Принцип разделения властей. 12
Тема : Принцип разделения властей
Введение.
Принцип разделения властей давно уже является одним из основных признаков правового государства наряду с верховенством права, законностью управления, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и обеспечением самостоятельности гражданского общества в отношениях с государством. Данный принцип - не результат трудов какого-либо мыслителя или одного из направлений политической мысли какой-либо эпохи, различные правовые принципы и политические концепции разделения государственной власти с разной степенью теоретической и практической оформленности можно встретить в любом периоде истории развития государства и права и политико-правовых учений. В необходимости формирования единой общепризнанной теории разделения властей не приходится сомневаться и сейчас, в эпоху конституционного закрепления названного принципа.
Идеи о разделении государственной власти можно встретить в каждой эпохе истории политических и правовых учений, однако именно в новое время принцип разделения властей получает свою наибольшую актуальность. Это связано, прежде всего, с появлением на политической арене тех социальных слоев, которые уже играли важную роль в экономической сфере жизнедеятельности общества, но все еще были политически бесправны. Имеются в виду нарождающаяся буржуазия и, в определенной степени, промышленные рабочие1. В обоснование необходимости своего участия в принятии государственных решений они приводили концепцию естественного права, которая является основным теоретическим источником принципа разделения властей. Концепция естественного права подразумевает существование совокупности принципов, правил, ценностей, которые продиктованы естественной природой человека и поэтому неотчуждаемы от него. Согласно данной концепции государственная власть возникла в результате соглашения между людьми, которые были вынуждены перейти от необеспеченного безопасностью существования естественного состояния к состоянию государственному, пожертвовав в пользу главы государства частью своих прав и получив взамен безопасность. Но у людей остаются их неотъемлемые (естественные) права, для защиты которых и было создано государство.
Идея такого государства базируется на принципах законности, соблюдения прав и законных интересов личности, обеспечения этих прав и интересов.
Конституция Российской Федерации 1993г. формально закрепила все эти принципы, создав предпосылки для построения в России правового государства. Но реально правовое государство сможет осуществляться только тогда, когда все эти принципы будут осуществляться на практике, в реальной жизни. И, прежде всего это связано с эффективным, централизованным и законным осуществлением государственной власти.
________________________
1 Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 428.
К сожалению, сегодня на этапе становления российской конституционной демократии, существует еще немало недостатков в деятельности различных государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, которые зачастую нарушают конституционные принципы, создавая препятствия и негативные последствия на пути построения правового государства.
Разрешить большинство этих противоречий путем контроля за осуществлением государственной власти в Российской Федерации признана система разделения властей.
1. Из истории разделения властей.
В ст. 10 Конституции Российской Федерации закреплено разделение государственной власти на три ее составляющие, каждая из которых действует самостоятельно.
По мнению исследователей, теория разделения властей, необходимость выделения судебной власти в самостоятельную и независимую от законодательной и исполнительной властей, возникла уже в античных государствах. Мыслители того времени выделили несколько обязательных признаков этой теории, согласно которой существуют относительно самостоятельные элементы государства, которые выполняют внутри него определенные функции; содержание их деятельности обуславливается социальным расслоением общества. Эти элементы тесно взаимодействуют между собой, как, помогая, друг другу, так и препятствуя в случае чрезмерного усиления одного из них; все они осуществляют свою деятельность на основе законов.
В литературе высказывается мнение, что идеи о разделении властей в основе своей разработаны в трудах Аристотеля, Платона, Полибия, Эпикура и др., воплощены в судебной практике Античного мира, присутствуют в английской Великой хартии Вольностей 1215г.
Интересную позицию занял П.М. Баренбойм развивающий идею о божественной природе судебной власти и обосновывающий мнение о том, что доктрина о разделении властей насчитывает три тысячи лет: от Ветхого Завета до наших дней. В подтверждение своих взглядов он приводит целый ряд аргументов, в том числе взятых из Библии, различных научных трактатов, в которых изложены соответствующие положения и выводы2.
Вряд ли стоит оспаривать эту точку зрения. Непосредственно связанная с проблемами защиты прав личности идея судебного контроля, безусловно, имеет духовные аспекты и уходит своими корнями в античное прошлое. Вместе с тем развитие идеи судебного контроля непосредственно связано с разработанной мыслителями конца 17 – начала 18вв. идеи разделения властей. Основоположниками классической теории разделения властей, в отличие от их предшественников, создано совершенно новое универсальное учение о разделении властей, которое получило и получает воплощение в конституционном законодательстве и государственном строительстве практически всех стран мира. В системе факторов, причинно обусловивших зарождение и развитие новой теории, прежде всего, следует назвать исторический прогресс, который проявил себя в переходе к более высокому уровню социальной и государственной организованности.
У истоков теории разделения властей (в классическом понимании этого учения), безусловно, был Джон Локк. Выступая против религиозного фанатизма различных сект, Локк настойчиво призывал к веротерпимости. Защите религиозной свободы он посвятил четыре послания о веротерпимости. В работе «Разум-
___________________
2 Баренбойм П. Божественная природа судебной власти. Росс. Юстиция. 1996. №1. С. 21-23.
ность христианства» Локк в духе протестантизма старался отделить «подлинное» учение Христа от последующих видоизменений. Позиция Локка близка деизму, однако, он считал, что, поскольку человеческий разум ограничен, христианство, даже разумное, нуждается в откровении и приобщении к божественному опыту «через его дух».
Вопрос о природе моральных принципов Локк ставил в своих «опытах» о законе природе. Утверждая, что добро есть то, что доставляет или увеличивает удовольствие и уменьшает страдание, в достижении чего и заключается счастье, стремление к которому есть основание всякой свободы, Локк корректировал определением морального добра как подчинения человеческой воли закону, коренящемуся «в божественной воле, - истинной основе морали». В благоразумном и благочестивом сознании, в конечном счете, достигается гармония между личными и общественными интересами.
На этих философско-нравственных позициях базировались социально-политические взгляды Локка. Социально-политическая концепция Локка содержится в «Двух трактатах о правлении»3. Первый трактат посвящен опровержению феодально-патриархальных взглядов Р. Филмера на божественное право абсолютизма королевской власти, второй содержит теорию конституционной парламентской монархии, по существу являясь оправданием и обоснованием социально-политического строя, утвердившегося в Англии после переворота 1688-89гг. Неизбежность государственной власти Локк рисует с позиций теорий естественного права и «общественного договора». В отличие от абсолютистской теории Гоббса, правительству, согласно Локку, передается только некоторая часть «естественных прав» (отправление правосудия, внешних сношений и т. п.) ради эффективной защиты всех остальных – свободы слова, веры и, прежде всего, собственности. Законодательная власть в государстве должна быть отделена от исполнительной (включая судебную) и «федеративной» (внешние сношения), причем само правительство должно подчиняться закону. Народ остается безусловным сувереном и имеет право не поддерживать и даже свернуть безответственное правительство.
Необходимо подчеркнуть, что Дж. Локк, неоднократно касаясь вопросов о суде, все-таки не выделил судебную власть в отдельную, самостоятельную ветвь государственной власти. Он остановился лишь на характере взаимоотношений законодательной власти с судами, полагая, что законодатель не может брать на себя право повелевать посредством деспотических указов; наоборот, он обязан определить права подданных посредством провозглашаемых постоянных законов, на страже которых должны стоять уполномоченные на то судьи.
По мнению многих исследователей, наиболее существенные аспекты доктрины разделения властей и обоснования роли судебной власти содержится в трудах французских политических мыслителей Ш.Л. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо.
__________________
3 Локк Дж. Соч. В 3-х т. Т. 3. М., 1985. С.341.
Социальная позиция Монтескье, изложенная в его основном сочинении «О духе законов» (1748), была выражением деистической онтологии, рассматривающей Бога в качестве создателя, действующего, однако, по объективным законам материального мира. Монтескье считал задачей философии познание причинных связей материальной действительности, движущейся по законам механики. В области гносеологии он отстаивал идею отражения внешнего мира в сознании человека на основе деятельности разума, обрабатывающего результаты опыта, однако непоследовательно считал локковскую трактовку рефлексии одним из самостоятельных источников познания. Критикуя форму правления, Монтескье принимал локковскую идеализацию монархическо-конституционного политического режима, осуществляющего разделение законодательной, исполнительной и судебной власти. Отвергая догматы христианства, религиозный фанатизм и инквизицию, стремление католической церкви к светской власти, Монтескье развивал концепцию функциональной роли религии, необходимой для поддержания общественного порядка и сохранения нравственности.
В плане нашего исследования представляет интерес работа Монтескье «О духе законов» и ее основной вывод: «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и ведающая вопросами гражданского права». Эта власть карает за преступления и разрешает споры при столкновении частных лиц, ее можно назвать судебной властью4. Выделение ее в самостоятельную ветвь государственной власти представляет собой существенный вклад Ш.Л. Монтескье в развитие теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, благодаря которому доктрина обрела стройность и завершенность. Рассмотрение вопроса о судебной власти Монтескье предваряет несколькими существенными соображениями. В большинстве европейских государств установлен умеренный образ правления, в соответствии с которым государи, обладая законодательной и исполнительной властью, передают своим поданным отправление третьей. По своему предназначению судебная власть является регулирующей, она необходима для того, чтобы удержать от крайностей законодательную и исполнительную власти5.
Многие идеи Ш.Л. Монтескье были проанализированы в трудах другого французского мыслителя Ж.-Ж. Руссо, выступившего с критикой ряда позиций своего предшественника. Важное место в учении Руссо занимала проблема государственной власти. Руссо защищал идею неправомерности власти, которая ополчается против жизненных интересов народа, обосновывал право народа на революционное низвержение всякой антинародной власти. Идеалом Руссо была республика. Он уловил внутреннюю противоречивость развития цивилизации, в том числе буржуазной. Руссо безосновательно отрицал роль наук и искусств в улучшении нравов людей, но видел тяжкую цену прогресса для угнетенных классов. Эти и сходные идеи широко использовались Робеспьером и его единомышленниками, которые считали себя учениками и последователями Руссо, ставили
__________________
4 Монтескье Ш.Л. Избр. Произв. М., 1955. С.290.
5 Монтескье Ш.Л. Указ. Соч. С.290.
перед собой задачу реализации его основных идей: установления суверенитета народа, превращения государства в инструмент, обеспечивающий органичное слияние равенства и свободы. Если Ш.Л. Монтескье рассматривал судебную власть как средство сдерживания законодательной и исполнительной властей от крайностей, то Ж.-Ж. Руссо значительно полнее представлял спектр их взаимоотношений, а также более глубоко и обстоятельно исследовал существенные аспекты «третьей» власти, хотя и не употреблял этого выражения в своем основном труде «Об общественном договоре…» (1762).
В целом можно сказать, что Руссо критически развил взгляды Локка и Монтескье. В результате была создана основа стройной теории разделения властей в современном государстве. Труды этих трех великих мыслителей в совокупности представляют концепцию разделения властей, называемую классической. В их теоретическом наследии последовательно и во взаимной связи охарактеризовано судебные процедуры охраны жизни, свободы, интересов гражданина, т.е. они увязаны с определенным направлением деятельности «третьей» власти.
Нередко в объяснении трудностей, с которыми сталкиваются реформы в России, приводятся ссылки на отсутствие у страны демократических традиций, особенности ее исторического развития. В противовес этому порой указывают на то, что зачатки демократической организации власти были известны еще Древней Руси. В частности, договора, которые заключались отдельными городами с княжескими дружинами, как бы содержали в себе элементы разделения властей. К сожалению, эти начинания не получили последующего развития. Княжеские междоусобицы и вражда отнюдь не способствовала каким бы то ни было устремлениям к демократическому правлению. Объединение русских земель и последующее создание централизованного Русского государства происходили в условиях, требовавших максимальной концентрации власти. Утверждение русского самодержавия, даже если оно было необходимым историческим этапом, так же исключало возможность разделения властей. Иван Грозный, сыгравший столь большую роль в российской истории, полностью искоренил (в прямом физическом смысле) всякую оппозицию самодержавному правлению. Петр Великий, перенявший у западных стран весьма многого в ратном деле и науках, никогда не обращал свой взор в сторону тех великих голландцев, которые были провозвестниками господства правовых начал и принципа разделения властей.
Сейчас немало
авторов, которые высказывают
Конечно, уступки, вырванные у самодержавия в 1905 году, представляли собой первую в истории России реальную попытку ограничить произвол всесильной власти монарха законом, и в этом их историческое значение. Но до действительного разделения властей дело, увы, не дошло. В феврале 1917 года монархия пала, и состоялось официальное провозглашение России республикой. Специальная комиссия Временного правительства начала подготавливать проект республиканской конституции. Видно, в ней впервые мог найти отражение и принцип разделения властей. Но события 1917 года уничтожили Временное правительство, и созданные им структуры. К власти пришли большевики.
Сейчас с позиции сегодняшнего дня, легко и просто критиковать авторов и вдохновителей октябрьского переворота 1917 года. Можно констатировать как бесспорную истину, что великий эксперимент, начатый большевиками, завел в тупик и закончился полным фиаско.
На примере Советской державы, рожденной 7 ноября 1917 года, история лишь еще раз подтвердила, что пренебрежение общечеловеческими ценностями и отказ от общепризнанных демократических начал чревата самыми пагубными последствиями для страны и народа, что благими намереньями умощена дорога в ад, что праведные цели не могут быть достигнуты применением неправедных методов и средств.
2 Всероссийский съезд Советов, провозгласил в ночь с 7 на 8 ноября 1917 года переход всей полноты власти на всей территории бывшей Российской империи в руки Советов, положил начало существованию тоталитарного государства. Соответственно государство, руководимое марксистами, должно быть ни чем как государством диктатуры пролетариата.
Если власть пролетариата есть неограниченное насилие, то вполне естественно, что никакое право не может быть ему противопоставлено. Соответственно право было объявлено, во-первых, пережитком капитализма, и, во-вторых, не более чем инструментом политики. Вполне естественно, что ни о каком уважительном отношении к праву не могло быть и речи. Отсюда и столь характерный для советской власти правовой нигилизм. Диктаторское государство, независимо от того, о какой именно диктатуре идет речь, уже само по своей сущности отрицает разделение властей. Такую позицию заняла и советская доктрина. Разделение властей было объявлено инструментом завоевания и осуществления власти буржуазией. В разделение властей видели, прежде всего, средство распределения власти между прежним правящим классом – земельной аристократией и служилым дворянством и новым претендентом на власть – буржуазией.
Концепция разделения властей, как выражение интересов буржуазии, марксизмом отвергалась. Однако по отношению к разделению властей как конституционному принципу существовало более сбалансированное отношение. Основоположники научного социализма видели в буржуазном государстве и его устройстве некое подобие капиталистического предприятия. Поскольку же советское государство квалифицировалось как в корне отличное от буржуазного, как высший тип государства или полу государство, то соответственно разделение властей и в данном случае объявилось непригодным.
Историческое развитие человечества во второй половине 20 столетия выявило ошибочность исходных посылок марксизма.
Тоталитарный режим, попиравший свободу и демократию, державшийся лишь на страхе и подавлении, несет главную ответственность за развал СССР, глубочайший политический, экономический и социальный кризис, который переживает нынче Россия.
2. Три ветви власти.
2.1 Законодательная власть.
Законодательная власть – представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве.
Верховенство – и это важно для сегодняшней российской действительности – не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву – конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным.
Законодательная власть – это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.
Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом – высшим представительным органом государства.
Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача – выработка согласованные решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.
Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).
Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.
2.2 Исполнительная власть.
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, произвольный характер. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.
Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название – исполнительные.
Существенные признаки исполнительной власти – это ее универсальный и предметный характеры. Первый признак отражает то факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям – армии, органам безопасности, милиции (полиции).
Значит, исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.
Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества.
Правительство признано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.
Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления.
2.3 Судебная власть.
Органы, отправляющие правосудие, - третья ветвь государственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль и в механизме государственной власти, и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем, что он – арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии независимости суда, прав и свобод граждан и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве сдержки и противовеса по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может использовать аналогию закона и аналогию права, т. е. принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет, прежде всего, об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые, в конечном счете, гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.
Существенная особенность
Судебная власть, таким образом, - специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти.
3. Истоки, роль и назначение теории разделения властей.
Теория разделения властей, именуемая нередко принципом разделения властей, в том виде, как она воспринимается ныне применительно к государственному режиму, появилась более трехсот лет назад. Основателями ее считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Джон Локк (1632-1704) и французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье (1689-1755).
Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей были изложены в главном его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественно-политические воззрения – в романе «Персидские письма», историческом очерке «Размышления о причинах величия и падения римлян» и основном его произведении – «О духе законов» (1748).
Подобно другим научным идеям и концепциям, теория разделения властей возникла не на пустом месте. Она была подготовлено всем предшествующим социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.
Теория разделения властей возникает и начинает «материализовываться» лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев в социально-политической жизни и политических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политической и идеологической плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий, прав и свобод подданных или граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти, как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.
Именно в такой период, в конце 17 в., в период так называемой «славной революции» в Англии, и в середине 18 в., в период нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье разрабатываются основные положения, закладывается фундамент и создается каркас здания под названием теории разделения властей.
При рассмотрении процесса формирования теории разделения властей в научной литературе обычно выделяют три фазы. Во-первых, это создание такого мировоззренческого фона, обстановки, в которых стало возможным появление концепции разделения властей, оформление составляющих ее элементов. Во-вторых, это создание собственно концепции, оформление ее отдельных частей и гармоничное соединение их воедино. И, в-третьих, это внесение первых корректировок, появившихся в результате накопления практического опыта по претво-
рению основных положений теории разделения властей в жизнь6.
_____________________
6 Терехов В.И. Становление и развитие концепции разделения властей// Разделение властей: история и современность/ Отв. Ред. М.Н. Марченко. М.,1996. С. 8.
Длительность по времени этих фаз, по мнению ученых, далеко не одинакова. Первая фаза охватывает период с 16 в. до второй половины 17 в. Вторая, основная, фаза – со второй половины 17 в. до середины 18 в. И третья, завершающая, фаза охватывает период с середины 17 в. и до конца первой половины 19 в.