Принципы административного права. 2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Административное право – это важная отрасль права, которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в процессе организации и функционирования исполнительной власти, а также в сфере внутриорганизационной и административно - юрисдикционной деятельности различных государственных органов.

Целью настоящей работы является выявление принципов административного права, систематизация теоретических исследований отечественных и российских исследователей в данной области, краткий анализ соотношения норм административного права с другими отраслями права.

Предметом исследования выступают основные начала (идеи), характеризующие содержание административного права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования административно-управленческих отношений; а также взаимосвязи административного права с другими отраслями права.

В юридической литературе теория принципов административного права пока не получила достаточного освещения.

Между тем изучение этого вопроса имеет важнейшее значение для понимания, анализа и совершенствования самого административного права, а также его важнейших институтов и подотраслей, для направления законотворческой деятельности в области административного права, дальнейшего развития всего механизма административно-правового регулирования, создания нового административного законодательства, укрепления законности в управленческой деятельности, улучшения правоприменительной и правотворческой деятельности органов исполнительной власти.

Для более глубокого понимания предмета административного права и сущности административно-правового метода регулирования необходимо выявление связей рассматриваемой отрасли права с другими, смежными отраслями права. Это важно и для характеристики социальной роли и особенностей административного права, путей его совершенствования.

В работе отмечено тесное взаимодействие административного права с конституционным, гражданским, трудовым, уголовным, финансовым правом.

Методологической основой настоящей работы явились принципы единства эмпирического и теоретического знания, диалектической связи теории и практики, принципов системности, социальной обусловленности знания, анализа и синтеза основного массива литературы по исследуемой в работе проблеме.

При написании работы были использованы научные труды, монографии белорусских и российских ученых.

1. Принципы административного права.

Понятие принципов права является одной из актуальных проблем современной юридической науки. И это не случайно, так как именно в принципах права наиболее ярко отражена его сущность во всем многообразии составляющих ее сторон и закономерностей.

Выявление и исследование принципов административного права как отрасли права необходимо для уяснения смысла конкретных правовых норм, а следовательно, и их правильного применения, совершенствования законодательства, установления тенденций развития административного права и его науки в период построения демократического общества.

Принципы права - это закрепленные в различных его источниках или выраженные в устойчивой юридической практике общепризнанные основополагающие идеи, адекватно отражающие уровень познания общесоциальных и специфических закономерностей права и служащие для создания внутренне согласованной и эффективной системы юридических норм, а также для непосредственного регулирования общественных отношений при ее пробельности и противоречивости  [20, с. 48].

В административно-правовой теории под принципами права понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений [24, с. 33.] Понятно, что принципы различных отраслей права различаются по своему содержанию и характеристикам.

Советские ученые под принципами административного права понимали важнейшие положения, руководящие идеи, закрепленные в нормах права и обусловливающие особенности административного законодательства и практики его применения. Принципы административного права либо непосредственно закрепляются в правовых нормах общего характера (так, принцип законности выражается, в частности, в нормах, обязывающих органы, должностных лиц и граждан соблюдать законы и иные нормативные акты), либо могут быть путем анализа выделены из других норм конкретного характера (например, принцип гуманизма) [14, с. 72 - 78].

Вопрос о принципах административного права является важнейшим в структуре и содержании административно-правового регулирования общественных отношений. Термин «принципы административного права» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение всего административного права.

В теории принципов административного права особый интерес представляют следующие три вопроса: 1) понятие принципов административного права; 2) законодательное закрепление принципов; 3) виды и содержание принципов. Законодатель не может и не должен определять понятие принципов административного права, хотя он и перечисляет их в том или ином виде в различных законодательных и иных нормативных правовых актах.

Правовое установление принципов административного права обусловливает организацию и функционирование исполнительной власти, управления и государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость государственно-правового регулирования административно-правовых отношений, а также обоснование тенденций развития административного законодательства в целом. Изучение принципов административного права дает ответ на следующие вопросы: что является главным в системе норм, регламентирующих административно-правовые отношения? Что постоянно сопутствует системе этих отношений? Без чего не могут существовать различные институты административного права? Основное значение принципов административного права заключается в том, что они определяют "юридическую судьбу", жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование исполнительной власти и управления.

Принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти, государства, государственных органов и государственного управления, которое осуществляется многочисленными субъектами права.

Принципы административного права отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования исполнительной власти, управления и его персонала, определяя содержание сложных взаимоотношений внутри данной системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как: 1) разделение труда; 2) территориальная организация (центральное и региональное управление); 3) отраслевая организация; 4) иерархия организации; 5) разделение полномочий и компетенции между федеральными государственными органами Российской Федерации и государственными органами ее субъектов.

В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы положены в основу формирования и функционирования государственных органов (представительной, исполнительной и судебной власти).

Принципы административного права — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий). Принципы административного права должны объективно отражать сущность административного права, его наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и других видов административной деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих, нормативно закрепляют их. Принципы административного права устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе административно-правового регулирования. Отсутствие правовых принципов административного права влечет за собой появление элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы административного права — это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого административного законодательства. Вместе с тем принципы административного права отражают объективные связи, возникающие в системе управленческих, административно-правовых отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов административного права зависят от определенной в Конституции государства модели организации государственной власти, исполнительной власти, государственного управления, от того, насколько адекватно понимание внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель современного "управленческого" государства.

Каждый в отдельности принцип административного права отражает не все объективные закономерности организации и осуществления административной деятельности субъектов права, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении прочих принципов.

Создание системы принципов административного права обусловлено существованием интересов самого административного права и имеет целью упорядочение и обеспечение взаимодействия многочисленных правовых норм, действие которых направлено, в сущности, на достижение целей и решение задач административного права.

Принципы административного права оказывают, таким образом, существенное значение на содержание административно-правовых норм, процедуру управления, административное нормотворчестворческую, правоприменительную административную и охранительную деятельность, правовые акты управления, административный процесс, а в целом и на правосознание субъектов управления (управленческой деятельности).

Поскольку административное право является комплексной правовой отраслью, содержащей нормы и других отраслей (подотраслей) права, а его нормы взаимодействуют с нормами других отраслей права, то на содержание его принципов непосредственное влияние оказывают общая теория права, другие отрасли права и, в особенности, теория административного права. Следовательно, важнейшим средством воздействия на формирование принципов административного права являются принципы государственного управления, принципы функционирования самого государства и его государственной службы.

Принципы административного права выполняют важные функции: они устанавливают основы правового статуса субъектов права, основы взаимодействия их с государством и между собой, фиксируя их основные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность. Принципы административного права выражают и охраняют систему общечеловеческих ценностей, включающую такие важнейшие ценности, как права человека, демократизм государственной власти, защита публичных интересов. Принципы административного права являются "ориентирами" деятельности многочисленных субъектов права; они служат критериями правомерности поведения участников административно-правовых отношений.

Характерной чертой принципов административного права является их взаимообусловленность и взаимосвязанность, и лишь во взаимодействии они сполна могут выполнить свои функции и назначение.

Принципы административного права в той или иной форме содержатся в многочисленных законодательных актах, что обусловлено необходимостью придания им правового характера. Принципы административного права, разумеется, должны соответствовать общим принципам права (добросовестность, ответственность за правонарушение, незлоупотребление правом, обязательность контроля).

Наличие принципов административного права и принципов его институтов и подотраслей — необходимое условие и для выделения данной отрасли в качестве самостоятельной правовой отрасли.

Главным назначением принципов административного права является установление характера административно-правового регулирования конкретных общественных отношений, закрепление особого правового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий конкретных субъектов административного права.

Принципы административного права — это обобщенные нормы, которые отражают главные характерные черты, а также выделяют основное содержание административного права. При этом они имеют не только чисто юридический вес, но и особое политическое и моральное значение. Принципы необходимы для законного и эффективного функционирования системы административно-правовых отношений, а также других отраслей современного российского права. Принципы отражают коренные интересы субъектов административного права (граждан, государственных органов, их служащих и пр.). С субъективной точки зрения участников административно-правовых отношений, принципы административного права отражают публичные интересы, а также уровень осознания субъектами права закономерностей правоотношений, своих интересов и интересов общих.

Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы его институтов [24, с. 34—45.]. Общие принципы административного права базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правового регулирования. Вместе с тем практически каждый административно-правовой институт (не говоря уже о подотраслях административного права) содержит собственные принципы (институциональные), которые характеризуют основные начала построения правовой системы на уровне конкретных административно-правовых отношений (например, принципы института аттестации государственных служащих, принципы государственной службы, принципы производства по делам об административных правонарушениях). Принципы отдельных административно-правовых институтов как особых нормативных систем, характеризующихся однородностью регулируемых отношений и специфическими особенностями проявления административно-правового метода регулирования, содержат в себе основные положения общих принципов административного права как правовой отрасли. Принципы институтов административного права в разной степени призваны конкретизировать, уточнять и развивать действие общих принципов административного права. Конкретное содержание институциональных принципов административного права «индивидуализировано спецификой управленческой среды, в которой и реализуется тот или иной комплекс правовых норм и правоприменительных актов» [24, с. 45.].

В административно-правовой литературе вопросам общих принципов административного права уделено, к сожалению, мало внимания. В современной учебной литературе обычно выделяются следующие принципы: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; гуманизм; законность [12, с. 32—35]. Ю. А. Тихомиров относит к принципам административного права следующие: 1) иерархичность построения субъектов административного права и их отношений; 2) подзаконность деятельности; 3) функционально-специализированный характер деятельности; 4) участие граждан и их объединений в государственном управлении; 5) осуществление властных полномочий профессиональным специально созданным аппаратом и его служащими [23, с. 72.].

Общие принципы административного права выражают его юридическую природу, характеризуют сущность механизма административно-правового регулирования, конкретизируют конституционные положения административно-правового характера относительно функционирования исполнительной власти, государственной службы, правоприменения и контрольно-надзорной деятельности в государстве, показывают место и роль административного права во всей правовой системе, подчеркивают его социальное назначение и роль. Общие принципы административного права являются основой, на которой формируются принципы институтов и подотраслей административного права.

Цели и принципы административного права разграничиваются в учебнике Д. Н. Бахраха. Среди принципов административного права он выделяет эффективность, законность, демократизм и федерализм. Указанные принципы раскрываются Д.Н. Бахрахом посредством целей административного права. Например, принцип эффективности раскрывается через создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти в качестве важнейшего инструмента обеспечения потребностей граждан, государства и государственного аппарата; принцип демократизма характеризуется целью обеспечения демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); принцип законности проявляется в обеспечении защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, небрежности, некомпетентности [6, с. 8—9.].

Поскольку одной из целей административного права является формирование эффективной исполнительной власти и государственного управления, обеспечение порядка в сфере управления, публичных интересов и прав и свобод граждан, то и принципы административного права обязательно должны включать в свое содержание главнейшие характеристики организации и функционирования государственных органов и государственной власти в целом.

Административное право создается и развивается как средство правовой регламентации управленческих отношений в системе социального управления, следовательно, сами управленческие отношения должны стать исходным началом в определении принципов административного права.  
В.А. Юсупов, обосновывая роль и значение административного права в теории и практике управления, подчеркивал, что в принципах административного права интегрируются как общие начала права, так и основные идеи организации управления. Под принципами административного права ученый понимает основные начала (комплексы идей), которые характеризуют его содержание, закрепляют закономерности развития и определяют механизм административно-правового регулирования управленческих отношений [24, с. 32—33.]. Он также отмечает, что принципы административного права формируются под воздействием двух основных начал: 1) управленческие и социальные потребности; 2) диалектика идей о путях и формах государственного строительства.

В определениях принципов права в целом и принципов административного права нельзя не увидеть органической связи. Принципы права — это интегративные элементы в самом праве [4, с. 111.]. Принципы права — это «идейная пружина» всего механизма правового регулирования, основные начала, характеризующие содержание норм и правоприменительных актов, показывающие главные направления их функционального воздействия на общественные отношения [3, с. 261— 262].

Можно говорить о принципах-идеях административного права. К ним относятся идеи правовой государственности, эффективности и разумности государственного управления, гуманизма действия административно-правовых норм, демократии, равенства всех субъектов права, справедливости, добросовестности, незлоупотребления правом. Следовательно, с принципами административного права должны считаться основные идеи, на которых построен механизм административно-правового регулирования. Принципы административного права отражают глубинные связи и закономерности, находящиеся в недрах системы управления и управленческой деятельности или связанные с осуществлением управленческих функций.

Административное право строится на таких принципах, которые свойственны: 1) организации государственного управления и местного самоуправления (принципы так называемого организационного административного права); 2) функционированию государственного управления и местного самоуправления (принципы государственной и муниципальной службы); 3) процессу управления (управленческим процедурам), т. е. процессу совершения административных действий; 4) административно-юрисдикционному процессу; 5) судебному процессу по защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления,, от нарушений прав и свобод граждан. Примерно такой же подход можно увидеть и в трудах ученых-административистов, исследовавших проблемы административно-процессуального права. Например, В.Д. Сорокин писал, что, "будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе... государственного управления" [19, с. 136.]. При этом ученый выделял две группы принципов административного процесса: в первую группу включались те из них, которые охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата государственного управления (законность, планирование, равноправие национальностей, демократизм и т. д.), вторую группу составили принципы, определяющие "сущность более узкого явления". А.П. Коренев также выделил принципы административного процесса, базирующиеся на устоях и закономерностях административной деятельности [13, с. 68—69.]. Более того, как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, даже если административный процесс понимать только лишь в юрисдикционном смысле, то в его основе все равно будут находиться принципы государственного управления [19, с. 138.]. Мнения о том, что принципы административного процесса производны от принципов государственного управления и при этом отражают специфику административно-процессуальной деятельности, приводятся с целью показать, что в основание даже одной из частей административного права (его процессуальной части) положены общие принципы организации и функционирования государственного управления.

Принципы административного права объединяют общими идеями все входящие в него институты и подотрасли; это законность управления, судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений публичного управления, неотвратимость ответственности за нарушение и т. д. Например, институты государственной службы, правового акта управления и административной ответственности должностных лиц во многом базируются на одних и тех же принципах административного права, а именно на обеспечении законности управленческой деятельности, демократизме, соответствии форм и методов управления целям и задачам управления и пр.

Советская юридическая наука в системе принципов советского административного права выделяла следующие: 1. Принцип социалистического демократизма, который проявляется: а) в общенародном характере воплощаемой в нормах советского административного права государственной воли; в праве трудящихся принимать участие в обсуждении проектов нормативных актов в области управления; в праве общественных организаций издавать в определенных случаях акты управления, имеющие обязательную силу для государственных и общественных организаций и граждан; б) в административноправовых нормах, определяющих порядок организации и деятельности органов государственного управления и направленных на обеспечение постоянного и активного участия в нем трудящихся, на дальнейшее развитие демократии; в) в предоставлении ряду общественных организаций права самостоятельного отправления исполнительных и распорядительных функций в отдельных отраслях управления; г) в равенстве граждан перед административным законом; д) вправе обжалования действий органов управления и должностных лиц;

2. Принцип демократического централизма, который проявляется: а) в единстве и разграничении общесоюзного и республиканского административного законодательства, которое «в своей основе, в своих принципах остается единым законодательством, выражающим идею социалистического демократизма»; б) в верховенстве закона над актами управления и в подчиненности актов нижестоящих актам вышестоящих органов управления; в) в юридическом закреплении основ деятельности органов государственного управления и в признании за ними оперативной самостоятельности;

3. Принцип плановости. Принцип плановости закреплялся в нормах административного права и проявлялся: а) в обязанности органов, учреждений и организаций руководствоваться в своей деятельности планом, в требовании реального выполнения плановых заданий; эта обязанность конкретизируется в нормах административного права, направленных на обеспечение плановой дисциплины, стимулирование материальной заинтересованности коллективов социалистических организаций и каждого отдельного работника в выполнении планового задания; б) в строгой ответственности руководителей и других должностных лиц, хозяйственных организаций, министерств и ведомств за невыполнение планов и заданий;

4. Принцип гуманизма. Гуманность  советского административного права, по мнению  Коренева А.П., особенно ярко выражалась: а) в методах и способах осуществления советского государственного управления и реализации норм административного права; среди них основное место занимают убеждение и воспитание, а принуждение играет лишь вспомогательную роль, его сфера в социалистическом обществе постоянно сужается; б) в отсутствии в системе административных взысканий, применяемых к правонарушителям, мер, имеющих целью причинение тяжких физических или душевных страданий, а также в том, что некоторые из административных взысканий близки по своему характеру к мерам чисто воспитательного воздействия (например, предупреждение); в) в ряде административноправовых норм, касающихся отдельных отраслей управления — здравоохранения, социального обеспечения, народного образования и др.;

5. Принцип единства равных прав и равных обязанностей. Для административного права он имеет особенно важное значение, так как нормами административного права определяется положение личности в сфере государственного управления. Этот принцип проявляется: а) в признании всех граждан субъектами административного права (административно-правовой статус граждан немыслим без единства прав и обязанностей); б) в соответствии принципа равноправия граждан принципу равенства их обязанностей; административное право не признает привилегированного положения каких-либо общественных групп;

6. Принцип социалистического интернационализма. Этот принцип характеризует содержание, цели и направленность административно-правового регулирования. Он проявляется: а) в наделении граждан независимо от расы и национальности равными правами в сфере управления; б) в закреплении основ построения и деятельности органов государственного управления, обеспечивающих свободное развитие всех народов СССР и их равное участие в осуществлении управленческой деятельности в центре и на местах; в) в единстве административного законодательства и разграничении компетенции в сфере управления между Союзом ССР и союзными республиками;

7. Принцип социалистической законности. Он находит выражение в том, что нормы административного права обязывают государственные и общественные организации, должностных лиц и граждан строго соблюдать законы и основанные на них подзаконные акты. Этот принцип проявляется: а) в законодательном регулировании важнейших общественных отношений в сфере управления; б) в требованию обязательного соответствия республиканского административного законодательства общесоюзному, в подчинении актов органов управления закону и иным актам органов государственной власти, актов нижестоящих органов управления — актам вышестоящих органов; в) в закреплении в качестве безусловного и обязательного требования положения о том, что меры административного принуждения могут быть применены к лицу лишь в случаях и в пределах, установленных законом, а квалификация правонарушения, применение административного взыскания и его исполнение должны производиться строго на основании закона и только за те административные проступки, которые это лицо совершило; г) в предоставлении общественности права участвовать в осуществлении контроля за соблюдением норм административного законодательства; д) в установлении строгой ответственности за нарушение требований законности [14, с. 74 - 76].