирован правовой статус международных наблюдателей, определены основные их полномочия, гарантии, содействующие выполнению ими своих функций с целью объективного наблюдения за выборами и оценки соответствия национального избирательного законодательства, практики проведения выборов, обеспечения избирательных прав и свобод участников избирательного процесса международным обязательствам государства по проведению демократических выборов.
В рамках этой Конвенции предусматривается создание специального органа – Межгосударственного государственного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами. Она содержит и иные инновационные элементы международно-правового регулирования стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод в рамках организации современного избирательного процесса. В целом документ, принятый по инициативе России, является одним из подтверждений ее стремления к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию единой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов.
2. СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И
ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.
2.1. Соотношение норм международного и внутригосударственного права в вопросах избирательного процесса
В последние годы вышло немало теоретических работ по вопросам соотношения международного права, с одной стороны, и внутригосударственного права - с другой.
Что касается избирательного процесса, то здесь предстоит непростой институционный анализ некоторых особенностей такого соотношения, которые с очевидностью проявляются в избирательных кампаниях последних лет.
Конечно, в области избирательного процесса (неважно - трактовать ли его узко, в рамках защиты прав человека, или более широко) накопился значительный международный правовой и политический нормативный массив. Но в каких пределах, достаточно ли активно и единообразно государства склонны использовать этот массив во внутригосударственном избирательном процессе? Ответ напрямую зависит от характера взаимодействия конкретных международных и национальных норм в данной области. Проблем здесь много - уж слишком нетрадиционна и относительно молода сфера международно-правового и международного политического регулирования.
Следует иметь в виду, что международные отношения не сводятся только к отношениям между государствами как основными субъектами международного права. Политические партии, профсоюзные и иные общественные организации различных государств также активно сотрудничают между собой и принимают важные международные документы, оказывающие очевидное воздействие на внутригосударственную жизнь. Такие отношения условно принято называть международными политическими отношениями. Принимаемые в их рамках нормы, даже если они формально не трансформируются в нормы национального избирательного права, с очевидностью влияют на политические установки и документы, а в конечном счете - на законодательные и подзаконные акты в области избирательного процесса. Более того, можно ставить вопрос таким образом, что политические нормы, как правило, первичны по отношению к правовым в том смысле, что без наличия в государствах совпадающей политической воли в отношении демократических принципов и норм избирательного процесса трудно представить и заключение государствами соответствующих международно-правовых документов.
О совпадении объекта регулирования международного и внутригосударственного права обычно говорят в тех случаях, когда изначально соответствующие отношения являются международными междувластными, но в своей существенной части входят в пределы территориального верховенства государства, где господствует национальное право. Но существует и обратный порядок (наиболее показательный именно в области избирательного процесса), когда изначально внутригосударственные отношения становятся объектами международно-правового (и политического) регулирования.
