Принципы бюджетного устройства в унитарных и федеративных государствах

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

1 Бюджетное устройство и бюджетная  система ……………………..............6

1.1 Понятие и сущность бюджетной  системы в федеративных и унитарных  государствах…………………......................................................................6

1.2 Понятие и модели бюджетного  устройства……………………………….8

1.3 Принципы бюджетного устройства  в федеративных и унитарных  государствах……………………………………………………………………16

2 Проблемы реализации принципов  бюджетного устройства в Российской  Федерации и Великобритании ……………………………………….………26

2.1 Сравнительная характеристика бюджетного  устройства Российской Федерации  и Великобритании………………………………………..……...26

2.2 Анализ реализации принципов  бюджетного устройства Российской  Федерации………………………………………………………………………34

3 Основные направления совершенствования  бюджетного устройства Российской  Федерации……………………………………………….……….44

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………….……………………….47

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК………………………………..………..50

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Бюджетная система является частью финансовой системы государства. По сути - это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.

Принцип государственного устройства определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Активное развитие бюджетных отношений государства, требует четкого правового регулирования с помощью бюджетного права, которое позволяет разграничить полномочия между различными уровнями публичной власти, определить компетенцию субъектов бюджетного права, обеспечив правовыми средствами баланс их финансовых интересов. Так, углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами, как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выбор модели бюджетного устройства и методологии межбюджетных отношений в России.

Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов Российской Федерации, дали недостаточные результаты. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Вопросами становления и развития бюджетного федерализма в России в научной литературе уделяют внимание такие авторы как Балтина А.М., Бухвальд Е. М., Гаврилов В., Игудин А.Г. ,Клин Ю., Назаров В.С.и другие.

Тем более актуальным становится изучение этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.

Цель работы - на основе анализа принципов бюджетного устройства в странах с различной формой государственного устройства выявить основные проблемы в функционировании бюджетного механизма и рассмотреть возможные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Цель работы определила задачи:

1. изучить понятия бюджетного устройства и бюджетной системы;

2. рассмотреть принципы бюджетного  устройства в федеративных и  унитарных государствах;

3. провести анализ реализации принципов  бюджетного устройства Российской  Федерации;

4. наметить основные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Объектами исследования являются Российская Федерация и Великобритании.

Предмет исследования - принципы бюджетного устройства Российской Федерации и Великобритании.

Информационной базой написания работы послужили нормативные и законодательные акты Российской Федерации, статистические данные Министерства финансов РФ, а также труды отечественных и зарубежных учёных по данной тематике.

Исследование проводилось с использованием метода сравнительного анализа и построения аналитических таблиц.

1. Бюджетное устройство и бюджетная система

1.1 Понятие и сущность бюджетной  системы в федеративных и унитарных  государствах

Согласно главе 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

По мнению А.С.Колесова, бюджетная система - это совокупность элементов - бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая элементы, составляющие его ядро (Минфин Российской Федерации и органы управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления) и создающие системообразующие связи, то есть движение денежных потоков к бюджетополучателям с целью своевременного и точного поступления необходимого качества и количества людских и материальных ресурсов, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление [15,с.23].

Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (простое, единое) государство - это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев - государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). Примером унитарных государств являются - Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.

Федеративное (объединенное, союзное) государство - это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определённой политической самостоятельностью в пределах распределённых между ними и центром компетенций. Для бюджетной системы федеративного государства характерны три звена - государственный федеральный бюджет (иногда его называют бюджетом центрального правительства), бюджеты субъектов федерации (штатов - в США, провинций - в Канаде, республик, областей и др.), и местные бюджеты. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а бюджеты членов федерации не включаются в федеральный бюджет, т.е. все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Примером федеративных государств являются - РФ, США, Германия, Индия, Бразилия, Канада, Мексика.

Конфедеративное (союзное) государство - это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедедерации - действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Исторически унитарная форма государственного устройства сложилась самой первой, вместе с самим государством. Все без исключения государственные образования древности и средних веков обладали этой формой государственного устройства. Примером тому могут служить Римская империя, императорские Китай и Япония, средневековые европейские королевства. Федерация как особая форма государственного устройства начала возникать вместе с появлением в XVII - XVIII веках республик, вместе с волной буржуазно - демократических революций. Федерация может возникнуть либо путем добровольного объединения нескольких государств в одно (примером такого объединения являются США, Германия, Швейцария, где федерации создавались снизу - т.е. штатами, землями, кантонами - причем, органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении), либо в результате децентрализации изначально централизованного государства (Россия). Способ создания федерации в дальнейшем оказывает значительное влияние на ее развитие, на взаимоотношение федерации и членов федерации, на решение вопросов социально-экономического развития территорий.

Выше перечисленные три формы государственного устройства являются основными, но еще существует особая форма ассоциированного государственного объединения, именуемая содружеством. Здесь суверенные, независимые государства выступают по отношению к объединениям в качестве "ассоциированных участников". Эта форма показала свою жизнеспособность в Западной Европе в виде Европейского Сообщества. При существовании экономических предпосылок (общего рынка) и единой правовой среды (создаваемой, в частности, судом ЕС в Люксембурге). Происходит углубление государственной интеграции, что может выразиться в переходе к конфедеративному государственному устройству, а то и к федеративному государственному образованию (интеграционные процессы последних лет в рамках Европейского Сообщества говорят о том, что его страны шаг за шагом приближаются к уровню государственной интеграции, характерной для федерации).

1.2 Понятие и модели бюджетного  устройства

Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Оно определяет взаимоотношения между отдельными звеньями бюджетной системы страны на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в неё, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

Понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характеристики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной власти, но различия между федеративными и унитарными государствами становятся все менее чётким. В первых идут процессы централизации, во вторых - децентрализации. Но нецелесообразно считать подлинно федеративными межбюджетные отношения, складывающиеся в унитарных государствах, так как независимо от степени децентрализации в них отсутствует субфедеральный уровень государственной власти, дополняющий государственные полномочия федерального центра и в ряде случаев составляющий ему конкуренцию по их выполнению.

По нашему мнению, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

Любая модель бюджетного федерализма, будучи формой организации межбюджетных отношений, основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Целесообразно согласиться с мнением В.С. Назарова, что федеративная форма государственного устройства или, как минимум, делегирование полномочий национального правительства субнациональным и/или местным органам власти становятся все более востребованными в различных регионах мира, что можно объяснить следующими причинами:

1. Децентрализация позволяет оптимизировать  вертикальную структуру общественного  сектора, передать фискальные полномочия  и обязательства по предоставлению общественных благ на уровень, обладающий наибольшими возможностями для их исполнения.

2. Местные власти имеют больше  информации о местных условиях  и предпочтениях, чем национальное  правительство, а значит, принимают  лучшее решение. Позднее была сформулирована теорема о децентрализации: при отсутствии экстерналий и экономии на масштабе децентрализация бюджетных решений всегда предпочтительнее или, по крайней мере, эквивалентна централизации. Чем больше отличаются между собой предпочтения населения отдельных территорий и чем менее способны центральные власти по сравнению с региональными выявить приоритеты населения в области финансовой политики, тем больший выигрыш можно получить от децентрализации.

3. Фискальная децентрализация приводит  к возникновению конкуренции между субнациональными образованиями. Такая конкуренция приводит к оптимальному распределению ресурсов: потребители-избиратели получают возможность выбирать тот регион, который предложит им оптимальный набор общественных благ за наименьшую плату в виде налогов.

4. Фискальный федерализм при соблюдении  определенных условий создает  ситуацию, когда уровни государственной  власти взаимно ограничивают  друг друга по поводу вмешательства  в функционирование рыночной  экономики. Ни один из уровней власти при грамотном распределении полномочий не обладает монополией по регулированию экономики.

Но степень федерализации экономически развитых государств не достигла больших размахов, это связано с тем, что бюджетная децентрализация имеет свои издержки:

1. Децентрализация полномочий приводит  к межрегиональной дифференциации  чистых фискальных выгод - разницы  между объёмом получаемых выгод  от предоставления субнациональных  общественных благ и уровнем  осуществляемых налоговых платежей. Такая дифференциация создает стимулы для перемещения фирм и людей, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости.

2. Для высокой степени децентрализации  характерно наличие горизонтальных  фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего со стремлением  субнациональных властей к достижению собственных целей за счёт других регионов (например, недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.).

3. Для федеративного государства  характерны также и вертикальные  фискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей к переложению налогового и расходного бремени на национальные власти [23,с121].

Английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом произведена группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

В самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1. Из трех главных функций государственных  органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.

2. Наделение полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая степень финансовой  независимости и самостоятельности  региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

- сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли региональных  властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального  бюджетного выравнивания, повышенная  ответственность центра за состояние  региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. В крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. Доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

В 90-х годах сформировалась теория «федерализма, сохраняющего рынок» («market-preserving federalism»), согласно которой эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста является оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить

По мнению В.С. Назарова ссновными параметрами названной модели являются:

1. Региональная автономия. Региональным  властям принадлежит приоритетное  по сравнению с федеральным центром право регулирования региональной экономики. Кроме того, региональные власти имеют достаточно доходных источников для исполнения своих расходных обязательств.

2. Общенациональный рынок. Федерация  имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать единый национальный рынок товаров и услуг. Единство общенационального рынка подразумевает отсутствие барьеров по перемещению капитала и трудовых ресурсов между регионами, отсутствие внутренних торговых барьеров, использование одной валюты во всех регионах.

Иногда понятие «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных черт еще и некоторую унификацию налогообложения и процентных ставок.

3. Жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр не должен создавать у регионов иллюзий, что в случае их непродуманной финансовой политики им гарантирована помощь за счет федерального бюджета. На федеральном уровне устанавливаются ограничения для субнациональных заимствований и/или разрабатывается процедура банкротства региональных властей.

4. Институционализация полномочий. Разделение  полномочий между уровнями государственной  власти четко закрепляется в  Конституции или в иных нормативно-правовых  актах, одностороннее изменение  которых невозможно ни со стороны федерального центра, ни со стороны регионов [23, с.121].

1.3 Принципы бюджетного устройства  в федеративных и унитарных  государствах

Термин «федерация» происходит от латинского слова «foederare» - объединять, укреплять союзом. В отличие от унитарного государства, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. В результате этого получается многоуровневая структура с автономными уровнями (относительно независимыми), где обязательно присутствует иерархия органов управления.

Согласно главе 5 Бюджетного кодекса Российской федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы  Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

3. Принцип самостоятельности бюджетов  означает:

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления устанавливать в  соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления в соответствии  с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

- недопустимость введения в действие  в течение текущего финансового  года органами государственной  власти и органами местного  самоуправления изменений бюджетного  законодательства Российской Федерации  и (или) законодательства о налогах  и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;