Принципы организации и деятельности прокуратуры. 2

Курсовая работа

По дисциплине: Прокурорский надзор

Тема: Принципы организации и деятельности прокуратуры

Содержание

Введение

Главная задача прокуратуры – осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие положения, в которых выражено государственное назначение прокуратуры, определены полномочия, характер правовых средств и методов надзора за исполнением закона, и указывается на ее место в системе публично-правовых структур государства.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, это: принцип единства прокурорской системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. Знание и соблюдение этих принципов имеет большое значение для обеспечения эффективности функционирования прокуратуры в системе государственных органов. Это обусловило актуальность темы курсовой работы.

Цель курсовой  работы  - рассмотреть основные принципы организации и деятельности прокуратуры.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие и место прокуратуры в системе государственных органов;

-  изучить правовые основы организации системы органов прокуратуры;

- рассмотреть систему принципов организации и деятельности прокуратуры;

-проанализировать основные и внутриорганизационные принципы организации и деятельности органов  прокуратуры.

              Предмет исследования курсовой работы - принципы деятельности органов прокуратуры. Объект исследования – нормы права, в которых закреплены указанные принципы.

              При   написании курсовой работы были использованы нормативно-правовые акты РФ, учебная литература, материалы периодических изданий, данные СПС  «Консультант Плюс».

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1.Понятие и система принципов организации и деятельности прокуратуры

1.1.Понятие и место прокуратуры в системе государственных органов

Прокуратура – особая система органов. Должностные лица этих органов, - прокуроры, - осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры реализуют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществление прокурорской деятельности недопустимо.

В современных условиях определение места прокуратуры в системе государственных органов, в связи с концепцией разделения властей, вызывает полемику в науке. Одни исследователи ограничиваются констатацией своеобразия прокуратуры, другие считают, что это особая система органов исполнительной власти, третьи рассматривают как составную часть рассредоточенной контрольной власти, возникшей в дополнение к трём основным ветвям власти. Ряд ученых считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона.[1] Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции Российской Федерации, либо в судебную систему, как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения.

Представляется, что систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей известной триады: законодательной, исполнительной или судебной. Во времена, когда создавалась концепция разделения властей, системы прокуратуры, тем более, аналогичной современной, не было, хотя в некоторых странах и существовали королевские прокуроры.

Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти. Поэтому не случайно в правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии.[2]

Оптимальная организация работы в органах прокуратуры является важнейшим условием ее эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган, прокуратура представляет собой определенную организацию, т.е. устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда. Организация работы в органах прокуратуры включает в себя прокурорский надзор, предварительное следствие, участие в рассмотрении дел судами, правотворческую и координационную деятельность, международное сотрудничество и, кроме того, материальное и социальное обеспечение и иные гарантии деятельности прокурорских работников.

Система органов прокуратуры закреплена в Законе о прокуратуре и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора.[3]

Система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный прокурор РФ, состоит из трех звеньев (уровней):

1) высшее звено - Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ;

2) второе звено - прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная; ЗАТО г. Межгорье и комплекса "Байконур"; военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Пограничной службы ФСБ России; Московская городская военная;

3) третье (низовое) звено - прокуратуры районов, городов (в городах без районного деления) и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры.[4]

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство.

1.2. Правовые основы организации системы органов прокуратуры

Основы правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры составляют нормы права, содержащиеся в различных нормативных правовых актах. Со времен учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокуратуре, способствуя совершенствованию организации и деятельности данной системы органов, целью которого является эффективный прокурорский надзор.

Система и структура органов прокуратуры сложилась в конце 70-х годов XX века и остается достаточно стабильной. В то же время это не означает, что она застыла в своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования.[5] Об этом свидетельствует динамика изменений, направленных на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры. Так, в 2000 - 2001 гг. в системе органов прокуратуры произошли следующие изменения:

- созданы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах;

- реорганизованы (ликвидированы) городские прокуратуры в городах с районным делением в ряде субъектов Федерации;

- упразднены транспортные прокуратуры, действовавшие на правах прокуратур субъектов Федерации;

- специализированные прокуратуры вошли в систему прокуратур, подчиненных прокурорам субъектов Федерации.[6]

Несмотря на различия в функциональном предназначении, вся система органов прокуратуры строится на принципах единства и централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Федеральный закон от 17.11.1995 N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"[7] (далее - Закон о прокуратуре) не допускает создания и деятельности на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам.

Вопросы совершенствования структуры органов прокуратуры и повышения эффективности обеспечения прокурорского надзора регламентируются, в частности, следующими Приказами Генерального прокурора РФ:

- от 09.09.2002 N 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур";

- от 26.06.2001 N 47 "Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе";

- от 12.04.2001 N 23 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах";

- от 30.03.2001 N 17 "О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях";

- от 21.10.1996 N 57 "Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением";

- от 03.12.2002 N 70 "О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации";

- от 03.01.1996 N 1 "Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета";

- от 02.09.2002 "Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах".

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре  и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.[8]

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

1.3. Система принципов организации и деятельности прокуратуры

Организация и деятельность каждого государственного органа строится на определенных основах (принципах), предопределяющих особенности его статуса и индивидуализирующих среди прочих государственных органов. Принципы организации и деятельности прокуратуры возможно определить как основополагающие и руководящие начала построения прокурорской системы и организации ее деятельности. Они выражают сущность и назначение прокурорской системы. На их основе строится вся деятельность российской прокуратуры, определяется ее компетенция, формулируются полномочия прокурорских работников, развивается законодательство о прокуратуре. Принципы организации и деятельности прокуратуры предопределяют правовой статус как всей прокурорской системы, так и отдельных прокурорских работников. Это обусловливает актуальность вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, тем более что в настоящее время высказывается множество предложений о реформировании российской прокуратуры с изъятием у нее ряда функций, в том числе функции надзора за исполнением законов (общего надзора), с преобразованием самой структуры прокурорской системы. Претерпевает изменения в последние годы статус прокурорских работников. Выдвигается концепция прокурорского права как самостоятельной отрасли российского права.[9]

Среди основных современных принципов организации и деятельности прокуратуры возможно обозначить принципы законности, гласности, независимости, единоначалия, централизации и единства. В науке и литературе все эти принципы обычно подразделяют на три группы: общие, специфические и отраслевые. К общим принципам относятся те, которые распространяются на все органы государственной власти, включая прокуратуру (например, принцип законности). Специфические принципы - принципы, которые характеризуют именно прокуратуру и накладывают на нее свой, присущий исключительно ей отпечаток, выделяют ее во всем государственном механизме. Это принципы централизации, единоначалия, независимости и др. Они определены в Законе о прокуратуре. Отраслевые принципы касаются деятельности прокуратуры в различных отраслях общественных отношений и сферах государственной деятельности. Так, например, при поддержании государственного обвинения в суде прокурор подчинен принципам уголовного судопроизводства (например, принципу презумпции невиновности) и должен строить свою деятельность в соответствии с ними. Этими принципами прокурор руководствуется постольку, поскольку оказывается участником соответствующих правоотношений.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

2. Основные принципы организации и деятельности органов  прокуратуры

2.1. Принцип законности

Строгое соблюдение законности в правовом государстве — главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высокоорганизованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение — непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип отражен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ и является общеправовым.[10] Все органы государственной власти, включая прокуратуру, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура — правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

В силу специфики статуса российской прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны проявления. С одной стороны, прокуратура, как и все иные органы государственной власти, обязана соблюдать законы. Все действия прокурорских работников должны строго согласовываться с законом. Правовой статус прокуратуры определяется и регулируется именно законом. С другой стороны, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами российского права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии, как то: целесообразность, справедливость, правильность, не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования и использоваться сами по себе. Только в связи с нарушением закона прокурорский работник вправе использовать меры прокурорского реагирования.[11]

Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении надзорной деятельности выявляют порой законы, противоречащие друг другу, несовершенные правовые акты, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре). Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, поскольку их рассмотрение не носит для указанных органов обязательный характер. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Правом законодательной инициативы, как это ни странно, один из ключевых органов государственной власти нашей страны, деятельность которого направлена на повсеместное укрепление законности, не обладает. Органам прокуратуры непременно должно быть предоставлено такое право - право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов Российской Федерации местным законодательством предусматривается такое право региональных прокуратур. Тем более что деятельность органов прокуратуры во многом заключается в выявлении правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и иным федеральным законам, и направлена на усовершенствование действующего законодательства и профилактику принятия неконституционных законов.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.[12]

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выде­ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст­вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности.

2.2. Принцип независимости органов прокуратуры

Положение о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ"), имеет принципиальное значение. При этом не просто декларируется независимый статус прокуратуры, но и устанавливается ряд конкретных гарантий. В частности, ст. 5 ФЗ "О прокуратуре РФ" закрепляет недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. В соответствии с ней воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре).[13]

Независимый статус прокуратуры в государственном механизме обеспечивает ей самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. Все свои решения прокурорский работник призван принимать на основе внутреннего убеждения и в соответствии с законом. В этих целях, как закреплено в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Вхождение прокурорского работника в состав какого-либо органа будет означать его подчинение и зависимость от этого органа. По этой же причине прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Недопустимо создание политических партий и их организаций в самой прокуратуре. Что вполне оправданно и справедливо. Прокуроры в своей служебной деятельности не могут быть связаны решениями каких бы то ни было общественных объединений. Более того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную прокурорскую деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Причем в соответствии с недавними изменениями в законодательстве преподавательская, научная и творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Это вполне оправданно, поскольку обусловлено интересами государственной независимости и касается всех видов государственной службы.[14]

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

2.3. Принципы централизма и единства прокурорского надзора

Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов. При этом единство заключается не только в построении системы прокуратуры.

Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры, прокурорская система выступает как единый механизм, все органы прокуратуры вне зависимости от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждый из органов прокуратуры, каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в единую систему российской прокуратуры, не допускаются. Хотя истории современной российской прокуратуры известны случаи организации и деятельности таких прокуратур на территории Российской Федерации. Так, в частности, на территории Чеченской Республики в 90-х годах прошлого столетия наряду с федеральными органами прокуратуры местными (чеченскими) властями была учреждена и действовала местная - Чеченская прокуратура. Учитывая тяжелое положение в регионе в те годы, происходящие боевые действия здесь, повсеместное беззаконие, Генеральная прокуратура РФ была вынуждена считаться и сотрудничать с данной прокуратурой, с тем чтобы хоть как-то влиять на режим законности в республике и обеспечивать, насколько это возможно, защиту прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Однако это исключение, продиктованное конкретными жизненными обстоятельствами, и такие примеры не должны повторяться, поскольку организация и функционирование органов прокуратуры, не входящих в единую прокурорскую систему, негативно сказывается на функционировании всей системы прокурорских органов и ведет к подрыву твердого режима законности в стране, провоцирует сепаратистские настроения региональных властей.[15]