Принципы организации бюджетного процесса

                                                           Введение 

      Ведущую, определяющую роль в формировании и  развитии экономической структуры  любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

         Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

         Бюджетная система является частью финансовой системы государства. По сути – это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны. Центральным звеном бюджетной системы является государственный бюджет. Он имеет силу закона и представляет собой финансовый план государства. Государственный бюджет – это денежный фонд в руках государства, он выступает инструментом поведения социально-экономической политики.

         В связи с принятием нового  Бюджетного кодекса Российской  Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации, изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

          Целью работы является анализ  государственного бюджета,  как  важнейшего элемента финансовой  системы общества, основных черт  бюджетной системы, бюджетного  устройства, принципов бюджетной системы, выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения.

Глава 1. Понятие Бюджетной системы и Бюджетного устройства Российской Федерации. 

      Бюджетная система Российской Федерации - это, согласно российскому законодательству, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

      Бюджетное устройство - организация и принципы построения бюджетной системы, функционирующей в соответствии с бюджетным законодательством.

      Законодательный акт, согласно которому функционирует бюджет и который упоминается в предыдущих двух абзацах - Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый в июле 1998 года. Перед тем, как начать говорить о бюджетной системе и бюджетном устройстве, я считаю необходимым выяснить, что представляет собой государственный бюджет.

      Прежде  всего, бюджет государства - это самый важный финансовый документ страны. В нем определяются потребности, которые удовлетворяются за счет государственной казны, и в то же время в нем указываются источники и объемы поступлений в нее. Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.

      Таким образом, бюджет - не просто план доходов и расходов, он является экономической категорией. Государственный бюджет как экономическая категория выражает систему экономических отношений между государством, с одной стороны, предприятиями, организациями и населением - с другой, по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода и формирования централизованного общегосударственного фонда денежных средств. ¹ При правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.

      Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное  устройство государства. Что же представляет собой бюджетное устройство Российской Федерации, как происходит взаимодействие бюджетов всех уровней? Ответ на этот вопрос во многом определит причины некоторых проблем современного бюджета, наметит пути к его совершенствованию.

      Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ) закрепляет в России трехуровневую бюджетную систему:

      ♦ первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

      ♦ второй уровень - бюджеты субъектов  Российской Федерации и бюджеты  территориальных государственных  внебюджетных фондов;

      ♦ третий уровень - местные бюджеты.

      Каждый  из бюджетов на каждом уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих  государственных или местных  органов.

          Таким образом, бюджетная система Российской Федерации включает²:

      ♦ федеральный бюджет РФ;

      ♦ 21 республиканский бюджет республик  в составе РФ;

      ♦ 55 краевых и областных бюджетов; бюджеты 2 городов: Москвы и Санкт-Петербурга;

      ♦ 1 бюджет автономной области;

      ♦ 4 бюджета 4 автономных округов;

      ♦ 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

      Бюджетное законодательство РФ содержит понятие "консолидированный бюджет" - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст.6 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

      Глава 2. Принципы  Бюджетной системы РФ. 

                Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: ³

      Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации.

      Этот  принцип означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

      Принцип разграничения доходов, расходов и  источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

          Означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

    Органы  государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами  не вправе налагать на юридические  и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

          Принцип самостоятельности бюджетов.

      Принцип означает:

      а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

      б) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

      в) право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы РФ ;

      г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов;

      д) недопустимость установления расходных  обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств которого должно осуществляться исполнение расходных обязательств;

      е) право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами МСУ, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

      ж) недопустимость введения в действие в течение текущего финансового  года органами государственной власти и органами МСУ изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы о бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

      з) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

      Принцип равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований.

      Означает  определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.

          Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

      Означает, что все доходы, расходы и источники  финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

      Принцип сбалансированности бюджета.

      Сбалансированность  бюджетов означает, что объем предусмотренных  расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

      Принцип результативности и эффективности  использования бюджетных средств.

      Означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

      Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

      Означает, что расходы бюджета не могут  быть увязаны с определенными  доходами бюджета и источниками  финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

      субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

      средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

      добровольных  взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

      расходов  бюджета, осуществляемых в соответствии с международными

      договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

      расходов  бюджета, осуществляемых за пределами  территории Российской Федерации;

      отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

      Принцип прозрачности (открытости).

      Означает  опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов  об их исполнении, полноту представления  информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

        Принцип достоверности бюджета.

      Этот  принцип означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

      Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

      Означает, что бюджетные ассигнования и  лимиты бюджетных обязательств доводятся  до конкретных получателей бюджетных  средств с указанием цели их использования.

      Принцип подведомственности расходов бюджетов.

      Из  этого принципа следует, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

      Принцип единства кассы.

      Этот  принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

       Глава 3. Направления развития современной Бюджетной системы 

            В настоящий момент, экономическое положение нашей страны быстро меняется и не в лучшую сторону в связи с мировым экономическим кризисом, который привел в действие механизм существенного снижения доходов федерального бюджета.

      В связи с этим уже пересмотрены основные показатели доходов и расходов бюджета в 2009 - 2011 годах.

      Доходы федерального бюджета на 2009 г. запланированы в сумме 6,3 трлн. руб., расходы - 9,5 трлн. руб. Ожидается, что с учетом снижения доходов дефицит федерального бюджета составит около 8% ВВП. При этом ожидается, что в номинальном выражении ВВП России в текущем году сократится до 40,42 трлн. руб. (в 2008 г. - более 42 трлн. руб.). Из средств Резервного фонда в 2009 г. в экономику планируется направить 2,7 трлн. руб. Это предельная сумма, которая возможна при сохранении прогноза инфляции на уровне 13-14%.

      Министерством финансов РФ предусмотрен ряд механизмов, которые позволят улучшить администрирование  доходов - налогов и сборов, ответственность  за администрирование которых возложена  на Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу (ФТС), Госимущество и другие ведомства. В частности, в ближайшее время счета ФТС будут переведены на единый счет Федерального казначейства, что по расчетам сразу мобилизует дополнительные 100 млрд. руб. доходов. Сейчас счета ФТС находятся в ведении Центробанка России.

      6 мая вступил в силу закон  о скорректированном бюджете  страны на 2009 год. Ситуация, сложившаяся  в мировой и российской экономиках, заставила серьезно пересмотреть  основные параметры этого документа  - и количественные, и качественные.

      Теперь  каждый седьмой рубль, потраченный из государственной казны, пойдет на реализацию антикризисной программы. Но при этом новый бюджет сохранил свой главный приоритет - социальную направленность.

      Он  во многих отношениях принципиально  отличается от тех, которые принимались в предыдущие годы. Во-первых, мы отошли от только что введенного трехлетнего бюджетного планирования, поскольку сейчас очень велика степень неопределенности экономической ситуации. Во-вторых, в прежние годы поправки в бюджет были связаны с получением дополнительных доходов. Сейчас они внесены в связи с тем, что из-за кризиса доходы, наоборот, резко упали. Кстати, правительство нередко критиковали за то, что оно намеренно занижает прогноз доходов. Теперь мы видим: дело не в этом, а в непредсказуемости цен на нефть.

      И, наконец, в-третьих, впервые с 2000 года вместо профицита будет большой  бюджетный дефицит.

      Резко сокращаются нефтегазовые доходы из-за падения цен на нефть. Более того, подешевели практически все товары российского экспорта, увеличился отток  капитала из страны, упало производство. К этому добавились меры правительства по снижению налоговой нагрузки на 595 миллиардов рублей.

      В результате доходы бюджета оказываются  на 39 процентов меньше, чем в первоначальном варианте. Тем не менее, расходы не снижены, а даже увеличены до 9,7 триллиона рублей. Это ключевой элемент антикризисной политики. Сократив расходы, мы бы дополнительно уменьшили внутренний спрос, усилив тем самым воздействие кризиса на экономику⁴.

      Основные  направления бюджетной политики и развития бюджетной системы были определены в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 23 мая 2009.

          Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.

      Бюджет  не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать  источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов.

      Снижение  под воздействием мирового финансового  кризиса доходов федерального бюджета  и необходимость соблюдения объективно обусловленных ограничений размера дефицита бюджета, а также обеспечение сбалансированности пенсионной системы в условиях ее реформирования определяют потребность пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, что может привести по ряду направлений к сокращению объемов расходов федерального бюджета в 2010-2012 годах по сравнению с 2009 годом.

      Эта вынужденная мера должна реализовываться  совместными усилиями всех участников бюджетного процесса, направленными  на оптимизацию бюджетных расходов. Необходимо обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.

      Отдельная глава полностью посвящена политике в сфере межбюджетных отношений.

      Несмотря  на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

      Объем принятых на этих уровнях бюджетной  системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит  объем располагаемых доходов. В  условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется.

      Действующая система разграничения расходных  обязательств между уровнями власти в ряде случаев не обеспечивает эффективного предоставления бюджетных услуг.

      Неоправданно возросло число субвенций и субсидий, не связанных с реализацией национальных приоритетов, что, с одной стороны, усложняет их администрирование, с другой - ограничивает самостоятельность и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, приводит к дублированию и распылению бюджетных средств. Софинансирование со стороны Российской Федерации, по сути, превращается в финансирование того или иного расходного обязательства субъекта Российской Федерации.

      Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение эффективного расходования средств, создание базы для расширения собственного доходного потенциала снижается. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований управление бюджетным процессом остается на низком уровне, не внедряются в бюджетный процесс принципы бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов.

      Причины существования и роста неэффективных расходов ясны - сохранение устаревшей системы финансирования сети учреждений исходя из фактических затрат, отсутствие конкуренции и барьеры на пути привлечения частного сектора к оказанию бюджетных услуг.

      В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

      инвентаризация, анализ финансового обеспечения  и оптимизация публичных обязательств;

      обеспечение режима экономного и рационального  использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

      обеспечение реструктуризации бюджетной сети при  сохранении качества и объемов государственных  и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;

      при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (более 30 процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего финансового года), что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых произошло снижение доходов;

      создание  стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом  на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;