Принципы государственной службы
Оглавление.
Введение. ………………………………………………………………………..2
Глава I. Институт государственной службы в российском праве.
§1. Понятие государственной службы ………………………………….4
§2. Виды государственной службы. …………………………………….8
Глава II. Принципы государственной службы
§1. Общая характеристика принципов государственной службы. …..11
§2. Система принципов государственной службы……………………14
Заключение. …………………………………………………………………...29
Список использованной литературы. ……………………………………….31
Введение.
Государственная служба – сложный, комплексный и многогранный социально-правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, социальные и организационные корни, основы и устои. Это - неотъемлемая, органическая часть, один из фундаментальных элементов российской государственности и один из ведущих институтов административного права.
Повышение роли и значения государственной службы имеет объективный характер, обусловлено теми коренными социально-экономическими и политическими преобразованиями, которые осуществляются в России в настоящее время. Возрастание авторитета государственной службы, paзвитие и совершенствование законодательства о ней обусловили большой научный, учебный и практический интерес к ней, в частности к исследованию проблематики, связанной с государственной службой.
Изменились подход, методика и методология анализа проблем государственной службы: от догматического, партийно-коммунистического подхода обозначился переход к современному, цивилизованному исследованию и освещению этой проблематики. Прежде всего отброшен как дефективный и консервативный былой «основополагающий» принцип государственной службы, отражающий господство административно-командной системы и являющийся по существу отделимой составной частью. Это так называемый принцип подбора кадров, работников, служащих по политическим и деловым признакам, который на практике означал отказ от принципов профессионализма и компетентности, подмену этих и других демократических и цивилизованных основ «принципами» партийной (к КПСС) принадлежности, партийным угодничеством, волокитой и бюрократизмом, другими отрицательными явлениями, поразившими все участки государственно-служебной деятельности.
Переход к новым прогрессивным методам и началам функционирования цивилизованной и профессиональной государственной службы — процесс сложный и длительный требующий немалого времени, воспитания и перевоспитания кадров в соответствии с новыми условиями и требованиями. В такой реальной обстановке формируется и функционирует постепенно набирающая силу и размах новая российская государственная служба.
Несмотря на то, что проблема «государственной службы» уже давно находится в центре внимания ученых, нельзя сказать, что все аспекты ее исследованы с достаточной полнотой. По многим вопросам до сих пор нет единого мнения, ведутся горячие споры.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности выбранной темы курсовой работы и необходимости ее изучения.
Исследованием правового института «государственная служба» занимались и занимаются многие видные ученые, такие как В.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Ю.А. Тихомиров, В.М. Манохин, Г.В. Атаманчук, Ю.Н. Старилов и многие другие. Их монографические исследования послужили теоретической основой настоящей работы. Практической основой послужил действующий нормативный материал и судебная практика.
Целью курсовой работы является рассмотрение основ государственной службы в РФ. Непосредственными задами работы является изучение понятия и видов государственной службы, рассмотрение общей характеристики принципов государственной службы, исследование системы принципов государственной службы.
Цель работы и ее задачи решались путем использования следующих методов: сравнительного метода, метода логического анализа и синтеза, изучения и обобщения нормативных актов и научной литературы по избранной теме и др.
Курсовая работа состоит из двух глав, введения и заключения. Первая глава посвящена общей характеристике института государственной службы в российском праве; вторая – принципам государственной службы
Глава I. Институт государственной службы в российском праве.
§1. Понятие государственной службы
Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:
- производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг,
- создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, съемки фильма и др.,
- социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.),
- государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, торговлей, финансами); в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией),
- служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;
- общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.
Таким образом, одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства является служба, которая состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечения самого управления, социально-культурном обслуживании людей.1
Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой – трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства.2
Наряду с государственной службой функционирует муниципальная служба, т. е. деятельность работников (служащих) муниципальных учреждений по осуществлению задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления.
В целом под государственной службой может пониматься любая работа, выполненная в государственных органах учреждениях и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к названной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей и управляющие административно-обслуживающие функции.
В. М. Манохин определял
в 1966 г. государственную службу таким образом: «Это одна из сторон (или частей
деятельности... государства по организации
и правовому регулированию работы личного
состава государственных органов и других
государственных организаций и деятельность
этого личного состава — государственных
служащих по практическому и непосредственному
осуществлению задач государства...».
Естественно, что серьезно изменились взгляды на многие институты и явления в сфере административного права и государственную службу как ее институт. Эти изменения обусловлены теми коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями, которые осуществляются в России в современный период и будут продолжены в дальнейшем развитии нашего государства и общества. Они, конечно, оказывают серьезное влияние на все развитие административно-правовых институтов, явлений и структур, в том числе на статус и функциональную характеристику государственной службы. Поэтому появились самые различные варианты понятия и определения государственной службы, в каждом из которых делается акцент на какой-то определенной, специфической стороне этого сложного социально-правового и административно-правового института3.
Все чаще в научной литературе и в публицистических изданиях проводится мысль: государственная служба — это служение государству, гражданскому обществу, народу, всем его слоям и социальным группам.
Такой подход характерен для определений, сформулированных Б.М. Лазаревым, Ю.Н. Стариловым, Г.В. Атаманчуком, Н.М. Казанцевым, В.М. Манохиным.
Н.М. Казанцев, например, дает следующее определение государственной службы РФ: «Это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации либо государственных органов субъектов Российской Федерации, осуществляемая посредством исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности государственной службы Российской Федерации, отнесенные к категории "Б" и "В" в соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Российской Федерации».
А. П. Коренев различает государственную службу в широком и узком смыслах. В первом случае такая служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, во втором случае — как выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти.
Следует отметить, что исчерпывающее формулирование понятия «государственная служба» еще не завершено, хотя в данный процесс внесли свой вклад многие видные ученые.
При общей характеристике государственной службы вначале рассмотрим наиболее принципиальные положения, содержащиеся в Конституции РФ4, в Федеральном законе от 27.05.03г. (ред. от 06.07.06) «О системе государственной службы Российской Федерации»5.
В Конституции РФ выделяются два принципиальных положения: первое — это принцип равнодоступности граждан к государственной службе; второе — отнесение к ведению Российской Федерации вопросов федеральной государственной службы. Это исходные, концептуальные догмы всей концепции государственной службы.
Федеральный закон о системе государственной службы конкретизирует общие положения, однако, во многом сохраняет качества правовой и теоретической первоосновы дальнейшего углубленного регулирования других вопросов проблематики государственной службы.
Под государственной службой в Федеральном законе о системе государственной службы понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
§2. Виды государственной службы.
Наличие разновидностей государственной службы обусловлено действием принципа федерализма и принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с ним государственная служба включает в себя:
• федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
• государственную службу субъектов РФ, находящихся в их ведении.
Различают также другие виды государственной службы. Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности, поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т. д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.6
В специальной литературе государственная служба подразделяется на два вида:
• гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектах, в администрации области);
• милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных органах, железнодорожных войсках).
Статья 2 Федерального закона о системе государственной службы устанавливает, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Гражданская служба может быть:
• общефункциональной — это осуществление общих, традиционных, «стандартных» для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т. д.):
• специальной — это
Гражданская и милитаризованная служба могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функций и особой внутриотраслевой компетенции. Милитаризованная служба (военная, милицейская, полицейская и т. д.) имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. 7
Для милитаризованной службы характерны следующие отличительные от гражданской службы признаки: профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка; поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста; наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих; эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы; наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.); особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).
В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создания государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребности в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Глава II. Принципы государственной службы
§1. Общая характеристика принципов государственной службы.
Принципы государственной службы — это концептуальные начала и догмы, положения и устои, на которых основана вся система государственной службы в России.
Ю. Н. Старилов полагает, что вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, существенные характеристики, важнейшee содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института.8
Анализируя принципы государственной службы, необходимо выделить следующие вопросы:
• понятие принципов государственной службы;
• законодательное закрепление этих принципов;
• виды и содержание принципов государственной службы.
Современный законодатель не дает определения принципов государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы.
Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы: что является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные институты комплексного правового института государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют «юридическую службу», жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы.
Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.
Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, необходимо учитывать, что государственное устройство, государственное управление основополагающие институты и элементы политической правовой системы (в том числе правовые основы государственного управления) были неразрывно связаны с господствовавшим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом смысле стран. Принципы советской государственной службы, как сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты.
Но дело не только в декларированности, а в том, что в самом деле декларируемый на практике демократизм государственной службы беззастенчиво подменялся одиозной административно-командной системой и в вопросах организации, и деятельности указанной службы. Вместо демократических и цивилизованных начал и положений в процессе создания и функционирования данной службы безраздельно господствовал пресловутый «принцип подбора и расстановки кадров» по политическим, партийным признакам и требованиям, что в реальной ситуации означало решение этих вопросов, подчас даже полутехнических, по указке КПСС, ее разветвленных организаций и ячеек в центре и на местах.
Такая порочная практика нанесла непоправимый вред делу государственной службы, воспитанию кадров, всему аппарату государственного управления, привела к забвению и отбрасыванию профессионализма и компетентности, других демократических и цивилизованных начал.
В период с 1990 г. и до конца 1993 г. взгляды на теорию принципов государственной службы претерпевали изменения. До выхода Положения о федеральной государственной службе9 — первого опыта нормативного установления современных принципов государственной службы — ученые-юристы по-разному характеризовали системы и виды этих принципов. Иногда подчеркивалась нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, указывались принципы государственной службы с выделением при этом наиболее общих категорий;
- демократизм (полное и постоянное
соответствие деятельности
- профессионализм (компетентность
работника; систематическое, регулярное
выполнение функций, операций, стабильность
служебных отношений; регулярное
получение оплаты за свой труд;
ответственность за
- Социально-правовая защита служащих.
В науке под принципами понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства, принципы кладутся в основу формирования и функционирования государственных органов (представительной, исполнительной и власти).
Принципы государственной службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящие правовой институт государственной службы.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других иконах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, консультациях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Они реализуются государственными служащими посредством их практических действий. Кроме того, принципы государственной службы, установленные в рамочном Федеральном законе о системе государственной службы, являются моделью («эталоном») для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.
§2. Система принципов государственной службы.
К основным нормативным актам, устанавливающим принципы государственной службы РФ, можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон о системе государственной службы, Федеральный закон от 27.07.04г. (ред. от 02.02.06) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»10
Данные нормативные акты дают развернутый перечень принципов государственной службы в Российской Федерации. Они отражают качественно новый подход законодателя к вопросу о теоретико-правовых аспектах построения государственной службы в Российской Федерации.
В целом они, можно без преувеличения сказать, отличаются новизной, новаторским подходом к самой проблеме и отражают складывающуюся современную концепцию государственной службы в стране.
Рассмотрим общую характеристику системы принципов государственной службы. Государственная
служба основана на следующих принципах:
1. Принцип верховенства
Данный фундаментальный принцип прямо опирается на Конституцию РФ и вытекает из нее, поскольку установлено (ст. 15, ч. I): «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и принимается на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
При анализе данного принципа в литературе отмечается, что в рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государственном управлении, т. е. соответствия применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью — тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную процедуру и наиболее эффективные правовые средства.
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
В осуществлении данного принципа воедино соединены конституционно-правовой и административно-правовой аспекты.
Права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая есть сочетание взаимных прав и обязанностей.
Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т.е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ и др.).
Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и во всех других сферах жизни11.
3. Принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В сущности, это в чистом виде конституционный принцип и закреплен он в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.
Наиболее существенным фактором и критерием, позволяющим констатировать наличие и реализацию единства системы государственной власти, является, конечно, положения ст. 10 и 11 Конституции РФ, в них закреплено осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что коренным образом отличает статус каждого из государственных органов по сравнению с ранее существовавшим (т. е. по сравнению с прежними конституциями) и создает реальную политико-правовую основу для утверждения принципа единства системы государственной власти, которое обеспечено самостоятельностью каждой из ее ветвей; далее, органы законодательной, исполнительной и судебной власти — суть органы государственной власти, что лишает каждую из трех ветвей определенной специфики, особенностей в характере задач, функций, построении, формах и методах деятельности, существенно важных для обеспечения государственной службы в них, в частности в органах исполнительной власти.
Таким образом, можно констатировать тесное переплетение конституционно-правовых и административно-правовых аспектов при характеристике принципа единства системы государственной власти.