Принципы и механизмы разграничения государственной собственности

Принципы  и механизмы разграничения государственной  собственности 
СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной для  исследования темы обусловлена необходимостью систематизации и обобщения представлений  о разграничении государственной собственности. Изучение исторического происхождения разграничения государственной собственности в России, его понятия, принципов, механизмов и порядка могут послужить основой для совершенствования действующего законодательства и порядка его применения.

От того, насколько эффективно государство  использует уже имеющееся у него имущество и поступающее новое, насколько рационально производится разграничение государственной собственности в первую очередь зависит полнота воплощения в жизнь конституционных установок о России как демократическом правовом социальном светском государстве.

Это особенно важно еще и потому, что в 90-х годах XX века были допущены грубые ошибки при разграничении государственной собственности по видам и с другими формами собственности. Нигде в мире, в том числе в странах бывшей системы социализма, преобразования государственной собственности не имели столь тяжелых последствий для экономики, как в России. Имевшие место ошибки до сих пор порождают затяжные конфликты как при разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, так и при отграничении государственной собственности от других форм собственности – между органами государственной власти, с одной стороны, и субъектами других форм собственности, с другой; это делает весьма актуальным анализ причин ошибок, имевших место в прошлом, мер по их устранению, недопущению и предупреждению впредь.

Объектом исследования служит правовое регулирование права государственной  собственности, порядка его разграничения на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Предметом исследования является система  правовых норм, регулирующих право  государственной собственности, его  субъект и объект, содержание, а  также разграничение государственной собственности, принципы, содержание и порядок разграничения, практика применения нормативно-правовых актов о разграничении государственной собственности и закреплении публичной собственности.

В соответствии с предметом исследования, его основная цель заключается в обобщении и анализе нормативно-правовых актов, регламентирующих право государственной собственности, а также порядок, принципы и механизмы разграничения государственной собственности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• рассмотреть государственную собственность как объект исследования и управления;
• проанализировать механизм разграничения государственной собственности;
• разработать пути совершенствования процессов разграничения госсобственности и оценки эффективности ее использования.

Отношениям собственности посвятили  многие свои работы ученые-цивилисты: М.И. Брагинский, А.В. Венедиктов, В.В. Витрянский, Д.М. Генкин, О.С. Иоффе, В.В. Лаптев, С.Н. Мартемьянов, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, В.Ф. Яковлев и др.; специалисты по конституционному праву: Е.И. Козлова, Ю.К. Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Прокошин, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин и др.

Структурно работа включает введение, три главы, разделенных на параграфы, заключение, список использованной литературы и приложения. Работа содержит 7 таблиц и иллюстрирована 4 рисунками.

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Государственная собственность: понятие, состав, право и

теория управления

Государственная собственность необходима для осуществления  важнейших функций государства, связанных с обеспечением нормального  существования как страны в целом, так и отдельных граждан и  их объединений или, другими словами, для осуществления конституционных функций государства и удовлетворения жизненно важных потребностей общества. Чтобы осуществлять эти функции, государство должно располагать соответствующими финансовыми и материальными возможностями, одних налогов и сборов для этого недостаточно, поэтому существование, наряду с иными формами, государственной собственности представляется совершенно обоснованным.

Категория «государственная собственность» в экономической литературе представлена различными, качественно отличающимися определениями. Это вызвано, в первую очередь, подходами и исследованию самой категории «собственность».

Так, авторы, исследующие  собственность в рамках марксистского подхода (В.Н. Черковец, Ю.И. Хаустов, А.Ф. Шишкин) относят государственную собственность к общественной (или общей) экономической форме собственности или рассматривают последнюю, не выделяя государственную. Общественная форма собственности означает, по их мнению, совместное присвоение средств и результатов производства.[40]

Определение государственной  собственности как общественной связано с длительным периодом развития советской экономики, в которой доминировала государственная собственность, трактовавшаяся как форма перехода от частной собственности ик общественной.[40]

Можно сформулировать определение категории «государственная собственность» следующим образом: государственная собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения объектов собственности, в первую очередь, средств и результатов производства, в целях осуществления важнейших функций государства для обеспечения потребностей населения страны и ее территорий.

Для эффективного функционирования государственной собственности необходимо, прежде всего, четкое законодательное ее регулирование во взаимосвязи с другими отношениями собственности. Этот процесс не должен быть статичным, в действующее законодательство должны вноситься изменения, основанные на анализе практики и рекомендациях экономической науки.[29]

B современных условиях государственная собственность не может рассматриваться как общественная в значении, которое придавалось ей в социалистической экономике.

Б.А. Райзберг, В.И. Кошкин проводят дифференциацию таких  понятий, как «общенародная» и государственная (общественная) собственность. К первой они относят собственность на природные богатства, не вовлеченные в общественное производство и обладающие всеобщей доступностью, включая землю, воды, воздушное пространство, флору, фауну.

Но если В.И. Кошкин считает, что данные объекты  не имеет смысла относить к определенной форме собственности, а правильнее называть «общенародным достоянием», то Б.А. Райзберг однозначно выделяет их как объект общенародной собственности. По его мнению, распорядительство общенародной собственностью по поручению ее владельца – народа, населения могут осуществлять только органы народовластия. Государственная же собственность вовлечена в общественное производство и поэтому не может принадлежать всем на равных началах.[40]

Признание объектов, которые не вовлечены в материальное производство, «общенародным достоянием» представляется достаточно спорным. Действительно, вода, недра, животный мир, леса и др., не вовлечены в общественное производство в такой мере, как другие объекты государственной собственности. Однако «общенародное достояние» невозможно сохранять и приумножать без решения вопросов его использования, охраны, обеспечения защиты интересов государства и граждан, что осуществляется только в процессе управления ими государством, а значит выведение объектов, относящихся к природным ресурсам, из категории «форма собственности» неоправданно.

Тенденция отнесения  названных объектов к общенародной или национальной собственности  прослеживается и в других работах. Так, по мнению Д. Львова, В. Гребенникова, Е. Устюжаниной, к национальному  имуществу можно отнести прежде всего природные ресурсы – недра, водное и воздушное пространство, леса, ресурсы континентального шлейфа и так далее. [26]

П.Д. Половинкин и А.В. Савченко считают, что государственная  собственность выражает отношения  между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов. В этом ее основное, специфическое отличие от частной собственности, выражающей интересы субъектов. По их мнению, важно осознать первичность отношений собственности на средства производства при всей значимости собственности на предметы потребления.[29]

Именно собственность  на средства производства определяет отношения собственности в целом. При всей значимости отношения «субъект-субъект» высшую социальную и экономическую значимость имеет отношение людей поводу присвоения объектов собственности. Именно им определяется социально-экономическая сущность собственности.[29]

От государственной  собственности сложно отграничить  муниципальную, хотя юридически это  различные формы собственности.

Выделение муниципальной собственности и государственной не должно приводить к их противопоставлению. Не только их правовая природа, но и социально-экономическое назначение в основном схожи, различие лишь в масштабах: уровень государства – в одном случае, местного самоуправления – в другом.[40]

Действительно, если государственная собственность  выступает регулятором социально-экономических  процессов всего общества, ее существование  обусловлено необходимостью реализации государственных задач в целях  удовлетворения общих общественных потребностей, то муниципальная обеспечивает экономическую самостоятельность муниципального образования и направлена на решение задач местного уровня, на обеспечение общественных потребностей населения соответствующей территории.

Формирование  муниципальной собственности находится под влиянием различных факторов: экономических, финансовых, социальных, демографических, национальных, исторических, организационно-управленческих и так далее.

К способам формирования муниципальной собственности относят  общегражданские: купля-продажа, дарение, отчуждение имущества по решению суда, создание новых объектов, наследование, иные способы, разрешенные ГК РФ; а также специфические: разграничение государственной собственности, передача имущества для реализации отдельных государственных полномочий, принудительная передача и др.

Основным источником формирования муниципальной собственности  выступила государственная собственность, которая по специфическим основаниям перешла в категорию муниципальной  и обеспечила материальную основу для осуществления местным самоуправлением социально-культурных и хозяйственных функций в интересах населения.[2]

Перечисленные способы приобретения муниципальной  собственности обладают общими признаками и в тоже время имеют различия. Общим для них является последующее внесение записей о приобретаемых объектах в реестр муниципальной собственности. Различия рассмотренных способов приобретения муниципальной собственности заключаются в следующем.

Общегражданские основания приобретения в основной своей массе носят добровольный характер и имеют возмездную основу. Специфические – возникают во исполнение нормативных актов, в принудительном порядке (в силу закона, либо по решению органов государственной власти, либо суда). Как правило, по специфическим основаниям в муниципальную собственность приобретаются объекты социально-культурного, жилищно-коммунального назначения.

Формирование  муниципальной собственности по специфическим основаниям носит  административный характер, зачастую не предусматривая компенсацию неблагоприятных финансовых последствий, возникающих у органов местного самоуправления, вследствие принятия данного имущества, а также предопределяет его однотипность с преобладанием объектов социального назначения.

Муниципальная собственность является основой  функционирования муниципального образования. Субъектный состав муниципального образования неоднороден и представлен как бюджетными учреждениями, так и коммерческими организациями (рисунок 1).[ 21]

Рисунок 1 – Субъектный состав муниципального образования

Сложность структуры субъектов муниципальной собственности предопределяет появление проблемы в учете и анализе муниципального имущества.

Понятие «муниципальное имущество» можно определить как совокупность активов, принадлежащих муниципальному образованию, в том числе переданных субъектам хозяйствования во владение, пользование и распоряжение, подлежащих правовой регистрации и учету.

Каждый хозяйствующий  субъект организует учет имущества  в соответствии с правовыми и  нормативно-методическими требованиями, регулирующими его деятельность и бухгалтерский учет, однако актуальной является задача накопления, анализа и консолидации информации на уровне муниципального образования. Необходима консолидация информации для того, чтобы охарактеризовать муниципальное имущество и обеспечить возможность развития муниципального образования.

Для обеспечения  выполнения принятых расходных обязательств субъектов Российской Федерации  на период до 2015 года сформирована система межбюджетных трансфертов (таблица 1).[41]

 Таблица 1 - Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (млрд. рублей)

Источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  будут являться кредиты кредитных  организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Существенным  отличием муниципальной собственности  от государственной в правовом поле является юридическое закрепление в нормативных правовых актах нормы, что собственником муниципальной собственности является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования.

Во всех нормативных  правовых актах, содержащих нормы муниципальной собственности, указывается, что население реализует свои собственнические права через представительные и исполнительные органы власти, а в ряде случаев непосредственно.

Однако данная норма является декларативной, так как не существует в природе актов, описывающих механизм передачи муниципальной собственности от населения органам власти и управления.

Таким образом, отличие государственной собственности  от муниципальной собственности «лежит» только в законодательном поле, по экономической же природе они во многом схожи.

1.2. Зарубежный опыт управления госсобственностью

Опыт индустриально  развитых стран однозначно показывает, что государственная собственность как непременный атрибут существует и при рыночной экономике. Уменьшение ее доли и роли в экономике в западных странах не наблюдается.

Наоборот, тенденция  к возрастанию и расширению роли государства в качестве крупнейшего  собственника, ключевого коллективного  субъекта экономической деятельности и участника рыночных отношений сохраняется.

Государственная предпринимательская деятельность имеет место во всех странах, в  том числе и через смешанные  государственно-частные предприятия, при этом размеры государственного сектора экономики считаются  оптимальными благодаря эффективной реализации возложенных на него общественно-полезных функций.

Для адекватной оценки масштабов  и потенциала государственного предпринимательства  нужно четко выделить предприятия, которые по условиям и целям хозяйствования могут быть сопоставимы с частными. Следует отметить, что в настоящее время в развитых странах функционируют государственные предприятия трех видов:

• Предприятия, существующие в формах акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
• Предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи и которые в принципе являются самостоятельными субъектами права со своим обособленным имуществом и с самостоятельной имущественной ответственностью (унитарные предприятия).
• Так называемые казенные предприятия, которые не обладают ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью; их финансирование и доходы проходят через государственный бюджет.[24]

Первый вид является наиболее гибким, поскольку применяемые  организационно-правовые формы унифицированы  и создают возможности для интеграции государственного и частного капитала. Государственные акционерные общества – наиболее независимая и самостоятельная по отношению к государству категория предприятий. Они не входят в систему органов государственного управления и наиболее распространены в капиталоемких отраслях. Таковы, в частности, отрасли производственной инфраструктуры, в которых, как правило, сосредоточен государственный капитал. Государственные предприятия в этой организационно-правовой форме существуют в таких странах, как Франция, Испания, Италия.

Второй вид – государственные унитарные предприятия. Такая система организации деятельности предприятия в настоящее время является практически единственной в Англии, преобладает во Франции, используется в ФРГ.

Исследователи отмечают, что правовая организация государственных предприятий, относящихся к этой группе, отличается большим разнообразием не только в различных странах, но даже в пределах одной страны. Ни в одной из названных стран нет какого-либо единого законодательного акта, которым общим образом регулировалось бы правовое положение таких государственных предприятий, поэтому практически каждое существует на основе закона или статута, предназначенного именно для данного субъекта хозяйствования.[20]

Среди различных организационно-правовых форм таких предприятий наибольший интерес представляет форма, получившая в Англии название публичной корпорации, в ФРГ – публичного учреждения, в США – правительственной корпорации, в Японии – общественной корпорации. Во Франции предприятия, обладающие основными признаками, свойственными английской публичной корпорации, определяются как публичное учреждение, либо как публичное предприятие.

Как правило, публичные  корпорации объединяют в своем составе  целый ряд предприятий, исследовательских  центров и т.п.

Корпорация является юридическим  лицом и обладает обособленным имуществом. В качестве примеров публичных корпораций в Англии можно привести национальное управление угольной промышленности, корпорацию по вещанию Би-Би-Си (СМИ), во Франции – «Электрисите де Франс», «Газ де Франс», Комиссариат по атомной энергии и др.[24]

Унитарные предприятия, как  и частные, подлежат обычному налогообложению  и подчиняются нормам частного права. Как правило, органы управления публичными предприятиями назначаются государством. Так, во Франции важную роль играет формируемый правительством административный и наблюдательный совет предприятия. Его председатель, а в ряде случаев и генеральный директор, назначаются правительством.

Опыт Великобритании также  подтверждает определенную роль государства в формировании и функционировании органов управления публичным предприятием. Государственная корпорация, типичная для этой страны форма самостоятельного публичного предприятия, управляется советом директоров, назначаемым правительством.[21]

Казенные предприятия  не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни финансовой самостоятельности, не платят налогов, все их доходы и расходы  проходят через государственный  бюджет. И по закону, и фактически они входят в систему государственного управления и непосредственно управляются каким-либо министерством, ведомством или органом местного самоуправления. В обороте они выступают не от своего имени, а от имени государства или той его части, в ведении которой находятся (регион, община). Чаще всего такие предприятия находятся на дотации государства, так как реализация их продукции и услуг осуществляется по заниженным ценам.

Эти предприятия или  обеспечивают деятельность управляющего ими органа, или занимаются производством услуг для удовлетворения общественных нужд. К этой группе предприятий относятся: в Великобритании – Правительственная типография, пороховые заводы и королевские доки; в Нидерландах – почта и связь, государственные типография и издательство; в Италии – Управление железными дорогами, Управление почтовыми услугами; во Франции – пороховые заводы, гобеленовые мастерские, почта, телеграф и телефон, полиграфические предприятия; в Германии в ведении земель – пивоваренные заводы, предприятия по добыче соли и торфа, некоторые виноградарские хозяйства.[24]

Экономическое значение такой разновидности  государственных предприятий, как  и их число, невелико. Казенные предприятия  не обладают ни одним из признаков, используемых для идентификации предпринимателя, поэтому сектoр государственного предпринимательства следует рассматривать как формирование предприятий первых двух видов.[20]

В рыночной экономике  государство не конкурирует с частным бизнесом, а берет на себя ответственность и сосредотачивает свои экономические возможности в сферах и отраслях национального хозяйства стратегического назначения. В связи с этим, предпринимательская деятельность соединяется с осуществлением государственных программ развития и соответствующих проектов, эффективность которых выявляется в долгосрочном плане.

Реализация государственной собственности осуществляется также посредством действия норм и правил, которые, воздействуя на все сферы национального хозяйства, формируют своеобразный эффект мультипликатора. Этот эффект срабатывает в негосударственном секторе экономики, особенно если государственная собственность реализуется в смешанном составе и воспроизводится, в конечном счeте, через рыночную конкуренцию.

1.3. Современное состояние и перспективы управления государственной собственностью в РФ

Процесс становления  эффективной системы хозяйствования в России протекает сложно и противоречиво. Реализация политики приватизации не дала положительных экономических результатов.

Очевидно, что  практика осуществления трансформации  собственности требует корректировки  курса структурных преобразований собственности. В связи с этим на повестку дня встает вопрос о путях дальнейшего реформирования отношений государственной и муниципальной собственности с целью повышения экономической и социальной эффективности общественного производства.

Для реализации этой цели предлагаются различные меры, начиная от проведения дальнейшей радикализации  приватизационного процесса до национализации предприятий.

В сложившейся  ситуации государственная политика регулирования отношений собственности  приобретает особое значение. От нее зависит будущая модель ведения хозяйства, в которой структура форм собственности, объем государственного (муниципального) сектора, решение социальных вопросов, экономические функции государства и механизмы их осуществления должны способствовать прогрессивному развитию общественной системы.

Проведение  в нашей стране кардинальных реформ собственности столкнулось с  рядом проблем, связанных с разработкой  эффективного механизма управления отношениями присвоения.

Несмотря на то, что вопросы собственности всегда находились в сфере пристального внимания отечественной экономической науки, процесс реструктуризации государственной собственности показал, что уровень ее изученности далеко не соответствует требованиям, которые предъявляет к теории хозяйственная практика, и существующие подходы не в состоянии служить ориентиром при выработке концепции перестройки экономических отношений на новой основе.

Более того, наметилось сужение научного интереса к теоретическим  аспектам проблемы и его переключение на вопросы практического плана. При этом активная разработка практических вопросов не получила должной методологической базы и основывается преимущественно на эмпирическом анализе и политических интересах. Отсюда значительные различия в представлениях политиков и экономистов о путях, границах, критериях оценки эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью.

Деление собственности  по формам и видам осуществляется исходя из того, какому собственнику (субъекту) принадлежит право собственности. В соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса РФ, к собственникам относятся граждане и юридические лица, Российская Федерация, муниципальные образования.[28]

Если собственность  принадлежит физическим лицам (гражданам) или юридическому лицу (организации), то имущество находится в частной собственности, если права собственника осуществляет Российская Федерация, субъект Федерации, – то в государственной, а если субъектом права выступает городское, сельское поселение, иное муниципальное образование – муниципальной.

Вид собственности  – это градация той или иной формы собственности в зависимости  от того, какому конкретному субъекту она принадлежит: государственная  собственность подразделяется на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и принадлежащую субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным округам; муниципальная собственность – на собственность городов, сельских поселений и других муниципальных образований.

О.В. Шалина считает, что целесообразно было бы законодательно предусмотреть общенародную (общегосударственную) собственность на землю, недра, животный мир, водные объекты. Это связано как с особой экономической природой данных объектов, так и со сложностью их разграничения по разным уровням государственной собственности – федеральному и региональному.

Выделение такой  формы собственности, как общенародная или общегосударственная, на объекты  природных ресурсов позволило бы отразить их специфическую природу  не только в правовом (особый режим природных ресурсов зафиксирован гражданским законодательством), но и в экономическом смысле – как основу жизнедеятельности народа, проживающего на территории страны. [40]

По мнению А. Ахмедуева, распределение общественной собственности на федеральную, региональную и муниципальную не изменяет ее экономического содержания и юридического статуса: эти уровни не отличаются ни по источниками образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию возникающих при этом отношений, ни по формам и конечным целям использования.[40]