ФГБОУ
ВПО «Омский государственный университет
имени Ф.М. Достоевского»
Юридический факультет
Принципы
административного права
Курсовая
работа
Выполнила:
студентка 2 курса
очной
формы обучения
группы
ЮЮБ-210-0
Т. Л. Кирякова
Научный
руководитель:
доктор
юридических наук
профессор, Заслуженный юрист Омской области
В.
В. Головко
Омск
2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ..3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА......5
ГЛАВА 2. 2.
СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА...7
2.1 Содержание системы принципов административного
права...........7
2.2 Конституционные принципы административного
права................13
2.3 Организационно-функциональные принципы
административного права.......................................................................................................................20
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 26
СПИСОК
ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 27
ВВЕДЕНИЕ
Рассмотрение
основополагающих вопросов административного
права предполагает анализ принципов
административного права. В административно-правовой
теории под принципами права понимаются
основные начала (идеи), характеризующие
содержание права, закрепляющие закономерности
его развития и определяющие механизм
правового регулирования управленческих
отношений. Понятно, что принципы различных
отраслей права различаются по своему
содержанию и характеристикам.
В российской
юридической литературе теория принципов
административного права пока не получила
достаточного освещения. Между тем изучение
этого вопроса имеет важнейшее значение
для понимания, анализа и совершенствования
самого административного права, а также
его важнейших институтов и подотраслей,
для направления законотворческой деятельности
в области административного права, дальнейшего
развития всего механизма административно-правового
регулирования, создания нового административного
законодательства, укрепления законности
в управленческой деятельности, улучшения
правоприменительной и правотворческой
деятельности органов исполнительной
власти.
Единого
перечня принципов данной отрасли, как
это происходит в ситуации с другими отраслями
права в законодательстве нет. Основной
кодифицированный акт современного российского
административного права - КоАП РФ - делает
акцент на принципах, определяющих содержание
важного, но не единственного блока административного
права - законодательства об административных
правонарушениях. Так, КоАП РФ особо выделяет
такие принципы, как равенство перед законом
(ст. 1.4), презумпция невиновности (ст. 1.5),
обеспечение законности при применении
мер административного принуждения в
связи с административным правонарушением
(ст. 1.6). Принципы административного права
отражают наиболее существенные стороны
организации и функционирования исполнительной
власти, управления и его персонала, определяя
содержание сложных взаимоотношений внутри
данной системы.
Цель данной
курсовой работы заключается в анализе
фундаментальных принципов, на которых
базируется административное право. Некоторые
из этих принципов закреплены в конституции,
а другие почерпнуты из нормативных исходных
положений, на которых основываются современные,
либеральные, демократические общества.
ГЛАВА 1.
ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
"Под
принципами отрасли права в
теории понимается совокупность
основополагающий идей, представлений,
умозаключений, черт и характеристик
отрасли, которые лежат в основе
формирования ее норм, определяют
вектор правового регулирования
общественных отношений, составляющих
ее предмет, порядок использования
приемов и способов, составляющих
ее метод, характер, степень и
меру вмешательства отрасли права
в регулируемые ею отношения"1.
Принципы положены в основу формирования
и функционирования государственных органов
(представительной, исполнительной и судебной
власти).
"Основополагающие
идеи, руководящие начала, лежащие в основе
административного права и выражающие
его сущность, составляют принципы административного
права"2.
Принципы административного права должны
объективно отражать сущность административного
права, его наиболее важные черты; они
раскрывают общий характер управленческой,
исполнительно-распорядительной и других
видов административной деятельности
органов исполнительной власти и их государственных
служащих, нормативно закрепляют их. Принципы
административного права устанавливают
важнейшие закономерности в системе организации
и функционирования исполнительной власти
и управления. Они обусловливают значимость,
законность и социальную ценность отношений,
возникающих в системе административно-правового
регулирования. Отсутствие правовых принципов
административного права влечет за собой
появление элементов произвольности,
бюрократизма в худшем смысле этого слова,
неорганизованности, беззакония, несправедливости
и безнравственности.
"Принципы
административного права — это субъективные
понятия. Они формулируются человеком
(законодателем), исходя из конкретного
правового опыта и правовой культуры в
стране, и базируются на основных положениях
правовой системы с учетом достигнутого
уровня развития отраслевого административного
законодательства"3.
Вместе с тем принципы отражают объективные
связи, возникающие в системе управленческих,
административно-правовых отношений и
"обусловливают устанавливаемую законодателем
модель современного "управленческого"
государства"4.
Принципы
современного административного права
закрепляются в различных законодательных
и других нормативных правовых актах:
Конституции РФ, федеральных и других
законах, указах Президента РФ, постановлениях
Правительства РФ, конституциях, уставах
и иных законодательных и нормативных
актах субъектов Российской Федерации:
республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных
округов. Принципы обеспечивают субъектам
административного права их установленный
законом административно-правовой статус.
Кроме того, общие принципы административного
права являются моделью для всех других
законодательных и иных нормативных правовых
актов, которые определяют систему принципов
различных институтов административного
права.
ГЛАВА
2. 2. СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
2.1 Содержание системы принципов административного
права
В науке
административного права вопросу
принципов отрасли уделяется
незаслуженно мало внимания. Теоретические
рассуждения на данную тему
можно обнаружить далеко не
во всех монографических и
учебных работах современных
ученых. В связи с этим нет
единого подхода к перечню
таких принципов.
Например,
Ю.М. Козлов выделял следующие принципы
административного права, подчеркивая
при этом их родственность принципам,
на основе которых происходит "реализация
исполнительной власти: принцип приоритета
личности и ее интересов, принцип разделения
властей, принцип федерализма, принцип
законности, принцип гласности, принцип
ответственности"5.
При этом особое внимание в указанном
перечне уделено конституционным принципам,
отмечен их приоритет.
Французский
ученый Г. Брэбан представляет систему
принципов административного права совсем
иначе, в виде совокупности ключевых прерогатив
и обязанностей государственной администрации.
К числу первых он относил полномочия
(такие, как право принятия решения обязательного
для исполнения и право на принуждение)
и меры защиты государственной администрации
(правовой защиты государственных служащий
и имущества администрации). К числу же
обязанностей государственной администрации
Г. Брэбан относит "соблюдение принципа
законности в деятельности органов администрации,
принципа ответственности администрации
и принципа юрисдикционного контроля"6.
Профессор
Ю.А. Тихомиров в числе принципов
административного права называет
следующие: "иерархичность построения
субъектов и их отношений, подзаконность
деятельности, функционально-специализированный
характер деятельности, участие граждан
и их объединений в государственном управлении,
осуществление властных полномочий профессиональным
постоянно действующим аппаратом и его
служащими"7.
Некоторые
специалисты, как, например, профессор
Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую
систему принципов административного
права, основанную на выделении двух категорий
принципов: конституционных и организационно-функциональных,
что, безусловно, продвигает теорию принципов
административного права вперед на пути
к формированию полноценного перечня
принципов отрасли. Если конституционные
(политико-юридические) обусловлены положениями
Конституции РФ, которые конкретизируются
в соответствующих законодательных актах,
то организационно-функциональные принципы
отражают механизмы построения и функционирования
исполнительной власти и государственного
управления, государственного аппарата
и его звеньев, разделения управленческого
труда, обеспечения эффективной административной
деятельности в государственных органах.
При этом Ю.Н. Старилов предполагает выделение
также "двух взаимосвязанных групп
принципов в системе отрасли: общие принципы,
присущие всему административному праву
в целом, и институциональные принципы,
характерные для того или иного института
отрасли"8.
Согласно
определению Ю.Н. Старилова, "принципы
административного права - это основополагающие
идеи, установления, выражающие объективные
закономерности организации и формирования
государственной власти в целом (а также
исполнительной власти в особенности),
определяющие научно обоснованные направления
реализации компетенции, задач и функций
государственных управленческих органов
(полномочий государственных служащих),
действующих в системе государственной
власти, по осуществлению управленческих
функций (в том числе и контрольно-надзорных
полномочий"9
Принципы необходимы для законного и эффективного
функционирования системы административно-правовых
отношений, а также других отраслей современного
российского права. Принципы отражают
коренные интересы субъектов административного
права (граждан, государственных органов,
их служащих и пр.). С субъективной точки
зрения участников административно-правовых
отношений, принципы административного
права отражают публичные интересы, а
также уровень осознания субъектами права
закономерностей правоотношений, своих
интересов и интересов общих.
Обычно принципы
права подразделяются на "общие принципы
и принципы его институтов"10.
Общие принципы административного права
базируются на основных началах права,
отражают его сущностные элементы, закономерности
создания и развития механизма правового
регулирования. Вместе с тем практически
каждый административно-правовой институт
(не говоря уже о подотраслях административного
права) содержит собственные принципы
(институциональные), которые характеризуют
основные начала построения правовой
системы на уровне конкретных административно-правовых
отношений. Принципы отдельных административно-правовых
институтов как особых нормативных систем,
характеризующихся однородностью регулируемых
отношений и специфическими особенностями
проявления административно-правового
метода регулирования, содержат в себе
основные положения общих принципов административного
права как правовой отрасли. Принципы
институтов административного права в
разной степени призваны конкретизировать,
уточнять и развивать действие общих принципов
административного права. Конкретное
содержание институциональных принципов
административного права "индивидуализировано
спецификой управленческой среды, в которой
и реализуется тот или иной комплекс правовых
норм и правоприменительных актов"11.
В административно-правовой
литературе вопросам общих принципов
административного права уделено, к сожалению,
мало внимания.
Общие принципы
административного права выражают его
юридическую природу, характеризуют сущность
механизма административно-правового
регулирования, конкретизируют конституционные
положения административно-правового
характера относительно функционирования
исполнительной власти, государственной
службы, правоприменения и контрольно-надзорной
деятельности в государстве, показывают
место и роль административного права
во всей правовой системе, подчеркивают
его социальное назначение и роль. Общие
принципы административного права являются
основой, на которой формируются принципы
институтов и подотраслей административного
права.
Цели и принципы
административного права разграничиваются
в учебнике Д. Н. Бахраха. Среди принципов
административного права он выделяет
эффективность, законность, демократизм
и федерализм. Указанные принципы раскрываются
Д. Н. Бахрахом посредством целей административного
права. Например, "принцип эффективности
раскрывается через создание условий
для эффективной деятельности административной
(исполнительной) власти в качестве важнейшего
инструмента обеспечения потребностей
граждан, государства и государственного
аппарата; принцип демократизма характеризуется
целью обеспечения демократической организации
исполнительной власти (государственной
администрации); принцип законности проявляется
в обеспечении защиты граждан и общества
от административного произвола, злоупотреблений,
небрежности, некомпетентности"12.
Поскольку
одной из целей административного права
является формирование эффективной исполнительной
власти и государственного управления,
обеспечение порядка в сфере управления,
публичных интересов и прав и свобод граждан,
то и принципы административного права
обязательно должны включать в свое содержание
главнейшие характеристики организации
и функционирования государственных органов
и государственной власти в целом.
"Административное
право создается и развивается как средство
правовой регламентации управленческих
отношений в системе социального управления,
следовательно, сами управленческие отношения
должны стать исходным началом в определении
принципов административного права"13.
В. А. Юсупов, обосновывая роль и значение
административного права в теории и практике
управления, подчеркивал, что в принципах
административного права интегрируются
как общие начала права, так и основные
идеи организации управления. Под принципами
административного права ученый понимает
"основные начала (комплексы идей), которые
характеризуют его содержание, закрепляют
закономерности развития и определяют
механизм административно-правового регулирования
управленческих отношений"14.
Он также отмечает, что принципы административного
права формируются под воздействием двух
основных начал: 1) управленческие и социальные
потребности; 2) диалектика идей о путях
и формах государственного строительства.
В определениях
принципов права в целом и принципов административного
права нельзя не увидеть органической
связи. "Принципы права — это интегративные
элементы в самом праве"15.
"Принципы права — это "идейная пружина"
всего механизма правового регулирования,
основные начала, характеризующие содержание
норм и правоприменительных актов, показывающие
главные направления их функционального
воздействия на общественные отношения"16.
Административное
право строится на таких принципах, которые
свойственны: 1) организации государственного
управления и местного самоуправления
(принципы так называемого организационного
административного права); 2) функционированию
государственного управления и местного
самоуправления (принципы государственной
и муниципальной службы); 3) процессу управления
(управленческим процедурам), т. е. процессу
совершения административных действий;
4) административно-юрисдикционному процессу;
5) судебному процессу по защите прав и
свобод граждан от действий и решений
публичного управления,, от нарушений
прав и свобод граждан. Примерно такой
же подход можно увидеть и в трудах ученых-административистов,
исследовавших проблемы административно-процессуального
права. Например, В. Д. Сорокин писал, что,
"будучи органической частью управленческой
деятельности, административный процесс
естественно и неизбежно базируется на
принципах, лежащих в основе... государственного
управления"17.
При этом ученый выделял две группы принципов
административного процесса: в первую
группу включались те из них, которые охватывают
наиболее существенные стороны организации
и деятельности аппарата государственного
управления (законность, планирование,
равноправие национальностей, демократизм
и т. д.), вторую группу составили принципы,
определяющие "сущность более узкого
явления"18.
Таким же образом рассуждает и Н. Г. Салищева,
считая, что принципами административного
процесса "являются принципы организации
и деятельности органов государственного
управления"19.
А. П. Коренев также выделил принципы административного
процесса, "базирующиеся на устоях и
закономерностях административной деятельности"20.
Более того, как справедливо отмечает
В. Д. Сорокин, даже "если административный
процесс понимать только лишь в юрисдикционном
смысле, то в его основе все равно будут
находиться принципы государственного
управления"21.
Мнения о том, что принципы административного
процесса производны от принципов государственного
управления и при этом отражают специфику
административно-процессуальной деятельности,
приводятся с целью показать, что в основание
даже одной из частей административного
права (его процессуальной части) положены
общие принципы организации и функционирования
государственного управления.
При классификации
принципов административного права, как
и при изучении принципов государственного
управления, целесообразно выделять "конституционные
(политико-юридические) и организационные
принципы"22.
Конституционные принципы обусловлены
положениями Конституции РФ, которые конкретизируются
в соответствующих законодательных актах.
Организационные принципы отражают механизмы
построения и функционирования исполнительной
власти и государственного управления,
государственного аппарата и его звеньев,
разделения управленческого труда, обеспечения
эффективной административной деятельности
в государственных органах. Конституционные
принципы административного права можно
различать и по их нормативному закреплению
(по источникам правового регулирования).
В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми
нормами и являются конституционно-правовыми
основами административного права. При
этом специальные законодательные и иные
нормативные правовые акты, регулирующие
административно-правовые отношения,
определяют особые отношения управленческого
характера и их основополагающие положения
также могут претендовать на статус принципов
административного права.
2.2 Конституционные
принципы административного права
Принцип
законности23.
Это центральный принцип всей системы
права Российской Федерации. Его сущность
может быть определена, как "связанность
администрации законом"24.
Конституция РФ закрепляет, что Конституция
РФ имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории
России. Это подразумевает, в частности,
и то, что все нормы административного
права должны соответствовать положениям
Основного закона страны. Кроме того, органы
государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане
и их объединения обязаны соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы. То же относится
и к международным договорам Российской
Федерации, являющимся частью ее правовой
системы.
Таким образом,
в Конституции напрямую закреплен принцип,
согласно которому субъекты государственного
управления обязаны действовать четко
в соответствии с законом. Так, нормотворчество
Правительства РФ обусловлено принципом
законности: Правительство РФ согласно
ст. 115 Конституции РФ издает постановления
и распоряжения, а также обеспечивает
их исполнение на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных законов,
нормативных указов Президента РФ.
Комментируя
принцип законности, необходимо
отметить следующее: "помимо необходимости
действовать в соответствии с
законом данный принцип предполагает
возложение на органы государственного
управления, их должностных лиц
обязанности инициативного отношения
к нормам административного права"25.
Действительно, если гражданин может и
не знать о существовании какого-либо
административно-правового института,
его принципах и предписаниях, за исключением
тех, которые возлагают на него конкретные
обязательства, то управляющий субъект
обязан подходить к каждому нормативно-правовому
акту с точки зрения необходимости претворения
в жизнь его положений.
"Принцип
приоритета прав и свобод человека и гражданина,
их непосредственного действия и правовой
защиты"26.
Права и свободы человека и гражданина
являются наивысшей ценностью. Обладание
правами и свободами обеспечивает индивиду
возможность быть самостоятельным субъектом,
способным самоутвердиться в качестве
достойного члена общества. При этом отношения
личности и государства не исчерпываются
обязанностью государства не посягать
на права человека. Гражданин вовлечен
в устойчивую политико-правовую связь
с государством, которая есть сочетание
взаимных прав и обязанностей.
Лица, постоянно
проживающие на территории государства,
жизненно заинтересованы в обладании
статусом гражданина. Российское государство,
установив в Конституции права и свободы
человека и гражданина, обязуется через
деятельность органов власти, управления,
суда, прокуратуры и охраны правопорядка
гарантировать их реализацию и защиту.
Права и свободы
человека и гражданина действуют непосредственно,
т. е. если человек руководствуется ими,
то его поведение считается правомерным
и, таким образом, кроме конституционного
установления не требуется дополнительного
подтверждения их действия и необходимости
реального их обеспечения со стороны государственных
органов и государственных служащих. Вместе
с тем правомерность поведения, непосредственно
определяемая конституционными правами
и свободами, не означает, что законы и
акты, издаваемые с целью их обеспечения,
не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается
необходимость издания федеральных конституционных
и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37,
39 Конституции РФ и др.).
Государственные
органы и их служащие призваны обеспечивать
и защищать конституционно-правовой статус
гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает,
что права и свободы человека и гражданина
определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной
и исполнительной власти, местного самоуправления
и обеспечиваются правосудием. Государственные
служащие всех органов государственной
власти, осуществляя правоприменение
и исполняя соответствующие полномочия,
руководствуются прежде всего необходимостью
признания, обеспечения и защиты прав
и свобод человека и гражданина. Провозглашенные
и установленные в Основном законе страны
права и свободы являются незыблемыми
и обязательными для обеспечения их реализации
со стороны государственных служащих.
Следовательно,
сущность принципа приоритета прав и свобод
человека и гражданина состоит в создании
условий для активного участия самого
населения в государственном управлении
и в организации такой деятельности государственного
аппарата, которая гарантировала бы права
и законные интересы каждого гражданина
в социальной, экономической и всех других
сферах жизни.
Принцип
федерализма27.
Данный принцип основан на федеративном
государственном устройстве нашей страны,
закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом
федерализма связаны сразу несколько
обстоятельств, имеющих принципиальное
значение для системы административного
права.
Прежде
всего, согласно ст. 72 Конституции
РФ административное и административно-процессуальное
законодательство находится в
совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов. Это
решающим образом отражается
на системе источников административного
права. По предметам совместного
ведения Федерации и ее субъектов
издаются федеральные законы
и соответствующие им законы субъектов
Федерации. При этом административные
законы и другие нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации
не могут противоречить федеральным законам
и в случае противоречия не действуют.
Кроме
того, на основе принципа федерализма
организована система органов
исполнительной власти. Ст. 77 Конституции
РФ определяет, что по предметам
ведения Федерации и совместного
ведения Федерации и ее субъектов
федеральные и региональные органы
исполнительной власти образуют
единую систему исполнительной
власти в России. Однако, помимо
федеральных и региональных органов
исполнительной власти, в России
создаются территориальные органы
федеральных органов исполнительной
власти, которые при определенных
условиях взаимодействуют с органами
исполнительной власти субъектов
РФ.
Административно-правовое
регулирование осуществляется с учетом
принципа разделения властей28. Соответственно,
процесс административного нормотворчества
тесно увязывается с законотворческой
деятельностью. В этом плане необходимо
отметить, например, предоставленное Правительству
РФ право законодательной инициативы,
используемое, в частности, для внесения
в Государственную Думу законопроектов,
поправок к находящимся на рассмотрении
Государственной Думы законопроектам,
а также письменных заключений по ним
и т.п. Главное заключается в обеспечении
делового взаимодействия между всеми
ветвями государственной власти, что исключает
полную независимость каждой из них и
предполагает недопущение подмены одной
ветви власти другой, вторжение законодательной
власти в сферу исполнительной власти
и наоборот. В настоящее время принимается
ряд важных организационных мер, способствующих
реальному деловому сотрудничеству исполнительных
и законодательных органов (согласительные
комиссии с участием представителей исполнительной
власти, тройственные совещания и т.п.).
Основной смысл рассматриваемого принципа
— каждый должен заниматься своим делом
в строгих рамках определенной законом
или указом Президента РФ компетенции
в области правотворчества.
"Принцип
обеспечения права граждан на участие
в государственном управлении; принцип
эффективного управления"29.
Статья 32 (ч. 1) Конституции РФ декларирует,
что граждане РФ имеют право участвовать
в управлении делами государства как непосредственно,
так и через своих представителей. Такое
участие обеспечивается реализацией гражданином
своего права избирать и быть избранным
в органы государственной власти и органы
местного самоуправления, а также участвовать
в референдуме. Наиболее важным институтом
непосредственного участия граждан в
управлении делами государства в ч. 4 ст.
32 Конституции РФ определяется государственная
служба. Согласно этому положению, граждане
РФ имеют равный доступ к государственной
службе. Данная конституционная норма
соответствует ст. 25 (п. "с") Международного
пакта о гражданских и политических правах
от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым
каждый гражданин должен без какой бы
то ни было дискриминации и без необоснованных
ограничений допускаться в своей стране
на общих условиях равенства к государственной
службе.
Принцип
равного доступа к государственной службе
означает равное право граждан на занятие
любой государственной должности в соответствии
со своими способностями и профессиональной
подготовкой, без какой-либо дискриминации.
Право поступления на государственную
службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет,
владеющие государственным языком, имеющие
профессиональное образование и отвечающие
требованиям, установленным Федеральным
законом "Об основах государственной
службы Российской Федерации".
Данный принцип
административного права характеризуется
также и тем, что граждане РФ имеют право
обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного
самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).
В Российской Федерации гарантируется
государственная защита всех прав и свобод
человека и гражданина, в том числе и защита
права на участие в государственном управлении.
Решения и действия (или бездействие) органов
государственной власти, органов местного
самоуправления и должностных лиц могут
быть обжалованы в суд в установленном
федеральным законом порядке.
Принцип
равенства30
граждан перед законом. Этот принцип выражается
в том, что все граждане независимо от
пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств,
имеют равные права и обязанности в сфере
управления. Все граждане равны перед
законом и судом. Права и свободы человека
и гражданина имеют непосредственное
действие. Они определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной
и исполнительной власти, местного самоуправления
и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции
РФ).
