Принципы разделения властей. 2

Введение

         В соответствии с Конституцией  РФ от 1993г в Российской Федерации  признается разделение властей,  ст. 10 Конституции РФ: Государственная  власть в Российской Федерации  осуществляется на основе разделения  на законодательную, исполнительную, и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

          Разделение властей - это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти демократического государства.

Идея разделения властей, выдвинутая еще античными мыслителями (Аристотель), была развита в эпоху  буржуазных революций (в частности, французским правителем Монтескье) в противовес абсолютизму и феодальному  произволу. Зачатки доктрины разделения властей усматриваются уже в  трудах выдающихся мыслителей Древней  Эллады и Древнего Рима.         

За прошедшие столетия принцип разделения властей - разумеется, в развитии и постоянном совершенствовании, с учетом условий отдельных стран - выдержал испытания временем и ныне занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур, распределении функций и полномочий между ними. Он современен и актуален и накануне третьего тысячелетия, особенно для Российского государства. Связано это в первую очередь с тем, что в советское время, на протяжении длительного исторического периода данная тема не находила отражения в отечественной правовой концепции, более того сам факт разделения властей отрицался как идеологически несоответствующий общей стратегической цели социалистического государства.

К настоящему моменту мы уже можем говорить об определённых результатах в изучении данного  вопроса, как в теоретическом, так  и в практическом плане. Исходя из этого, в изучении принципа разделения властей в теории государства и права можно выделить следующий круг вопросов:

Каковы исторические корни  принципа разделения властей? Как осуществляется данный принцип на практике в различных государствах мира, в России? Как принципа разделения властей разрешается в теоретических трудах мыслителей прошлого и настоящего времени, как зарубежных, так и российских? Каково содержание принципа разделения властей?

Для выяснения ответов  на эти вопросы использовались нормативные  акты, научно–учебные пособия: М.Н. Марченко “Теория государства и права”, В.Н. Хропанюка “Теория государства и права”, М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе “Конституционное право Российской Федерации”, З.М. Черниловского “Всеобщая история государства и права”; научные работы: И.А. Исаева, М.Н. Золотухиной “История политических и правовых учений России”, М. Валуева “Исторические типы философии”; энциклопедические издания, а также материалы периодических изданий.

В целом данные источники  отражают современные точки зрения в правовой науке на принцип разделения властей. Так, например, в работах  И.А. Исаева, Н.М. Золотухиной, М. Валуева показаны различные взгляды на роль и значение принципа разделения властей в государстве теоретиков права прошлого. В научно–учебных пособиях З.М. Черниловского,  М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе, помимо общетеоретической трактовки содержания данного принципа представлен анализ его практического осуществления в различных государствах мира, в том числе и Российской Федерации. Нормативные акты, в частности Конституция Российской Федерации, помогут уяснить механизм действия принципа разделения властей.

Основными методами, используемыми  в данной работе, являлись исследование научного материала по заданной теме, его позитивный и критический  анализ.

1.Понятие системы разделения  властей в государстве

Теория разделения властей  зародилась во Франции в середине 18 века и была связана, прежде всего, с борьбой крепнувшей буржуазии  против феодального абсолютизма, борьбой  с системой, тормозившей развитие общества и государства. Появление  новой концепции было связано  с именем Ш. Монтескье (Монтескье  занимал видное положение президента Бордоского парламента - судебного учреждения). В своей фундаментальной работе "О духе законов"(1748г.) Монтескье изложил результаты длительного исследования политико-правовых установлений нескольких государств. Цель теории - создание безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод.

       Конечно  же, теория разделения властей  возникла не на пустом месте,  она явилась логическим продолжением  развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии, теория разделения властей стала   частью  начинавшей  формироваться  теории правового государства.  Вообще, принцип разделения властей   имеет очень важное значение для правового государства, так как реализация этого принципа выступает одним из конституционно-организованных проявлений политического плюрализма в государственной сфере, способного обеспечить для гражданского общества правление правового закона и непредвзятое правосудие.   

    Разберем поподробнее  основные положения теории разделения  властей (по Монтескье). Во-первых, существует три рода власти: законодательная,  исполнительная и судебная, которые  должны быть распределены между  разными государственными органами. Если же в руках одного органа  сконцентрируется власть, различная  по своему содержанию, то появится  возможность для злоупотребления  этой властью, а следовательно, свободы граждан будут нарушаться.

          Во-вторых, должна действовать система  сдержек и противовесов, дабы  власти контролировали действия  друг друга. Взаимовлияние законодательной  и исполнительной властей гарантирует реальность права.                                        За нарушение законов министры могут быть привлечены законодательным собранием к ответственности. В свою очередь, исполнительная власть в лице государя сдерживает от произвола законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает собрание. Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразный и эффективный механизм "сдержек и противовесов", чем тот, который мы видим в трудах Ш.Монтескье, однако уже в его работах были заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти.

         Однако, в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще полувластью. Думается , все это было не столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким образом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии ( слившейся тогда с народом ) и приверженцев абсолютизма.

          Позднее теория разделения властей  получила сильное практическое  и теоретическое развитие. Прежде  всего, следует упомянуть труды  Ж.-Ж. Руссо. В отличие от  Монтескье, Руссо считал, что законодательная,  исполнительная и судебная власти - особые проявления единой власти  народа. Точка зрения Руссо отвечала  требованиям времени и обосновывала  революционные процессы во Франции  конца 18 века; если Монтескье пытался  найти компромисс, то Руссо обосновывал  необходимость борьбы с феодализмом.  Как взгляды Монтескье, так и взгляды Руссо нашли свое наиболее полное и последовательное отражение в Конституции США 1787 года. Преамбула к этому документу гласит: "Мы, народ Соединенных Штатов..."[2], отражая тем самым то, что народ является единственным источником власти. Наряду с утверждением единства источника власти, в Конституции США проводится очень четкое организационно-правовое разделение властей. Также в этом документе нашла свое отражение система "сдержек и противовесов": были предусмотрены и процедура импичмента, и отлагательное вето президента, и многие другие институты, которые являются составной частью современного права.

                В некоторых государствах организационно-правовая  сторона рассматриваемой концепции  подверглась модификациям. Конституционная  доктрина ряда стран Латинской  Америки исходит из существования  еще одной власти - учредительной,  что связано с частыми государственными  переворотами. О существовании четвертой  - учредительной власти говорят  французские специалисты по сравнительному  конституционному праву Ж.Блан, Ж.М.Вирье и Ф.Ваге. По существу шесть властей были перечислены в конституции Алжира 1976 года: политическая (осуществлялась правящей партией), контрольная, учредительная (создание и изменение конституции) и другие. В связи с концепцией, которая предусматривает возможность отделения президента от исполнительной власти и характеризует его как главу государства, встает вопрос об особой ветви власти – арбитражной. Речь идет об арбитраже между властями, а не органами государства. Проект Конституции РФ принятый 12 декабря 1993года предусматривал именно такой подход. Также теория разделения властей иногда применяется относительно разделения власти между субъектом федерации и федеральными государственными органами, принимая за основу взаимоотношений органов различных уровней власти одно из положений теории разделения властей - наделение ветвей (здесь - органов определенного уровня) власти строго определенными полномочиями. Такой подход позволяет избежать национальных конфликтов.  Все эти "новшества" - это, скорее, попытка приспособить классическую теорию к реальным особенностям конкретных государств. Суть же теории при этом не меняется, так как не меняется главное - система сдержек и противовесов. Количество называемых или существующих властей не столь важно, сколь важно обеспечение механизма, не позволяющего узурпировать всю власть в руках одного государственного органа или одной ветви власти. Кроме тенденции роста "числа властей" можно отметить тенденцию к "взаимопроникновению властей", чему есть масса подтверждений: утверждение палатами парламента многих должностных лиц, назначение (или предложение кандидатов на должность)  судей президентом и утверждение их палатой парламента, полномочия Конституционного суда, совмещение мандата министра и парламентария. Думается, подобная тенденция означает не отдаление от принципа разделения властей, а наоборот, дальнейшее развитие реализации принципа "сдержек и противовесов".

     Здесь хотелось  бы сделать дополнение и сказать,  что в научных кругах иногда  говорят и пишут о четвертой  ветви власти – средствах массовой  информации. Однако, это образное  выражение. Средства массовой  информации не являются носителем  какой-либо официальной власти. Таковыми  их называют в силу того, что  они оказывают очень сильное,  не редко решающее влияние  на массы. Они играют исключительно  важную роль в формировании  общественного мнения, в создании  положительного или, наоборот, отрицательного  образа правящей элиты или  отдельных лиц.[3]

2. Законодательная власть

2.1. Понятие парламента  и его структура

В соответствии с концепцией разделения властей первое место  среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительна  и судебная ветви власти хотя и  имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера – также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название “пар­ламент”.

Понятие парламента. Термин “парламент” происходит от французского “парле” – говорить (французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента).

Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней  Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков  в Европе, происхождение современного парламента связывает с событиями XIII – XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных  феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности.

Современный парламент –  это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем  принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, объявляет амнистию и др.

Структура парламента. Под  парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это  понятие гораздо сложнее.

В англосаксонском праве  парламент – это триединое  учреждение, включающее главу государства (монарх Великобритании, президент  Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при  этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей).

 В некоторых странах  с влиянием англосаксонского  права, где главой государства  является президент и существует  одна палата, парламент рассматривается  как двуединое учреждение, состоящее  из главы государства и палаты  парламента.

Палаты парламента имеют  разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но для обобщения  их принято называть верхней и  нижней. Верхняя палата в большинстве  случаев имеет историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо “слабой”, когда она в состоянии  отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, но не воспрепятствовать  ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо “сильной”, когда без ее решения закон  не может быть принят.

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием “парламент”, поскольку утверждает принятый закон своей подписью. Лишь в тех странах, где глава государства  не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует  в законодательстве. Но таких стран  гораздо меньше, чем первых и, как  правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в  связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов)

2.2. Полномочия парламента

В зависимости от полномочий различают три вида парламентов:

·       с неограниченными полномочиями

·       с ограниченными полномочиями

·       консультативные

Считается, что в связи  с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран. Такой парламент может принять  решение по любому вопросу, однако и  в таких случаях есть прерогатива  главы государства. В тех странах, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Парламенты с ограниченными  полномочиями существуют во Франции  и некоторых франкоязычных странах. Конституции таких стран перечисляют  вопросы, по которым парламент может  издавать законы – законы-рамки, устанавливающие  основы правового регулирования (более  детальное регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и “исчерпывающие законы”, т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные  вопросы составляют так называемую сферу регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских  странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. Функции  их носят чисто консультативный  характер, и выражает мнение народа данного государства по конкретному  вопросу, хотя это мнение никакого решающего  значения не имеет.

Главная задача парламента – принятие законов. Среди них  важнейшее значение имеют основные законы – конституции (в некоторых  странах они принимаются парламентом), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые  законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для  разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства,  формируя их целиком или в части (другую часть может назначать  президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на их кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Во многих странах парламент образует весь состав правительства путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить  поправки в договор, можно лишь утвердить  его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании  вооруженных сил за пределами  страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых других должностных лиц, выносит решение о предании министров суду и т.п. Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют  финансовые полномочия парламента. В  большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения  государства (в частности, принимать  решения о государственных займах, займах у других государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на один год или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов. Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Как уже отмечалось выше, в связи с системой сдержек  и противовесов парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в государствах различны. Однако, парламент, будучи высшим органом народного представительства всегда обладает такими функциями. Этот контроль может носить как юридический характер (сюда можно отнести деятельность созданных парламентских комиссий), так и политический (например, выражение недоверия министру). Чаще всего используются формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов.

Формы контроля парламента:

Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится  особое время специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим должностным лицам на пленарном  заседании парламента (палаты), по интересующим парламент вопросам);

Дебаты (проводятся по заранее  определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении);

Интерпелляция (используется только в парламентских республиках  и монархиях, а также в некоторых  полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра или правительства в целом, либо последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и т.п.);

Постановка вопроса о  вотуме недоверия или внесение резолюции  порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о  вотуме недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим  правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся “свалить” правительство. Однако и правительство часто  прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон  с выражением недоверия правительству  и угрожая в противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов оппозиции;

Доклады и отчеты правительства  и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность  этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и  монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства  и министров, но, поскольку правительство  опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и  отчеты практически не заслушиваются  “своим” же парламентом (правда формой таких отчетов могут стать  дебаты по политике правительства). При  других формах правления доклады  и отчеты превращаются, по существу, в информацию.

Парламентские слушания. Эта  форма активно используется в  президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко – в парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента с целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его  палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные  лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием;

Деятельность парламентских  органов. Выше уже упоминалось о  счетных палатах, задачей которых  является проверка исполнения бюджета, принятого парламентом и других финансовых законов; об уполномоченных по правам человека, о генеральных  контролерах;

Созыв специальных заседаний  парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения и т.п.);

Импичмент по отношению к  высшим должностным лицам, когда  парламент (нижняя палата) предъявляет  обвинение в порядке квазисудебного процесса, верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Контроль за делегированным законодательством – актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу).

3.Исполнительная власть

3.1. Понятие исполнительной  власти

Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему  министров. В соответствии с этими  представлениями создавались многие ранние конституции в монархических  государствах, а от части и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства  и правительству, либо только главе  государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам  низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. Во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях  ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по “совету” которого, а на деле по указанию президент  издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту,  в руках которого сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением  законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для  осуществления исполнительских  задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы  исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая  самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

Однако во многих странах  монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил  их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия  стала прослеживаться тенденция  отдаления главы государства  от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не фактическом отношении)[4]. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции 1958 года оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран.

В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов  федерации (губернаторы и др.), формируемые  парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.