Принципы и задачи российского административного процесса

Содержание

Введение

Актуальность темы исследования. Административно-процессуальное законодательство является одной из самых молодых и динамично развивающихся отраслей российского законодательства, которая впервые получила свое закрепление в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также в статье 18 Конституции.

В течение последнего десятилетия в Российском административно-процессуальном законодательстве произошли значительные изменения и созданы они, прежде всего, с принятием большого количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере, с одной стороны и расширения судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и её должностных лиц с другой стороны. В настоящее время активно обсуждается идея создания системы административных судов, разработаны проекты федерального конституционного закона «Об административных судах», Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства».

В 2002 году вступил в действия Кодекс РФ об административных правонарушения, были приняты Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс. Однако в этих актах, содержащих административно-процессуальные нормы не прослеживаются единого подхода к решению проблем построения системы административного производства.

В настоящее время объективно назрела потребность в развитии как системы административно-процессуального законодательства Российской Федерации в целом, так и его отдельных подразделении и институтов.

Однако сложность решения этой проблемы состоит в недостаточной разработанности вопросов административного процесса. Существуют различные позиции ученых и практиков по вопросам толкования самого понятия административный процесс, усложняет проблему систематизации административно-процессуального законодательства и организаций системы административного судопроизводства. Следовательно, научная разработка понятия и системы административно-процессуального законодательства диктуется потребностями  модернизации управленческих отношений в нашей стране, необходимостью правового регулирования позитивного процесса, а также тенденциями и приоритетами развития отечественного законодательства.

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Книга вызвала большой резонанс в научном мире и послужила источником «юрисдикционной» концепции административного процесса, наиболее яркой особенностью которой является применение к предмету исследования метода аналогии. Автор предлагает полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующих отраслей материального права и применения принудительных мер при их нарушении. В связи с этим дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы и определение основных направлений настоящей дипломной  работы.

В ходе подготовки работы были изучены и проанализированы труды представителей российской науки конца 19 начала 20 ввека - В.А. Гагена, П.М. Каркулова, С.А. Корфа и других.

При изучении проблемы административной юстиции были изучены работы зарубежных ученных: И Веребея, Э. Либерманна, Д. Мидори и других.

Объектом исследования является административно-процессуальная деятельность, порядок ее осуществления и правового регулирования.

Предметом исследования выступает административно-процессуальное законодательство  Российской Федерации, его понятие, источники и система.

Целью исследования является теоретическое исследование административно процессуального законодательство Российской Федерации, изучение его источников и системы.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последующее решение следующих основных теоретических, прикладных и прогностических задач:

– подвергнуть научному анализу понятие административного процесса;

– изучить принципы и задачи российского административного процесса;

– рассмотреть проблемные аспекты понятия и закрепленных принципов административного процесса.

Методологической основой работы являются концептуальные положения диалектико–материалистического познания, общенаучные методы - системный, функциональный, метод анализа, синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие. Использовались также и частноправовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, исторического правоведения, метод обработки статистических данных.

Структура дипломной работы определена с учетом характера и специфики работы, а также целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

1. Понятие административного  процесса

Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Общеизвестны многочисленные сетования и законодателей, и правоприменителей на то, что во многих законах и других нормативно-правовых актах не предусмотрен вовсе или недостаточно четко прописан порядок и механизм их реализации. Одной из причин такого ненормального положения является то обстоятельство, что в целях проведения правовой реформы в России и упорядочения административно-правового регулирования в целях рыночной экономики не уделяется должного внимания расширению его процессуальной формы и серьезному подходу к выработке концепции административно-процессуального законодательства.

Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административного процесса обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации. 
Анализируя в данной статье вопросы административной юридизации, нельзя обойти вниманием и отдельные проблемы реформирования административного процесса в Российской Федерации, хотя они представляют особый предмет дальнейших исследований и публикаций, в связи с чем рассматриваются в настоящей статье фрагментарно. 
I. Понятие административного процесса. Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.)1.

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправданно2. По нашему мнению, подобная трактовка административного процесса является наиболее правильной, ибо отражает все многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную «юрисдикционную концепцию» наиболее обстоятельно развивает Н.Г. Салищева в своих фундаментальных трудах, определяя административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»3. Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности4.

Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного процесса, поскольку административный процесс и административное производство - понятия одного и того же порядка, причем первое - более широкое понятие, чем второе.

Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является отправной при определении административного процесса, которое дается Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по ее мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле ею понимается «не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции»5.

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.

Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия, сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры. 
На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и, наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и др.).

Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть управленческой деятельности, а закрепление «статики» управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

Мы разделяем мнение ученых, которые считают такие опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы станут парализованными и потеряют всю свою реальную социальную значимость6.

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу ограничительного толкования административного процесса (А.Ф. Клейманом, А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и др.), считающими административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы7.

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

Так, Ф.Д. Финочко еще в 1968 г. высказал сомнения в том, можно ли признать административным процессом всю область применения государственным аппаратом норм материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его мнению, нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного процесса, ибо здесь налицо процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти8.

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации на тему «Проблемы кодификации советского административно-процессуального права» в 1976 г. В.А. Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса9.

Думается, следует согласиться с ученым, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы (как правило) к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной управленческой деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления, как осуществление организационно-инструкторских мероприятий и материально-технических операций10.

В.А. Лория критикует мнение о правотворческом характере части административного процесса. По его мнению, «юридический процесс всегда имеет целью правоприменение, а не правотворчество, он осуществляется на базе уже осуществленного правоприменения и правотворчества. Не следует смешивать процесс правоприменения с правотворчеством. Правотворчество - это не юридический процесс, а процедура, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной техники»11.

Мы категорически не согласны с данным высказыванием и считаем, что правотворческому (нормотворческому) процессу органов исполнительной власти принадлежит важное место среди правообразующих источников российского законодательства, о чем свидетельствует и правовая литература.

Таким образом, по нашему мнению, правотворческий процесс - официальный порядок осуществления официально значимых действий, вид управленческой деятельности, состоящий в реализации системы правотворческих отношений, обеспечивающих формирование и установление государственного волеизъявления органа исполнительной власти в предусмотренном законом процессуальном порядке, а также вид (часть) административного процесса.

В.А. Лория под административным процессом понимает «рассмотрение во всех органах государственного управления, организациях, учреждениях, предприятиях и некоторых специально уполномоченных общественных организациях индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, а также применение к ним материальных норм административного права и ряда других отраслей права»,12 исключая из административного процесса судебное рассмотрение административных деликтов. В подтверждение данного высказывания он далее пишет, что дела одной и той же категории могут быть рассмотрены или в административно-процессуальном порядке (например, дело о мелком хулиганстве при наложении штрафа органами милиции), или же в порядке правосудия путем осуществления судебной деятельности (при наложении ареста на 15 суток или применении исправительных работ до двух месяцев в отношении совершившего мелкое хулиганство лица)13.

Позже, в 1986 г., взгляды ученого претерпели изменения. Он признает, что, исходя из понимания юридического процесса с точки зрения формы индивидуального дела, рассматриваемого в процессе, жалоба на действия должностного лица, имеющая административно-правовую форму внешнего проявления, должна быть рассмотрена во всех органах в административно-процессуальном порядке14.

Следовательно, теперь судебные органы рассматриваются В.А. Лория в качестве органов административной юстиции в собственном смысле этого института, что соответствует конституционным нормам и действующему законодательству.

Сторонниками понимания административного процесса в широком аспекте являются такие ученые - административисты и теоретики, как Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, В.Д. Сорокин и др. При этом данный подход представляется нам более верным.

В последний период усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса в земельном, экологическом, финансовом, налоговом, трудовом и других отраслях права. Нами уже была высказана в литературе позиция по рассматриваемому вопросу.

Полагаем, что стремление вывести указанные процессы за рамки административного процесса предопределяется желанием ученых, изучающих отраслевые процессуальные явления, обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм при помощи процессуальных норм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях, а не только уголовного, гражданского и административного процесса15.

В юридической литературе такие исследования проводились по земельному, трудовому, изобретательному, экологическому, финансовому и налоговому праву, хотя большинство теоретиков и действующее законодательство признают, что в ходе реализации административно-процессуальных норм "обслуживаются" не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе вышеназванных.

Однако административный процесс, выполняя обслуживающую роль, учитывает особенности соответствующей отрасли материального права.

Названные отрасли права тесно связаны с деятельностью органов управления, кроме того, органы управления в основном осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных экологических, земельных и иных дел, применяя при этом нормы соответствующих отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Такая деятельность является управленческой. А специфические особенности функций государственного управления получают закрепление в отдельных видах административно-процессуальных производств.

Для административного процесса представляет интерес управленческий процесс, в котором зафиксирована государственная управляющая воля.

Управленческие отношения представляют собой «поле» применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти, в противном случае государственное управление и административное право становятся беспредметными. 
Анализируя правовые основания административного процесса, следует заметить, что основным нормативным актом законодательного характера является Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП), принятый в 2002 г. и по содержанию уже не вполне отвечающий требованиям современного периода, хотя многие его нормы продолжают действовать.

КоАП - не единственный правовой акт, регламентирующий отношения в области административно-процессуальной деятельности. По ряду вопросов подобного характера принимались законы Российской Федерации, постановления федерального Правительства.

Так же действуют Таможенный кодекс Российской Федерации, содержащий правовые нормы, регламентирующие производство по делам о нарушении таможенных правил с учетом их специфики, подчас более детально, чем КоАП; Федеральный закон «Об исполнительном производстве», посвященный механизму исполнения судебных актов и актов других органов; Земельный кодекс, принятый Государственной Думой и регулирующий земельный процесс, и т.п.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид  юридического процесса, обладающий  всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными  нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).

2. Административный процесс представляет  собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой  регламентации. Общность между управленческой  деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов)16.

3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).

4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.

5. Безусловно, административный процесс  отличается от процесса административного  права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.

6. В отличие от других видов  процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Разнообразие производств в административном процессе дает возможность для классификации их по иным основаниям. В частности, по стадиям административные производства разделяются на: 1) административное расследование (проверка жалобы, анализ правового акта и т.п., в процессе которых идет сбор и анализ информации); 2) принятие акта (решения, постановления и др.); 3) стадия исполнения; 4) производство по жалобам (факультативная). Особое место в правовой регламентации последних лет уделено исполнительному производству.

В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно разделить на производства, основанные на законе, и производства, основанные на подзаконных актах.

Административные производства можно также классифицировать по объектам воздействия: 1) только для индивидуальных субъектов, в частности кадровое (служебное) производство; 2) для коллективных субъектов, к примеру приватизационное производство.

7. Административный процесс обслуживает  нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.

При осуществлении данной деятельности возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Основные особенности административного процесса заключаются в том, что он является:

а) специфическим способом осуществления исполнительной власти;

б) динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными нормами;

г) деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.

Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

По-разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объема и границ административного процесса. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по принципу «замкнутого круга» относит вопрос о видах административного процесса к разряду дискуссионных.

От того, насколько динамично решится проблема видов административного процесса, будет зависеть кодификационная работа в области административно-процессуального права, а также эффективная деятельность всей системы исполнительной власти на благо личности, общества и государства в целом.

Административисты очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям.