СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность работы заключается в том, что единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства России согласно Конституции Российской Федерации. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации (ст. 5, ч. 3). При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции Российской Федерации единство системы нарушается.

     Ряд действующих конституционных положений  направлен на предотвращение возможного дисбаланса в сторону государственной  суверенизации субъектов Федерации.

     Статья 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации предусматривает формирование структурно идентичных органов государственной власти по всей властной вертикали, ограничение самостоятельности субъектов Федерации при установлении ими собственных систем органов государственной власти. Вместе с тем ст. 73 закрепляет за субъектами Федерации всю полноту государственной власти вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Исходя  из данного положения в государствоведческой литературе сложилась концепция  единой, но двухуровневой государственной власти. Согласно этой концепции, органы государственной власти субъектов Федерации обладают собственной компетенцией, в границы которой не могут вторгаться федеральные органы, но сами субъекты Федерации вправе участвовать в решении вопросов, относящихся к федеральной компетенции.

     Конституция Российской Федерации не допускает множественности систем государственной власти субъектов Федерации. В то же время она не содержит жестко регламентированных норм, касающихся организационных форм конкретных органов власти.

     Установление  системы федеральных органов  законодательной, исполнительной и  судебной власти, по Конституции Российской Федерации, относится к федеральному ведению.

     Итак,   исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее властями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны.

     Исполнительная  власть самостоятельна, но только в  функционально - компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.

     Другая  часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в  качестве подсистемы в рамках системы  единой государственной власти или же ее механизма.

     Все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

      Объект работы – общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти.

      Предмет работы – теория и практика правового регулирования исполнительной власти.

      Цель  работы – исследовать систему органов исполнительной власти и принципы ее построения.

      Задачи работы:

      1. Изучить систему органов исполнительной  власти;

      2. Рассмотреть принципы построения  органов исполнительной власти.

      Структура работы определяется целью и задачами исследования; состоит из введения, основной части, включающей 2 вопроса и заключения.

1. Система органов  исполнительной власти

     Конституционное закрепление разделения государственной  власти на законодательную, исполнительную, судебную активизировало исследование проблемы исполнительной власти. О  разделении властей писали Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Савицкий, В.С. Нерсесянц, И.А. Ледях, В.Д. Зорькин, Ю.А. Тихомиров. Во главу угла были поставлены такие вопросы как выявление мер концентрации власти и ее распределения в центре и на местах, выработка четких критериев для правомерного пользования и исключения злоупотреблений властью. Появились и научные работы, в которых ставится попытка выяснить основные признаки исполнительной власти¹.

     Исполнительная  власть - составная часть государственной власти, именно государство через соответствующие органы и процедуры устанавливает общеобязательные правила (нормы) поведения, которые все «исполнительное» призвано применять и исполнять. Можно, таким образом, полагать, что исполнительная власть представляет собой власть, которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан.

     Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение».

     Тем не менее, в правовой литературе часто  утверждается, что законодательная  ветвь государственной власти есть власть направляющая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности». Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как его форма) рационально и эффективно развивались.²

     Понятие исполнительной власти в своем прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в  политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного решения органа государственной власти. Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Что касается вопросов, связанных с правовым положением, структурой, компетенцией органов исполнительной власти, реализующих финансовую функцию государства, то здесь определяющая роль принадлежит финансовому праву. Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть осуществляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам, в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим.

     По  точному конституционному смыслу под  органами исполнительной власти подразумеваются  лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне Российской Федерации и её субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы об исполнительных органах).

     В то же время Конституция Российской Федерации не содержит норм, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. А по смыслу ст.10 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство Российской Федерации, что вообще снимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют. Наконец нельзя не учитывать отсутствие федерального закона об исполнительной власти и её организации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяется система и структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших уровней государственно-управленческой деятельности, то их организационные формы отличаются крайним разнообразием и отсутствием должной упорядоченности. Это даёт основания рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы проявления государственно-управленческой деятельности, т.е. характеризовать их в качестве исполнительных органов.³

     Существуют  различные определения исполнительной власти. В.Ф. Халипов представляет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Исполнительная власть осуществляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы». И.Д. Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве таково, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому она обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы».

     К.С. Бельский формулирует определение  исполнительной власти, как в широком, так и в узком значениях. В  широком смысле слова он понимает исполнительную власть как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального, функционирования общества. В строгом юридическом (узком) смысле, по мнению К.С. Бельского исполнительная власть - это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица.⁴

     Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в политологическом и юридическом аспектах:⁵

     1) в политологическом, как политологическую  категорию, как подсистему, образующую  вместе с двумя другими властями  единый государственный организм  и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывает комплекс политико-правовых явлений: аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию;

     2) в юридическом аспекте, понимая  под ней право и возможность  субъектов управлять кем-либо, подчинять своей волей других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу, как совокупность полномочий.

     Несущей конструкцией исполнительной власти является ее система. Признаки и обязательные элементы системы исполнительной власти полностью соответствуют общепринятому понятию системы, данному в словаре русского языка: «Система - нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое».

     Системность организации и функционирования исполнительной власти выступает условием и фактором, способствующим выполнению ее общественной миссии. Проблема системности  исполнительной власти выводит на многие сущностные вопросы самой этой власти. Безусловно, необходимо обновление и развитие знаний об исполнительной власти. Многое просто устарело, многое не работает в современных обстоятельствах. Нельзя в полном объеме пользоваться зарубежными теориями и опытом, поскольку в разных странах исполнительная власть занимает разный удельный вес.

     Трудности структурирования исполнительной власти в России обусловлены многими  причинами. По мнению К.С. Бельского, в  ст.ст. 110-117 Конституции Российской Федерации понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. Нельзя не видеть, что Конституция РФ относит к исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды вместе с муниципальными структурами оказались вне конституционного поля. Авторы Конституции Российской Федерации пошли, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, какую они предоставили Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию и судебной власти»⁶.

     Особого внимания заслуживает структурирование самой исполнительной власти, определение  ее собственного предмета. Значительные сложности придется преодолеть при анализе и совершенствовании координационных и субординационных взаимосвязей. Важной проблемой, подлежащей глубокому анализу, является собственная организация исполнительной власти, рациональность ее структур, их специализация, координационные и субординационные взаимосвязи между ними. Элементы управления обнаруживаются в деятельности очень многих государственных и общественных органов. В то же время имеется целый ряд подсистем государственных органов, которые заняты исключительно реализацией функций и полномочий исполнительной власти.

     Здесь федеративное устройство в состоявшемся варианте и определенная автономность местного самоуправления создали исключительно  запутанную и громоздкую массу структур, соотносящихся с исполнительной властью. Федеральные органы имеют свои территориальные органы власти, органы субъектов Федерации - свою собственную структуру, по этому пути следуют даже органы местного самоуправления.⁷

     Функциональная  общность органов государственной  власти и их разновидностей - органов  законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они вместе взятые (и каждая разновидность органов в отдельности) участвуют в осуществлении функций Российского государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них участвует в выполнении указанных функций в определенном объеме и присущих ему формах. В целом же такое участие указанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

     Основной  Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и  предметов совместного ведения федеральных властей и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77 Конституции РФ) ставит Правительство РФ во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации на основе строгого соблюдения Конституции Российской Федерации, сочетания интересов Федерации и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства РФ. Рациональное выполнение исполнительно-распорядительных функций, исключение при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются главным содержательным критерием указанных нормативных актов⁸.

     В Российской Федерации выделение исполнительных органов в системе государственной власти связано с принципом разделения властей. Субъекты именно исполнительной власти призваны обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах. В пределах своей компетенции они издают правовые акты и обеспечивают их выполнение. Органы исполнительной власти существенно отличаются от органов других ветвей государственной власти.

     Прежде всего, орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм. Во-вторых, в нормативных актах до последнего времени к органам исполнительной власти относились образования, которые ими не являлись. Подобные образования имели в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти. Например, преобразованный Федеральный горный и промышленный надзор России - это сложная организационная система, а сам надзор - функция, но не орган исполнительной власти. Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов.

     В период, предшествовавший введению института Президента Российской Федерации и провозглашения в Конституции Российской Федерации 1993 года, органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.

     Влияние судов общей юрисдикции и государственных  арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.

     Затем шло расширение полномочий Президента Российской Федерации в области  организации и направления деятельности органов исполнительной власти, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц⁹.

     Конституция Российской Федерации 1993 года существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента Российской Федерации и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

     Органы  исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую  деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации, право подписи и возвращения  на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и других субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти.

      Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности  за результаты управленческого труда  обеспечивается благодаря наличию  у каждого органа управления определенной структуры, т. е. системы входящих в него структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений), выполняющих специфические функции и задачи управления и наделенных соответствующей компетенцией. Структурное подразделение органа управления обладает практически всеми чертами, присущими тому органу управления, частью которого оно является: нормативное установление необходимости или возможности формирования структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа управления, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования. Характер и объем полномочий структурного подразделения органа управления является самым существенным признаком, отличающим его от других структурных подразделений.

      Структурное подразделение подчиняется руководству  органа управления, в котором оно  создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы управления, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения.¹⁰

      Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему в соответствии с установленным в штатном расписании размером должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах. В штатное расписание могут вноситься соответствующие изменения, например, при так называемом «сокращении штатов».¹¹

      В положениях о федеральных органах  исполнительной власти используются также  термины «типовые структуры», «типовые штаты», «норматив штатной численности» органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству. Типовая структура — это документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем органе или организации структурных подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций). Типовые штаты — это акт, включающий в себя нормы, которые определяют: количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений; количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники); количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации. Установление типовых штатов характерно для многих однотипных государственных организаций, для структурных подразделений органов государственного управления, управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий и учреждений. Норматив штатной численности — это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.  

      Конституция Российской Федерации, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, не дает их полного перечня; неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели их управленческих органов; при этом законы и положения о всех звеньях управления обязательно должны включать в себя все элементы их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.

      Со  своей стороны, действующие нормативные  акты (указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы органов исполнительной власти (например, федеральные органы исполнительной власти: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России, иные органы).

      В Российской Федерации создано множество  органов исполнительной власти, различающихся  по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по характеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этих органов.¹²

     Органы  исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

      по  уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабам деятельности: федеральные (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства); региональные (представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.); органы исполнительной власти субъектов федерации (правительства, губернаторы и т.д.);

      по  порядку образования: избираемые (президенты, главы администраций субъектов федерации); образуемые в соответствии с указами Президента РФ, глав администраций субъектов федерации и т.д. (министерства, службы);

      по  объему и характеру  компетенции: органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство Российской Федерации, губернаторы, Правительства субъектов федерации и т.д.); органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства); специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры); органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферы деятельности в рамках отрасли;